行政法主体与行政主体

3.1.2　行政法主体与行政主体

行政法主体与行政主体的关系，简单说来，行政法主体包括行政主体，行政主体只是行政法律关系当中的一方当事人，是行政法主体中最重要的一种。严格地说，行政主体只有在行政管理法律关系中，才具有真正的行政主体地位。因为行政主体在其他的法律关系中所处的地位并不是真正的行政主体地位，如在行政监督法制关系中，行政主体处于被监督的地位;在合同法律关系中，行政主体有时处于平等地位。由于行政主体是行政法主体中最重要的一个主体，在此我们有必要重点阐述行政主体的相关内容。

1.行政主体的概念与特征

行政主体是指依法享有国家行政权力，能够以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼并能独立承担由此而产生的相应法律责任的组织。行政主体具有以下特征:

第一，行政主体是一种组织，不是个人。组织这一概念的外延很广，既可以是机关、机构，也可以是单位、团体等。也就是说，只有组织在一定的条件下才可以成为行政主体，个人不能成为行政主体。因为国家权力只能归属于组织，而不能归属于个人，不能成为个人的“私有财产”，这也是民主与宪政的根本要求。

第二，行政主体依法拥有独立的行政职权。所谓依法拥有行政职权是指这种组织的行政职权要么是国家通过法律、法规的形式赋予的，要么是有关机关通过法定程序授予的，只有这样，该组织才能代表国家管理国家和社会公共事务，执行国家意志。

第三，行政主体具有行政法上的独立人格。法律上的独立人格意味着享有权利并独立承担义务，行政主体作为行政法律关系的一方主体，其关键在于具备行政法上的权利义务能力。各国的行政主体中无论是国家机关还是其他组织，都是依据行政分权制度享有行政权，并能独立承担法律责任的法人。

第四，行政主体具有分散性、多样性、整体性。分散性是行政执法地方化、专门化的产物，国家作为行政权的拥有者，是原始的行政主体。由行政分权而产生的其他行政主体则是派生行政主体，这种行政主体的分散化，体现了行政管理直接的民主性。多样性是指行政主体组织形式的多样化，既有中央性组织，又有地方性组织。整体性是指任何行政主体都是一个完整、统一的有机整体。

2.行政主体与相关概念的区别

(1)行政主体与行政机关

行政主体是一个法学概念，它是指行政法律关系中同行政相对人对应的另一方主体，是对依法享有行政职权，能代表国家独立进行管理的组织的抽象。行政机关是一个法律术语，它是指具体承担行政事务并能独立进行管理的行政组织体。在我国，行政机关只是行政主体的组成部分，是行政主体实施行政管理的手段和工具，其行为的后果最终归属行政主体。行政机关具有双重身份，即行政主体和机关法人。当行政机关行使行政职权时，是以行政主体的身份出现;当行政机关从事民事活动时，是以机关法人的身份出现。另外，行政机关的派出机关、派出机构以及行政机关的内部机构在法律法规的授权下也可成为行政主体。⁽⁴⁾

(2)行政主体与行为主体

行为主体是指直接、具体实施行政行为的组织或个人，如接受委托的事业组织和行使行政权力的国家公务员均可称为行为主体。总地说来，行政主体能以自己的名义行使行政职权，自己承担行为的后果;而行为主体只能以行政主体的名义行使行政职权，由委托它的行政主体承担行为后果。

3.行政主体资格的取得、变更和丧失

(1)行政主体资格的取得

行政主体资格是某组织之所以被称为行政主体的条件。如前所述，行政主体应当同时具备以下条件:是一定的组织，依法拥有独立的行政职权，具有行政法上的独立人格。根据行政主体的职权与职责的来源不同，行政主体资格的取得有两种途径。

一是依据宪法和行政组织法的有关规定而取得行政主体资格。这种行政主体资格的取得一般有以下特点:第一，取得该行政主体资格的依据是宪法和组织法的有关规定，如宪法和行政机关组织法中有关国务院及其职能部门和地方各级人民政府及县级以上地方人民政府职能部门的规定;第二，该行政主体资格的取得方式主要是通过国家权力机关的决定或行政机关的决定而取得;第三，该行政主体的具体职权与职责是在宪法和有关组织法的概括规定下多由单行法律、法规予以明确规定;第四，该行政主体资格的取得时间和该行政主体的成立时间是同时的，即该行政主体的依法成立之日就是其资格的取得之日。

二是依据宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权而取得行政主体资格。这种行政主体资格的取得一般有以下特点:第一，取得该行政主体资格的依据是宪法和组织法以外的单行法律、法规;第二，该行政主体资格的取得方式既有法律法规的直接明确规定，也有行政机关根据法律法规的规定予以规定的;第三，该行政主体的具体职权与职责是由单行法律、法规直接赋予并进行明确规定;第四，该行政主体资格的取得时间可能和该行政主体的成立时间是同时的，也可能是该行政主体的成立时间在先，而后取得该行政主体资格。

