行政法规《广播电视管理条例》的制定过程

第四节　案例分析：行政法规《广播电视管理条例》的制定过程

一、《广播电视管理条例》出台的必要性

党的十一届三中全会以来，我国进入了改革开放现代化建设的新时期，也是我国民主与法制建设得到较快发展的时期，与之相适应，我国广播影视法制工作也开始起步并有了一定的发展，这对广播影视事业的发展和管理工作起到了重要的促进作用。

我国的法律法规分为三个等级：第一等级是由全国人大委员会及其常委会制定的，称为“法律”；第二等级是由国务院制定的，称为“行政法规”；第三个等级是由省级人大制定的“地方性法规”以及国务院各部门制定的“行政规章”。到1996年为止，广播影视还没有第一等级的法律，国务院制定的关于广播电视的行政法规只有4件，即1987年发布的《广播电视设施保护条例》、1990年批准的《有线电视管理暂行办法》和《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》、1993年发布的《卫星电视广播地面接收设施管理规定》，这4个法规分别对广播电视某一方面的工作予以规范；第三个等级由广播电影电视部制定和颁布的部门规章23件、规范性文件80多件。广播影视系统尚没有一个对广播电视各方面工作予以全面规范的法律或法规，也就是说没有一个部门的大法。当时在国务院的76个部委中已有43个部委拥有部门大法，相对来说当时广播电视系统的立法状况比较落后，已经制定的法规效率等级较低，法规不健全，法规之间不够协调统一，可操作性不强，缺乏必要的超前性。

当时我国正处在从计划经济向社会主义市场经济体制转变的过程中，广播电视事业也在飞速发展，广播电视工作面临着新的形势，出现了许多新的情况、新的问题和新的矛盾，急需运用法律的手段来解决这些问题，处理这些矛盾。然而由于立法的滞后，已经远远不能适应广播电视事业的健康发展和行业管理的需要。

再者，缺乏行业大法的状况也不能适应整个国家的法律建设形势。随着社会主义法制建设的不断推进，对我国的行政管理工作提出了“依法行政管理”的要求，特别是《行政处罚法》从1996年10月1日开始实施，要求各级行政部门作出罚款和吊销许可证等行政处罚时，必需要有法律或行政法规的依据，否则就不能进行行政处罚。如果没有一个全面的广播电视行政法规，广播电视管理部门就没有对广播电视行业中违法违规事件进行处罚的依据，就不能进行有效的、强有力的管理，就会使管理工作处于被动的局面，从而不利于广播电视事业的健康发展。

因此，广播电视事业发展的形势和实践都呼唤一部全面规范广播电视工作的法律或法规的出台。

二、《广播电视管理条例》的出台过程

当时广电部是计划制定《广播电视法》的，并且从1986年开始调研，到1995年初已经拟出了9稿。但在调研以及拟定草稿的过程中发现，意识形态领域的立法不同于一般的立法，它与我国政治体制改革的进程是密切相关的；同时，广播电视行业高速发展，不断采用高新技术，给管理上带来了许多新情况和新问题，需要充分的时间进行研究；另外，《新闻法》、《出版法》等相关法律尚未出台，广播电视中与之相关的问题难以准确把握；最后，考虑到立法要通过全国人大及其常委会批准，经历的过程会很复杂、漫长，出台后又难以修改，而高速发展的广播电视行业需要规范化的管理。在这样的背景下，广电部党组经过慎重研究，决定先起草国务院行政法规形式的《广播电视管理条例》，待施行一段时间之后，再总结经验，上升为法律形式。

《广播电视管理条例》（草案）的起草工作，始于1995年4月，当时的广播电影电视部法规司在原《广播电视法》（草案）的基础上，草拟出《条例》征求意见稿，并在广电部内反复征求意见，先后形成四稿，此后又三次召开专门的研讨会议，听取了全国大部分广播电视厅局的意见，修改完善。同时，法规司还就《条例》（草案）征求了当时文化部、新闻出版署、邮电部、电子部、国家无线电委员会、国家语言工作委员会、国家教育委员会等十四个部委的意见，形成了给国务院的《条例》送审稿，于1995年11月15日上报国务院。

国务院法制局在收到《条例》送审稿以后，将其发送到中央有关部门和各省、自治区、直辖市，共征求了24个国务院部委和30多个地方省、区、市对《条例》的意见。之后，他们又前往地方直接听取了北京、山东、上海等地广播电视部门和宣传部门的意见，并召开了由国家计委、国家科委、邮电部、建设部等部门参加的座谈会，再次征求各方面对《条例》的意见。最后，这些意见集中在广播电视管理体制、节目上星、无线电管理、广播电视传输覆盖网的建设、教育电视台、利用外资、军队广播电视管理、语言文字等八个方面。针对这些意见，广电部法规司配合国务院法制局进行调研，与各部门反复协调，对有关表述进行研究修改，在大部分问题上与各部门达成了共识。在这个过程中，国务院召集广电部及有关部门共同对《条例》修改了7次，先后形成修改稿11稿。1997年4月22日，国务院法制局将《条例》（草案）上报国务院主管领导。5月29日，国务委员李铁映同志召集各有关部门进行协调，基本取得一致意见。8月1日，李鹏总理主持召开国务院第61次常务会议，讨论通过了《广播电视管理条例》，并于8月1日由李鹏总理签署、以国务院第228号令予以正式公布，自1997年9月1日起施行，其等级仅次于法律。

三、《广播电视管理条例》在广播电视管理中的重要作用

《广播电视管理条例》自颁布以来，对广播电视管理、促进行业规范中发挥了重大的作用，主要体现在：

1.《条例》对广播电视的管理体制、管理对象、管理内容和管理手段进行了全面的规范，使广播电视管理工作初步走上了法制轨道，为广播电视事业的健康有序发展提供了保障。

2.《条例》确定了广播电视事业发展的方针和政策，提出了多项扶持和促进广播电视的措施，为广播电视事业的进一步发展创造了良好的环境。

3.《条例》确定了广播电台、电视台作为党和政府舆论宣传工具的性质，坚持广播电视为人民服务、为社会主义服务的方针，体现了社会主义精神文明建设的要求，为我国广播电视在新的历史条件下的可持续发展提供了法制的依据。

【注释】

(1)宋小卫：《媒介消费的法律保障》，中国广播电视出版社，2004年，第10页。