政府主导开发模式阶段(～)

(1)政府主导开发模式的形成

海棠湾休闲度假区开发的政府主导模式的最终确定大致上经历了两个时期，但这两个时期的界分并没有严格的分水岭。其一为2007年初至2008年中的政府主导模式试运行期。其二为2008年中之后的政府主导模式确定与强势推进期。

① 政府主导模式的试运行。应该说，早在2007年之前海棠湾开发模式的转变就已经开始酝酿。2007年则是海棠湾国际休闲度假区开发建设历程上的关键年份。其中，对海棠湾开发建设最为重要的事件是2007年初三亚市委、市政府，

根据省政府的指示精神以及海棠湾开发的需求，对海棠湾开发模式进行了调整，最终确定改变以前由政府和企业合作进行一级土地开发，一并分享土地出让收益的开发模式，实行土地一级开发由政府独立完成，然后政府以项目带土地招商的模式^[8]。

然而，这种政府主导模式的形成与确定并非一朝一夕之事，而是经历一个较长时间的“试运行期”。所谓的“试运行”，主要体现在以下两个方面。

其一，土地出让的最大化收益，坚定了三亚市政府主导海棠湾开发的信心。在海南省城乡规划委员会于2007年3月30日正式通过《海棠湾分区规划及城市设计》后，三亚市政府就紧锣密鼓地于5月1号启动了海棠湾地区征地清点丈量工作，为后续的土地整理与储备做准备。2007年5月9日，时任海南省委常委、市委书记的江泽林调研海棠湾时强调，海棠湾今年(2007年)内要大规模投入、大规模开发建设，启动一批项目，建设一批基础设施。紧接着，同年6月22日，在海棠湾基本上还没有任何市政建设的情况下，海棠湾7宗、共计2130亩国有建设用地通过“招拍挂”正式出让，标志着海棠湾的开发建设正式进入到实质性操作阶段，也意味着海棠湾的政府主导模式开始运作。此次土地出让共获得土地出让金21亿元，中标价格从97万元每亩至100万元每亩不等^[9]。海南开维、三亚巨源、大连万达、北京今典、中国希格玛、三亚高胜、香港理文这7家企业，成为首批进驻海棠湾的土地二级开发企业。21亿元的土地出让金，也创下海南省一次性出让土地收益的最高纪录，也意味着海棠湾开发建设进入实质性操作阶段。海棠湾首批酒店也因此诞生了：凯宾斯基、朱美拉、索菲特酒店、康莱德、希尔顿逸林、费尔蒙、君悦酒店、喜来登、豪华精选。时隔不到半年(2007年年底)，三亚市政府国土部门再次拍卖海棠湾的国有建设用地——海棠湾8号酒店用地，创下每亩单价232万的记录，土地总收益达到6.23亿元，由香港嘉里控股有限公司“夺标”^[10]，用于建设香格里拉酒店。

其二，成立三亚市海棠湾管委会、三亚市海棠湾开发建设有限公司，标志着海棠湾政府主导模式的管理体制的“雏形”出现。2007年9月，三亚市政府正式成立海棠湾管理委员会和三亚市海棠湾开发建设有限公司，前者由时任三亚市市长助理的规划建设局局长曾清泉任主任。后者“为市政府直属企业，主要从事海棠湾开发建设及配套基础设施建设，并负责政府投入建设资金的使用和管理，不得进行日常性经营活动。三亚市海棠湾开发建设有限公司与三亚市海棠湾管理委员会实行两块牌子，一套人员”^[11]。然而，这一阶段的海棠湾管委会尚处试运行阶段，与海棠湾镇政府一直存在着权限不明、责任不清、关系不顺等问题，后来甚至发展到互相扯皮争功诿过，给工程项目及时快速推进带来了阻力^[12]。直到2008年6月三亚市委、市政府政府调整海棠湾管委会职责、8月市委成立海棠湾工委时，所谓的海棠湾体制才得以理顺。

② 政府主导模式的正式确定。2008年6月之后，海棠湾逐步确立了政府主导的开发建设模式。这主要是以政府管理体制的理顺为标志。在政府主导的管理体制最终确立之后，相应的征地拆迁与安置补偿、基础设施建设、招商引资、土地出让和具体项目建设等也得以逐步推进。海棠湾管委会的受访者也指出了海棠湾政府主导模式的管理体制的理顺对于海棠湾开发建设的意义：

