现行规划制度有关主体行为的规则

6.3.1　现行规划制度有关主体行为的规则

1）规划编制审批制度中有关主体的规则

根据南京规划制度安排（截止时间为2007年底），进入规划编制和审批过程的主体按类别分为：组织编制主体、设计主体、审查和审批主体、意见表达主体。就具体的组织而言，包括：市、区县和乡镇政府；市、区县人民代表大会或其常务委员会；市、区县规划管理部门；相关行政管理部门、规划设计单位、有关单位和市民团体等。就个体而言，主要包括：各级政府领导和人大代表、各部门的政府官员、规划设计人员、技术专家和市民。

对南京而言，形成真正完整意义上的规划编制审批制度是1990年的《南京市城市规划条例》，1995年制订了《南京城市规划条例实施细则》，并于2003年和2007年进行局部修订⁽³⁵⁾。南京的地方规划法规是在与国家立法保持基本一致的前提下，根据南京的实际情况做出的更为具体的安排。因此，南京的城市规划编制审批制度安排必须符合国家和省的规划法规要求，主要有以下法规（表6.1）。从表中可以看出，国家的规划法规界定了规划编制审批制度的宏观框架，地方法规的内容则是根据实际情况作了更具体的补充安排，而且越来越趋于细致。就法定性规划而言，规划编制可以分为编制和审批两个阶段，法定性规划又分为总体规划和详细规划两大类。属于总体规划层次的城市总体规划和城镇体系规划由于审批主体是上级政府，主要是根据建设部所制定的《城镇体系规划编制审批办法》、《城市总体规划审查工作规则》、《历史文化名城保护规划编制要求》等。详细规划的审批主体为南京市政府及规划管理部门，因此，地方政府具有较大的制度创新的空间，南京市有关控制性详细规划的编制技术标准和规范较为深入，甚至对规划成果宣传材料标准都做了细致的规定。

规划编制和审批过程的意见表达主体主要有：专家、人大代表、有关政府部门、有关单位和市民。这些意见主要是在议题确立的意见征询、规划方案评议、规划方案论证这几个情境中进行，他们的意见对规划的影响力取决于规划编制主体和审批主体。因此，下面主要对编制主体和审批主体展开研究。

表6.1　南京市城市规划编制与审批制度中涉及的国家与地方法律、法规、规章、规范性文件

（续表6.1）

（1）有关组织编制主体的行为规则

在南京的规划制度安排中，有资格成为规划组织编制主体的主要有：市政府、区县政府、乡镇政府、市规划局、区规划局。根据《南京城市规划条例》第七条：“修建性详细规划由区县人民政府、相关部门以及建设单位组织编制，并应当取得规划管理部门提出的城市规划编制技术要求。”这就使得相关部门和开发企业获得了部分规划编制主体的资格。

从表6.2中可以看出，在现有的制度安排下，越是高层级的规划，其组织编制主体的行政级别越高。此外，编制地域单元的重要程度也与组织编制主体的规定相关，比如主城及主城以外的城市环境风貌地段、历史文化特色地段等重要地区（即特定意图区）的控制性详细规划，由市规划局组织编制，而其他地区则由区政府或其管理机构组织编制。此外，在各个编制主体中，市规划局起到中枢作用，这是因为在现有的制度安排下，市规划局是南京市城市规划行政主管部门。虽然城市总体规划的法定编制主体是市政府，但从规划编制实践来看，市规划局是实际工作的承担者，并得到市政府相当程度的授权。而涉及市、区利益的分区规划、控制性详细规划（一般地区）则由市规划局和区政府共同编制，其他如重要地区的修建性详细规划和开发区规划，市规划局具有业务指导权，要符合市规划局提出的规划编制技术要求。

表6.2　现行南京规划编制制度中对规划编制主体的规定

（续表6.2）

城市规划法及地方法规对城市规划的编制所规定的内容，更多地偏向于技术性的内容，而对有关主体行为的规则比较欠缺。而现有有关组织编制主体的规定主要是关于主体资格的认定，特别是主体行政级别的认定，而对主体的有关责任、义务方面的规定比较欠缺。在规划实践中组织编制主体具有以下方面的权利：①决定是否编制某一规划；②选择规划编制单位或确定规划编制单位的方式⁽³⁶⁾；③确定规划编制的程序；④确定意见征询的对象，如邀请规划评审专家⁽³⁷⁾；⑤规划方案的决策权。由此可见，规划组织编制主体在规划过程中占据了主导地位。另一方面，由于对规划编制主体的责任缺乏法定性规定，就会导致一个怪圈：城市规划执行部门根据编制的城市规划依法行政，如果行政主体及其行政人行政违法一概追究行政责任，但依法编制城市规划的单位却不承担独立的行政责任。