(2)行政主体资格的变更

行政主体资格的变更是指取得行政主体资格后，由于某种原因而使行政主体出现分解或合并，从而发生行政主体资格的变更。行政主体资格的变更主要有两种情况:一是行政主体的分解，即由原来的一个行政主体分解为两个或两个以上的行政主体;二是行政主体的合并，即由原来的两个或两个以上的行政主体合并为一个行政主体。行政主体资格的变更，主要涉及变更后的新行政主体对原行政主体的职权与职责及法律责任的继受，包括原已做出行政行为的认可与执行，原已受理但尚未处理完毕事务的继续处理并做出决定和原已做出行为的法律救济。⁽⁵⁾

(3)行政主体资格的丧失

行政主体资格的丧失是指已取得行政主体资格的组织由于某种原因被撤销或取消授权而失去其行政主体资格。行政主体资格的丧失主要有两种情况:一是行政主体组织被撤销或解散，即有权机关依法以决定或命令的方式撤销或解散某行政主体组织;二是法律、法规收回所授之权或授权已到期，即现行法律、法规的修改或废止，使得原授权的规范被修改或废止，导致以授权方式取得行政主体资格的组织机构丧失行政主体资格。行政主体丧失资格后，原行政主体所实施行为的法律后果与责任由继续行使其职权的行政主体承担;没有继续行使其职权的行政主体，由做出撤销或解散决定的主体或其上级机关承担;原是以职权方式取得主体资格的，由其主管行政机关或所属行政机关承担。

4.行政职权与行政职责

(1)行政职权

行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格和权能。根据不同的标准，行政职权可以进行不同的分类。根据行政手段的角度不同，行政职权可以分为行政立法权、行政决策权、行政执行权、行政命令权、行政处罚权、行政监督权、行政裁判权等。根据行政职权本身是否存在合理选择度的不同，行政职权可以分为行政羁束职权和行政自由裁量职权。

行政职权的内容和形式因行政主体的不同也有差异，不同行政职权的范围也不一样。总体说来，行政主体在行使行政职权时，依法享有行政优先权和行政受益权。行政优先权是指国家为了保障行政主体有效地行使行政职权赋予行政主体及其工作人员在行使行政职权时依法享有的职务上的优先条件。行政优先权是一种特别的权利，它必须有法律根据并且在法定情形发生时方能拥有。根据我国现行立法，行政优先权主要包括以下几个方面:

①获得社会帮助权。获得社会帮助权是指行政主体及其工作人员在履行行政职责、行使行政职权时，尤其是在紧急公务的情况下，所享有的获得其他组织或个人帮助的权利。

②行政先行处置权。行政先行处置权是指行政主体在行使行政职权过程中遇到特定情形时依法享有对某些事项先行处理的权利。如《行政处罚法》第37条第2款规定:“行政机关在搜集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时做出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”

③行政职权行为推定有效。行政职权行为推定有效是指为保障行政秩序的稳定性和延续性，一般国家都承认行政职权行为具有公定力，即行政行为一经做出，只要未经有权机关正式撤销，即使违法或不当，也被推定有效。

④公务人员受特别保护权。公务人员受特别保护权是指行政主体的工作人员在履行公务时其人身受法律的特别保护，他人对公务人员进行阻挠或对公务人员的人身进行加害将遭受特别惩处。

行政受益权是指行政主体为行使行政职权而享有的由国家提供物质保障的优惠条件。行政受益权是行政主体进行职权行为时必要的物质保障，一般来说，行政主体由国家提供行政经费，并通过拨款方式配备办公住房、设备和工具。

(2)行政职责

行政职责是指行政主体在行使行政职权、进行行政管理活动过程中必须承担的法定义务。行政职责是行政主体必须履行的义务，不得放弃和违反。在我国，行政职责主要来源于以下方面:一是法律规定的行政职责。二是先行行为引起的行政职责。先行行为引起的行政职责是指由于行政主体先前实施的行为，使相对人某种合法权益处于遭受严重损害的危险状态，行政主体因此应采取积极措施防止损害发生的职责。三是合同引起的行政职责。合同引起的行政职责是指行政主体因订立行政合同所产生的合同义务。

行政职责的核心是依法行政，基本要求是合法行政和合理行政。不同的行政主体也有不同的行政职责。总体说来，行政职责包括以下方面:履行义务，不失职;遵守权能和权限，不越权;合理行使自由裁量权，不滥用职权;注重证据，合理认定事实;正确适用法律，避免适法错误;遵守法定程序，防止程序违法;遵循合理原则，避免行政不当。