主要是04到05、06这个时候，主要是对海棠湾的开发模式、开发问题进行研究；从2007年初，就确定了这个开发模式。确定了开发模式之后，就开发得比较顺利了。那么07至08年，模式定下了嘛。整个规划主要都是由三亚市政府来主导。2008年，我们管委会也成立了(实际上是指2008年管委会正式迁入林旺办公楼、三亚市委成立海棠湾工委会、市政府对管委会进一步赋权，作者注)。2008年底，海棠湾就真正进入到了真正的开发建设期了。陆陆续续有一些小路，可能是07年就动工了，但是真正动工的规模大起来，是在2008年……。高速的发展建设期，那就是2009，2010年和2011年三年时间。但是前期的开发模式，磨得还是比较久。(访谈记录：CHH015)

下文将介绍2008年之后海棠湾开发建设的政府管理体制的确立。2008年6月5日，三亚市政府常务会议通过《关于进一步加强海棠湾管委会职能的决定》，明确指出“海棠湾管委会是代表三亚市委、市政府开发建设海棠湾的管理机构，全权处理、全面统筹海棠湾开发区域内各项管理事务；管委会人员编制30人，所有支出由财政全额拨款”。具体而言，在土地出让方面，“由管委会牵头，会同三亚市国土、发改部门制定年度土地供应计划，报市政府批准后，由国土部门根据供地计划和现时情况组织土地出让，并报管委会备案”。在项目规划报建审批问题方面，“海棠湾管委会对海棠湾规划实施管理，核发区域内建设项目的‘一书两证’”。在项目的跟踪服务方面，“开发业主获得土地证后，由海棠湾管委会、三亚市发改局和开发业主三方共同签订《项目投资建设风险防范合同》，明确项目开发中的主要时间节点，如确定酒店品牌、方案报审、开工、完成投资过半、竣工、开业时间等”。2008年8月14日，三亚市委市政府发布《关于印发〈三亚市海棠湾管理委员会机构调整方案〉的通知》(三发〔2008〕11号)，做出以下三个方面的重要决定：其一，设立中共三亚市海棠湾工作委员会，为市委派出机构。在整个构架上，凡涉及社会管理及公共服务等事务由镇政府负责，凡属新区开发及高新技术引进和开发等由管委会负责，各有分工，优势互补。其二，在法律法规的权限内市政府赋予海棠湾管理委员会相当市一级的财政、规划建设、招商引资、项目审批、外经外贸、综合行政执法等权限。其三，中共三亚市海棠湾工作委员会、三亚市海棠湾管理委员会领导与海棠湾镇党委、镇政府领导人员原则上实行交叉任职。2008年8月28日，中共三亚市海棠湾工作委员会正式成立，时任副市长岳进担任书记。至此，海棠湾政府主导模式的管理体制正式建立，也标志着以政府全方位主导为特征的所谓“海棠湾模式”的正式确定以及强势推进的开始。

(2)政府主导开发模式的特点

由原有的政府主导、企业配合模式转入政府全方位主导的开发模式，最主要的区别就是企业不再参与海棠湾内的土地一级开发，转而由政府全方位主导。也正式这种制度安排的转变，使得海棠湾休闲度假区的开发建设进展以及相应利益主体之间的关系发生了显著的变化。也可以说，开发模式的变迁导致了诸多方面的政治、经济与社会后果。

① 度假区土地一级开发：政府全方位主导下的强势推进。首先，征地拆迁与补偿安置：政府强势推进与社区反应。在度假区开发过程中，征地拆迁以及由此产生的补偿和安置，基础设施的投入建设等基本的土地整理工作是土地一级开发的主要内容。在原有政府主导、企业配合模式的制度安排下，虽然征地拆迁等工作按照法律规定是政府的职责，但由于主开发商(企业)主导土地一级开发，尤其是涉及征地拆迁补偿(补偿作为土地一级开发的成本之一，由主开发商先行垫付)等，因此不可避免地将参与土地的征用和地上附着物的拆迁以及补偿和安置工作。在确定了政府主导的开发模式、尤其是建立了具有市一级权限的“工委/管委会”体制之后，海棠湾区内的征地、拆迁、安置以及补偿由管委会主导并因此得以强势推进，即创造了所谓的“海棠湾速度”(审批提速、征地加速、建设提速)。例如，为确保解放军总医院(301医院)海南分院如期开工，海棠湾管委会仅在5个月时间内就完成了1万3000多亩的征地工作，搬迁安置农户110多户、400余人^[13]。由于采取了管委会与村委会签订征地拆迁任务总包干协议的方式，征地拆迁工作得以迅速展开，但相应的安置工作则相对较缓。截至2011年9月底，海棠湾共发放各项征地补偿款50.95亿元。截至2011年5月底，海棠湾区内完成征地面积32068亩(占规划需征地面积总量的44.9%，作者根据相关材料计算，下同；海棠湾区内征地安置规划见表5-1)，搬迁安置农户387户(占规划需安置农户总数的4.75%)、1566人(占规划需安置人口总数的4.3%)，已投入使用临时周转房600套^[14]。以上数据也从另一侧面表明，由于目前征地范围主要集中在居民及房屋等地上附着物较少、用于酒店建设的海滨沙坝地区(海棠湾开发建设的核心起步区)，因此目前征地面积所占规划比重较大、推进速度也更快，而安置进展占规划比重较小、推进速度也较缓。另据《海棠湾镇政府工作报告(2011)》显示，在2011年政府要重点抓好的工作中，第一条就是“创新思路，全力打好征地拆迁安置攻坚战……全力打好国家海岸核心起步区约 11000多亩征地拆迁安置的攻坚战……力争用一年左右的时间，完成国家海岸核心起步区征地拆迁工作”。