（2）有关设计主体的行为规则

设计主体是指具体执行编制规划的规划设计单位。获得一定的规划设计资质是设计单位获得规划设计主体资格的前提，资质分为甲、乙、丙三级，不同级别的资质对应不同的业务范围。《城市规划编制单位资质管理规定》是对设计主体进行资质管理的主要约束，其中对技术能力的考察是资质管理的重点，该规定制定了奖励和惩处的主要规则。

规划制度对设计主体在规划编制过程中的行为规则缺乏明确的规定。随着规划编制市场的开放，设计主体之间的竞争日益激烈。为此，南京市规划局制定了《南京市规划局规划编制项目设计单位征集操作规程（暂行）》，该规程对征集设计单位的项目范围、责任主体、发布、评选确定单位及公布作了明确的规定。其中，评选确定单位采用的是评选小组投票的方法，考察的重点是设计主体资质、设计团队构成及业绩。

规划制度对设计主体和组织编制主体在规划编制过程中的分工与责任缺乏明确的规定。仅在《南京市控制性详细规划编制工作规定》中对此作了相应的规定。根据该规定，组织方对规划编制项目负总责。组织方承担规划编制组织工作，履行合同有关责任，负责编制总体进度把握，负责组织有关会议、听取汇报并提出意见，负责技术把关和技术协调，负责后期成果审查、成果报批等工作。规划编制单位负责具体承担规划编制技术工作，按照国家、省、市有关规定编制规划，履行合同有关责任。规定对现状调查和信息收集、已有规划吸收整合、各阶段规划方案汇报和审查、有关意见采纳中的责任和分工作了规定。

（3）有关审批和审查主体的行为规则

规划编制的审批和审查主体是对规划进行审查并赋予规划合法性的机构，根据规划制度安排，由行政主体来承担。与组织编制主体一样，制度对审批和审查主体的规定主要是关注主体的行政级别，制度赋予审批和审查主体规划审批和审查“通过”的权力。一般而言，规划审批和审查主体的行政级别要高于规划的组织编制主体，这是规划获得合法性权威的重要方式。规划制度对于审批和审查主体在规划过程中的义务和责任缺乏明确的约束。对需要报国务院审批的城市总体规划，《城市总体规划审查工作》细则对审查的组织形式、依据、内容以及程序、时限作了规定。《南京市人民政府规划项目审批制度》对审批主体的组织结构模式作了规定：设立市规划项目审批小组，代表市政府负责对全市范围内重大、重要的规划项目进行审批。市规划项目审批小组由市长，分管副市长、副秘书长、厅主任、市建委主任、市规划局局长、市规划局分管副局长、市政府有关部门负责人组成（表6.3）。

表6.3　现行南京规划制度中对规划编制审批和审查主体的规定

①重要地区指城市环境风貌地段、历史文化特色地段以及其他重要地区。

②规划部门为主导，会同专业主管部门共同上报市政府审批。

③专业主管部门为主导，会同规划管理部门共同上报市政府审批。

2）规划实施的开发许可制度中有关主体的规则

根据南京现有的制度安排，进入规划许可过程的主体分为：申请主体、审批主体、设计主体和意见表达主体。表现为具体的组织和个人为：市、区县规划管理部门、特定审批机构（如审批小组）、建设单位和个人、相关职能部门、相关单位和市民。

《城市规划法》规定，在城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须由城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证，取得许可证后方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证，之后方可申请办理开工手续。上述“一书两证”是城市规划实施管理的基本法律制度，统称规划许可。从法律框架看，南京市有关规划实施的开发许可制度的法规主要如下（表6.4）。

表6.4　南京市规划实施的开发许可制度中涉及的主要国家与地方法律、法规、规章、规范性文件

《城市规划法》第九条规定：“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。”因此，城市规划行政主管部门是规划许可行为的审批主体⁽³⁸⁾。它享有《城市规划法》赋予的城市规划行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应的法律责任⁽³⁹⁾。规划许可制度的一个重要内容是确定审批主体的权限。南京市城市规划许可实行分级管理，市规划局根据工作需要设立派出机构，负责指定区域城市规划工作。一般而言，由于项目选址处于规划许可的第一阶段，也是城市规划管理最重要的环节，因而需要由市规划局审批。出于提高行政效率和方便规划管理的需要，规划用地许可证和建设工程规划许可证由市规划局授权区规划局审批。由于历史原因，江宁、浦口、六合分别设立归属于市规划局的直属分局和归属于区政府的区规划局。因此，选址意见书和建设用地规划许可证（开发区范围内的除外）都采取由区规划部门受理预审、市规划局直属分局审批的形式。

与规划实施的开发许可有关的主体分为审批主体、申请主体和意见表达主体。规划许可中申请主体是进行开发建设的企业或个人，规划制度并没有对申请主体的资格做出明确的限定。在规划许可过程中，参与意见表达的主体，在制度安排中主要是各个相关职能部门，如消防、人防、卫生、交通、环保等部门，这些部门从各自职能部门的角度对开发申请提出意见，以保证建设工程符合基本的安全、卫生和环境要求。近年来，南京市推行政务公开⁽⁴⁰⁾，这使得与开发项目相关的主体可以介入规划许可过程，如通过书面意见、电话等方式向规划部门反映意见。目前举行听证会的方式还比较少，相关市民的意见表达依然是通过规划制度以外的途径为主。

