社会保障法的产生与发展

第二节　社会保障法的产生与发展

一、社会保障法的产生与形成

社会保障法起源于西方工业发达国家。世界上最早的社会保障法是英国于1601年颁布的《济贫法》，此法的颁布标志着社会保障从分散走向统一，从临时性措施走向制度化，从随意性走向法制化。英国在15世纪的圈地运动，导致大量农民涌入城市，造成城市人口过剩。资本主义经济的自由竞争，又导致一部分工商企业破产。社会上失业人口增多，贫富差距急剧增大、贫困人口急剧增加，社会问题日益严重。由于当时英国政府不承担救济责任，只是由民间慈善机构对贫民实施救济，根本无法解决因贫困导致的大量社会问题。当社会性的贫困造成国家经济停滞和社会动荡时，英国政府不得不进行政府干预，通过立法来推动社会对贫困人口的救济，从而缓和社会矛盾，谋求在社会动荡的形势下通过实施社会保障来保持社会稳定。

《济贫法》规定的救济对象有三种：①有劳动能力的贫民；②无劳动能力的贫民；③无依无靠的孤儿。救济措施包括：①建立地方行政和征税机构；②为有劳动能力的人提供劳动场所；③建立收容场所，资助老人、盲人等丧失劳动能力的人；④建立贫民习艺所，组织穷人和儿童学习技艺；⑤提倡父母子女相互之间的社会责任；⑥从比较富裕的地区征税补贴贫困地区。

《济贫法》在内容上尽管有明显的局限性，但它的颁布实施对于维护当时的社会稳定和促进资本主义经济的发展起到了重要作用。该法也因此为后起的资本主义国家所重视和借鉴。

19世纪下半叶，德国经济萧条、人民生活贫困、劳资矛盾尖锐，社会问题日益严重，急需进行各项经济和社会变革。于是，德国政府于1883年颁布了《劳工疾病保险法》、1884年颁布了《劳工伤害保险法》、1889年颁布了《残废和老年保险法》，基本建立起疾病保险、意外事故保险和老年与残废保险等三项社会保险制度。1911年德国又将这三部法律和新颁布的《孤儿和寡妇保险法》一起，组成德国统一的《社会保险法典》。此后，德国在1923年颁布了《矿工保险法》，在1927年又颁布了《职业介绍和失业保险法》。至此，德国的社会保障法律体系基本建立起来，它力图通过国家直接干预和调节社会再分配，实行“统一”和“平等”的社会保障，来消除社会问题、缓和社会矛盾、维护社会稳定、促进经济发展。这也标志着现代社会保障制度的基本形成。

德国这种以社会保险为主体内容的社会保障制度，与西方资本主义国家的工业化进程相吻合，其社会保障立法的成功经验，为西欧多数国家所推崇和借鉴，这些国家都先后制定和实施了社会保障法律，如法国于1905年颁布了《失业保险法》，1910年实行了工业和农业工人强制年金制度，1930年又颁布了综合性的《社会保险法》；英国于1908年颁布了《老人年金保险法》，1911年颁布了《国民保险法》。其他主要的资本主义国家也都相继通过立法，建立起包括养老保险、伤残保险、工伤津贴和失业补助等主要内容的社会保障制度。这种世界范围内大规模的社会保障法制化，标志着社会保障法作为一项独立的法律制度已经形成。

二、社会保障法的发展与完善

20世纪30年代，资本主义世界爆发了严重的经济危机，全球性的经济危机同样冲击了美国经济，造成了严重的经济社会后果。美国总统罗斯福上台后，为摆脱危机、缓和国内劳资矛盾，开始实行新政，强调国家干预社会经济生活。罗斯福新政的基石就是由国家向全社会实施社会保险、社会救济和社会福利。美国国会于1935年通过了《社会保障法》，该法规定社会保障的内容包括：①老年救济；②老年退休年金和失业保险；③对盲人、需要抚养的儿童和其他不幸者的救济。此外，还规定联邦政府要为母亲和儿童卫生机构、残疾儿童服务机构，以及儿童福利机构提供资助。

美国的《社会保障法》不仅是第一次以“社会保障法”命名，而且也是第一个对社会保障进行全面规范的法律，特别是它所确立的社会保障的普遍性和社会性原则，成为各国社会保障立法普遍遵循的原则。

第二次世界大战后，资本主义世界各国在经济上有了不同程度的发展，但由于产业结构变革，造成重工业和其他一些劳动力集中的产业的衰退，使大批工人被迫失业，面对庞大的失业大军和日益严重的社会问题，英国政府率先以实现充分就业和社会福利为纲领，先后通过了一系列重要法律，其中包括《国民健康服务法》、《家庭津贴法》、《工业伤害法》、《国民救济法》以及《国民保险法》等，对诸如疾病、灾害、老年、生育、失业、死亡以及鳏寡孤残等，都给予安全保障，并于1948年宣布建成“福利国家”。在英国的影响下，其他一些发达国家也先后宣布实施“普遍福利”政策，使社会保障制度得到更充分的发展。

苏联成立后建立起了新型的社会保险制度，随后，东欧社会主义国家和中国以及亚洲社会主义国家，也仿照苏联模式建立了本国的社会保险体系。

在这一时期，联合国主管劳动和社会事务的专门机构——国际劳工组织也积极推动各国社会保障事业的发展，使社会保障在国际上得到普遍承认。1952年国际劳工组织制定了《社会保障最低标准公约》，对退休待遇、疾病津贴、医疗护理、失业救济、工伤补偿、残疾津贴、子女补助、死亡补助等，都规定了各缔约国应遵守的最低标准。