表5-1　海棠湾征地安置规划

续表

资料来源：《三亚海棠湾专项统筹规划》，三亚规划建设信息网(http://www.sanyaup.com.cn)，作者整理，2011。

那么，面对政府在征地拆迁上的强势推进，海棠湾区内处于相对弱势地位的社区居民是如何应对的呢？社区居民策略主要有两种：其一，“疯狂抢建”。“疯狂抢建”并非海棠湾区内居民独有的应对行为，在全国各地的征地拆迁项目的前期和中期，都会出现大量“抢建”现象。这种以获得更多补偿为目的的“机会主义”“投资”行为，尽管有海棠湾管委会“铁锤行动”的屡屡出击，但仍是屡禁不止。这个中原因主要是抢建的成本相对于潜在的可能补偿而言较小，获利机会较大；征地拆迁补偿实施过程中的“寻租”机会，尤其给那些大型种植户、养殖户的违规抢建提供了激励。其二，“聚众闹事”。官方话语中的 “聚众闹事”行为主要是指村民在感知到自己的利益受到侵犯时，在政府(海棠湾管委会)办公场所聚集以要求获得补偿、或在区内建设场地聚集以阻挠施工的行为。海棠湾区内的开发建设尤其是征地拆迁工作，在海棠湾管委会的强势推进下，在征地拆迁的高峰年份2009年，引发了几起群体性事件，如“风塘村事件”、 “江林村事件”等。其中，“风塘村事件”的过程如下：

2009年4月2日上午，海棠湾镇风塘村约200名村民到海棠湾一处施工现场(海棠湾4号路及附近酒店，作者注)阻挠施工，称“征地补偿问题”未解决之前，工地不得施工，否则就打人砸设备。为避免冲突，各施工单位都暂停了施工。4月5日下午，在海棠湾4号酒店项目建设用地施工现场，发生了风塘村部分村民围攻施工人员和袭击前来维持秩序的民警的事件，造成当地派出所所长手臂骨折，多名民警不同程度受伤。4月9日，7号地“希格玛项目”施工也受到风塘村部分村民的阻挠。5月17日，约400～500名村民集聚在林旺片区的海棠湾管委会办公区，在此情况之下三亚市政府不得不请求省政府支持从全省各地调集武警前来维持秩序。5月31日，约200名风塘村村民聚集在海棠湾的核心起步区沙坝地带6号酒店工地阻挠土地施工。

“风塘村事件”中聚众村民的诉求是按照这部分村民自行测量的土地面积增加“生产生活补助费”。争议中的这片土地位于海棠湾镇风塘村至庄大村段的海量坡。据三亚市政府称^[15]，经国家测量队第五地形测量队采用GPS技术测量，该争议土地总面积共2821.46亩，其中风塘村实际控制面积为2048.37亩。2007年5月，在三亚市政府开启海棠湾地区土地征用的前期工作时，按照25200元/亩的发放标准，风塘村村委会共获得生产生活补助5161.716万元。2008年1月5日，海棠湾镇政府与风塘村委会签订了《生产生活补助协议》。2009年4月，风塘村有部分村民认为测量不准确，因而其自行组织测量，先后得出2400多亩和2918亩等数据，要求政府按照上述土地面积数据增加生产生活补助，并由此引发了一系列群体性事件。后续的解决方案则是三亚市政府做出了妥协，对村民提出的生产生活补助要求进行了回应，对其中的175亩土地给予了累计441万元的专项生产基金补助；就诉求中的海防林部分，三亚市政府承诺给予风塘村村民适当的树苗补偿和劳务费、管理费补贴。与“风塘村事件”类似的还有“江林村事件”。2009年5月25日、26日、27日，解放军总医院海南分院项目所在的江林村连续发生群体性事件，部分村民聚集对该项目周转房工地实行打砸抢行为，其基本的诉求也涉及该村的土地承包问题。