3）规划实施的监督检查制度中有关主体的规则

朱光磊教授把当代中国监督体系的基本框架分为三个系统、九个主体和12种功能的监督活动⁽⁴¹⁾，这三个系统的九大监督主体又可分为“权力型监督主体”和“中介型监督主体”。城市规划实施的监督检查是指城市规划行政主管部门为了实现城市规划管理的决策目标，根据城市规划法律、法规、规章的规定以及经过审批的城市规划，依据城市规划执行批准的城市规划许可，对城市的土地使用和各项建设活动实施城市规划的情况，进行行政检查并查处违法用地和违法建设的行政执法行为。城市规划行政中，作为包含了众多的技术性和社会性内容的城市规划实施是其行政之本。在现实中的城市规划实施的监督检查中，城市规划行政部门在接受党委、人大、司法机关、人民群众、社会舆论以及规划行政机关对自身监督检查的同时，更主要的是城市规划行政部门依照批准的城市规划和规划法规政策对城市的土地利用和各项建设活动进行监督检查，查处违法用地与违法建设，收集、综合、反馈城市规划实施的信息。

从我国现有的城市规划制度安排来看，当前城市规划监督仅仅局限于城市规划实施的监督检查这一事后监督方式，而对事前、事中监督基本上处于缺位状态，更多地只能依靠规划制度体系之外的监督体系来运作。南京现有的与规划实施的监督检查制度有关的法律、法规和政策文件（表6.5）中，相当一部分是国家和地方行政部门所发布的文件通知，可见该项制度安排的稳定性和制度化程度还不高。根据南京城市规划的制度安排，进入规划实施的监督检查过程中的主体主要有：规划管理部门、规划行政执法部门、法院、开发建设单位或个人、市民、其他政府职能部门等。由于当前规划制度的主要内容是围绕规划行政部门、规划管理的行政对象展开的，其中行政主体和行政相对人是两个最重要的，围绕这一组主体的是其他相关主体，包括司法机关、人大、人民群众等。

表6.5　南京市规划实施的监督检查制度中涉及的主要国家与地方法律、法规、规章、文件

（1）关于行政主体的行为规则

规划制度赋予城市规划管理部门（行政主体）进行行政检查、行政处罚和行政强制措施三种行政行为的权力。城市规划行政检查是指城市规划管理部门对行政相对人的建设活动是否遵守城市规划法律规范及规划许可设定的权利和义务的事实，进行检查的具体行政行为。行政检查分为依职权检查和依申请检查两种类型。依职权检查是规划管理部门根据制度授予的权限主动进行的检查，主要有：①对建设用地规划许可证的合法性及其执行情况的检查；②对建设工程规划许可证合法性及其执行情况的检查；③对城市规划区内保留、控制用地监督检查；④对建筑物、构筑物使用性质的检查等。依申请检查主要是在建设活动过程中进行，主要有：①确定用地红线边界；②复验灰线；③建设工程竣工规划验收。

城市规划行政处罚是城市规划行政主管部门依照法定权限和程序，对违反城市规划及其法律规范和规划许可尚未构成犯罪的建设单位和个人制裁的具体行政行为。根据《城市规划法》，城市规划局可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。同时，对于违法建设，规划局可以依法做出“责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施”或者“处以罚款”等行政处罚。

虽然规划法及地方法规对规划实施监督检查的内容、过程以及查处手段做了明确的规定，但是规划行政监督主体在行使其监督行为时主要对象是项目业主、建设单位，对规划执行的行政主体缺少监督、监察。特别是在实施监督行为时，对作为主要依据的城市规划是否存在问题、缺陷少有过问。

针对当前的规划制度缺少对行政主体行为约束的状况，国家相关部门不断发布文件和通知，要求加强对城市规划的监督管理，并开始了一些新的制度尝试。如从2005年开始，建设部联合国家监察部，在中央和省两级政府设立规划督察员，南京2006年成为第一批派驻规划督察员的城市。

（2）关于行政相对人的行为规则

行政相对人如果对行政主体的行政执法行为不服，可以依法提请行政复议或提起行政诉讼。当某人从事违法建设行为的预期效用超过将时间及另外的资源用来从事其他活动所带来的效用时，他便会选择违约。因此，一些人成为违约者不在于他们的基本动机与别人有什么不同，而在于他们的利益同成本之间存在差异。

（3）关于其他相关主体的行为规则

虽然《南京城市规划条例》规定任何单位和个人有权对违反城市规划的行为进行检举和控告，但是缺少配套制度的约束和具体细化和落实。