由此，可以发现，在海棠湾管委会强势推动下，一方面土地征收和拆迁工作迅速推进；另一方面，因“失地”而处于相对弱势地位的社区居民，要么以“疯狂抢建”来实施机会主义，要么以“聚众闹事”的方式，来寻求更多的补偿。

其次，基础设施建设：政府投资的另一主要去向。在政府主导模式下，作为土地一级开发重要内容的基础设施建设也由政府主导，主要经由三亚市政府直属的三亚市海棠湾开发建设有限公司作为融资平台和运作平台来完成。2007年至2011年5月，海棠湾累计完成投资181.8亿元；其中政府投资项目100.64亿元(其中征地补偿款52.05亿元，占51.7%)、社会投资81.16亿元；在政府投资项目中，基础设施建设(包括道路、污水处理场、供水设施等)投资48.59亿元，占政府投资总额的48.3%，是征地补偿款之外政府投资的另一去向。其中，目前正在施工建设的第一、第二污水处理厂，分别预计总投资4900万和7500万元，日处理污水能力分别为3万、4万吨。

② 度假区土地二级开发：政府与企业互动的“自由裁量模式”。在政府主导土地一级开发的制度安排下，外来企业不再能参与土地一级开发，投资行为仅限于土地二级开发，即根据规划安排投资新建诸如度假酒店、休闲娱乐设施等。海棠湾政府主导的管理体制的确立以及土地一级开发的强势推进为海棠湾的招商引资、相应的土地出让和二级开发建设的顺利开展奠定了基础。

在度假区国有建设用地出让方面。海棠湾土地价值屡屡攀升，2007年，首批7宗国有建设用地出让价平均约98万元/亩。而2009年以来的酒店用地评估基准价达到233万元/亩。2010年1月，新加坡仁恒集团以446万元/亩竞得海棠湾9号酒店用地，更是创造了海棠湾酒店用地地价新纪录。截至2010年底，海棠湾通过“招拍挂”累积出让国有建设用地15宗，共计3711亩，共获得土地出让金70.56亿元，平均单价为190.14万元/亩^[16]。

在竞得土地的企业进行二级开发(酒店和其他经营设施建设)方面。在海棠湾管委会的强势推进下，海滨一线的酒店开工建设也顺利开展。海棠湾第一家开工建设的酒店是开维丽笙酒店(2008年3月22日)、第二家是三亚海棠湾万丽度假酒店(2008年3月28日)。2009年5月29日，更是有10家五星级酒店同时动工。这10家五星级酒店分别是：海棠之星大酒店、朗豪大酒店、费尔蒙大酒店、索菲特大酒店、康莱德大酒店、逸林希尔顿大酒店、高胜大酒店、威斯汀大酒店、喜来登大酒店、豪华精选大酒店。2010年12月28日，大连万达旗下的三亚海棠湾康莱德酒店、万达三亚海棠湾希尔顿逸林度假酒店率先开业；紧接着，2011年3月18日，三亚海棠湾万丽度假酒店正式开业。据统计，2011年期间，海棠湾开工在建的五星级酒店有16家^[17]。

那么，在如火如荼的开发建设中，新制度安排下政府与企业的互动呈现出一番怎样的景象呢？金太军、袁建军(2011)在分析政府与企业的交换模式时提出了以“价值—资源—影响力—交换”为核心要素的分析框架；他们归纳提出的“自由裁量模式”对本研究的分析不无启发。据金太军、袁建军(2011)的论述，所谓的“自由裁量权”是指“一种不受强制羁束的决定权力，或虽有羁束限制，但将实施的时间、方法和程度的裁量让渡于决定者”。“自由裁量权”可以区分为行政自由裁量权和企业自由裁量权。行政自由裁量权通常是指“行政主体(政府部门)在法律法规授权的范围内依据立法目的和公正合理的原则，自行判断、选择和决定做出公正而适当的具体行政行为之权力”。相比之下，“企业自由裁量权则是指企业主体在法律法规允许的范围内，依据市场法则，自行判断、选择和据顶做出适应市场行为的权力”。海棠湾在政府主导模式下的政企互动充分体现了行政“自由裁量模式”的特征，因此下文将采用 “自由裁量模式”这一分析框架，主要从招商引资与土地出让、土地二级开发等两个方面来阐述其中的政企互动。

首先，招商引资与土地出让中的政企互动：“量身定制”的可能性。招商引资是政府部门寻找潜在商家前来进行投资的过程。在海棠湾休闲度假区的开发建设中，在政府主导模式下，土地的二级开发亦即休闲度假设施的建设由外来投资企业完成，而政府主要负责招徕这些企业。因此，度假区内最重要的自然资源即土地的实际拥有者——地方政府，和开发建设最亟需的资本的拥有者——投资企业，均有了交换的条件。在现行的法规下，国有建设用地中经营用地的出让必须经由“招拍挂”的程序，从而使得理论上度假区内的土地出让会出现公平公正的竞争。然而，在实际的“招拍挂”土地出让中，“量身定制”也并非不可能。度假区的政府主管部门在招商引资时，均会与潜在的合意投资商进行洽谈，介绍度假区的定位、开发现状、规划前景等；也会就投资项目的定位、投资额、建设周期等与潜在投资商交换意见；潜在投资商也会进行一些前期的研究、规划设计工作。但度假区内的国有建设用地的出让并不能直接由政府部门以协议方式出让，而是必须经由公开的“招拍挂”程序，政府合意的投资商未必能够在公开的、“高价者得”的土地出让市场竞争中获胜。因此，为了降低这种潜在的风险，不少地区的国土部门会出台各种参与具体地块土地出让“招拍挂”的条件，提高进入门槛，专为合意的潜在投资商“量身定制”。这种行为显然有违土地出让“招拍挂”制度的公平公正初衷，但却是地方政府自由裁量权的充分运用。在三亚市国有土地出让历史上，对政府部门为合意投资商“量身定制”参与土地出让“招拍挂”条件的质疑常有发生^[18]。虽然作者没有找到直接的证据表明海棠湾地区国有建设用地出让中存在“量身定制”，但这种可能性由于地方政府自由裁量权的存在，在海棠湾开发建设的政府强势推进下而显得尤其不能忽视。

其次，土地二级开发中的政企互动：管委会的“贴心服务”。度假区土地二级开发主要涉及外来企业投资建设休闲度假设施，而其中企业最经常碰到的难题是资金问题和行政审批等^[19]。一方面，在为投资企业解决资金问题方面，海棠湾管委会作为海棠湾休闲度假区内具有市一级审批权的政府机构，主要负责为企业和银行“牵桥搭线”，促成商业贷款，或直接给予困难企业政府借款。如2009年年初，管委会就专门组织召开了银企座谈会，将三亚市本市的中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国交通银行、深圳发展银行、中国光大银行以及海南省一级的中国交通银行等商业银行与海棠湾进驻企业进行一对一衔接，建立贷款协调联席会议制度，并协助办理各项贷款手续等。在管委会的极力促成之下，各大银行陆续与进驻企业签署贷款协议。如2009年4月24日，中国银行三亚分行向大连万达集团三亚万达大酒店有限公司提供8.5亿元贷款用于康莱德、逸林希尔顿酒店的项目开发和建设。该项“贷款的办结过程，仅仅花了4、5天时间，要在平时，要4、5个月才能办完”。之后，交行同意贷款7.91亿元给国电集团以支持海棠湾万丽酒店项目建设；交通银行海南省分行也于2009年7月同意贷款10亿元给业主三亚新天房置业有限公司用于支持海棠湾洲际酒店的建设。为了支持海棠湾凯宾斯基酒店建设，三亚市政府给予业主海南开维海棠度假投资有限公司额度为1.5亿的政府借款，并帮助支付银行贷款基准利率。另一方面，在加速行政审批方面，由于海棠湾管委会具有市一级审批权，因此各种涉及规划建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等的行政审批程序得以加快。如目前海棠湾管委会能够在5天之内办结规划建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，体现出了所谓的“海棠湾速度”。第三，为了更加方便政企之间的互助协作，海棠湾管委会在其位于林旺的办公楼区域修建了企业使馆区，邀请企业进驻，以方便管委会“为企业提供全方位服务”。毫无疑问，海棠湾管委会对入驻企业的上述贴心服务也源自地方政府机构具有的行政自由裁量权。

海棠湾休闲度假区土地一级开发中的政府强势推进与土地二级开发中多样化的政企互动，无疑加速了海棠湾开发建设的进程。然而，也正是这种不无“寻租”、“政商勾结”可能的强势推进与政企交换的存在，损害了政府的公信力，内在地排除了外部监督与强约束的可能，从而最终扭曲市场经济的正常秩序。海棠湾休闲度假区自2007年政府主导土地一级开发和招商引资以来所发生的若干官员腐败案例^[20]，也证实了上述观点。