进入20世纪70年代，西方各国都对社会保障制度进行调整和改革。由于西方发达国家社会保障的范围广、标准高，社会保障开支增长率普遍高于本国经济的增长率，社会保障支出占国内生产总值的比重不断提高。庞大的社会保障开支成为财政的沉重包袱，导致财政赤字和其他新的社会问题，从而出现严重的“福利国家危机”。于是，西方发达国家从修改法律入手对社会保障制度进行调整和改革。调整和改革的主要内容就是增收节支，即增加社会保障费的收入，减少社会保障金的支出，具体措施如下。①提高或取消缴纳社会保险费的上限，即不论收入多少，全部按收入总额缴纳社会保险费，以增加社会保障收入。②提高社会保险费率，其目的同样是为了增加社会保障收入。③征收社会保障所得税。社会保障所得过去是不纳税的，改革后，一些国家对退休金、疾病保险金、残废补贴等都征收所得税。④修改社会保障金的调整办法。过去，社会保障金随物价、工资或生活费指数进行调整，以免受通货膨胀、生活费上升的影响，改革后为了限制保障金的增长，一些国家社会保障金只和物价挂钩或者冻结社会保障金调整。⑤降低社会保障金发放标准，如降低退休金标准，取消病人、孕妇、残疾人、失业者的附加补助，减少失业救济金以及住房和教育补贴等。通过这些改革措施，进一步完善了社会保障制度，使社会保障与经济发展水平和国家财政承受能力相适应，从而促进社会保障制度健康发展。

三、我国社会保障立法的历史沿革

（一）新中国成立前的社会保障立法

在新中国成立前的长期革命斗争中，中国共产党很早就提出了建立社会保障制度的主张。1922年8月，中国劳动组合书记部就拟定了《劳动立法原则》，提出了实行社会保险的基本主张。1926年5月1日，在广州举行的第三次全国劳动大会通过了《失业问题决议案》，提出失业保障是工人应有的权利，在《劳动法大纲决议案》中提出由国家建立劳动保险，保险费用由雇主或国库支出。1927年6月在汉口举行的第四次全国劳动大会上，通过了《产业工人经济斗争决议案》、《救济失业工人决议案》、《手工业工人经济斗争决议案》等，提出对生、老、病、死、伤残等进行全面社会保障的要求。

土地革命时期，1930年6月举行了全国苏维埃区域代表大会，会议通过的《劳动保护法》对“保障与抚恤”和“社会保险”作了规定；1931年12月颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》，其中第10章是关于社会保险的规定。

抗日战争时期，各抗日根据地制定了《劳动保护条例》等法律，对劳动保险作了具体规定。解放战争时期，1948年7月在哈尔滨召开了第六次全国劳动大会，会议通过了《关于中国职工运动当前任务的决议》，提出了有关社会保障立法的建议：劳动保险，伤害、疾病、老残等的医疗补贴，暂由工厂负责办理，或者由工厂和工会共同办理，其具体办法由政府规定或批准并监督执行，在工厂集中的城市或条件具备的地方，可以创办劳动社会保险。职工福利事业由工厂和工会共同负责，或者分别负责办理。

新中国成立前的各个时期，由于我党尚未夺取全国政权，我党提出的社会保障主张和进行的社会保障立法活动受到很大的限制。在土地革命战争以前，我党进行的社会保障立法活动主要是作为进行革命斗争的政治主张提出来的，难以真正实施。在土地革命战争以后，我党和革命政权制定的社会保障法律也只能在革命根据地或解放区实行，没有真正建立统一的全国性社会保障法律制度。但是，这些政治主张、立法活动和司法实践，不仅加强了工人阶级的团结，鼓舞了广大劳动人民的革命斗志，对支援革命战争发挥了巨大的作用，而且也成为新中国社会保障制度的雏形和社会保障立法的基础。

（二）新中国成立后的社会保障立法

新中国成立之初，我国农村即遭受严重的自然灾害，由于战争的影响，城市中大批工厂倒闭，大批工人失业，城乡居民发生严重生活困难。我国政府从1950年开始在全国范围内开展了广泛的社会救济活动并制定了相关法令。1950年5月颁布了《关于救济失业工人的指示》，1950年6月公布了《救济失业工人暂行办法》，1952年8月又发布了《关于劳动就业问题的决定》，积极解决失业工人的生活困难并促使其实现再就业。1951年2月公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，对职工的生老病死和伤残等情况的保险都作了具体规定，使暂时或永久丧失劳动能力的职工在生活上有了基本保障。与此同时，国家机关、事业单位的社会保险制度也逐步建立起来。1950年12月公布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，同年还颁布了4个关于军人优抚的条例，即《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》。1952年6月政务院颁布了《关于全面各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》和《各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》；1954年4月颁布了《关于女工作人员生育假期的规定》；1955年12月同时发布了《国家机关工作人员退休处理暂行规定》及《国家机关工作人员退职处理暂行办法》；1957年又发布了《关于职工生活方面若干问题的指示》。这些规范性文件共同构成了新中国社会保障体系的基本制度。

我国社会主义改造完成以后，为了适应新的发展形势，1958年国务院公布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于企业、事业单位和国家机关中普通工和勤杂工的工资待遇的暂行规定》、《关于工人、职员回家探亲的假期和工资待遇的暂行规定》；1965年9月发出了《关于改进公费医疗管理问题的通知》；1966年4月发出《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》等，这些重要的规范性文件对社会保险制度进行了必要的改革和调整，统一了企业与国家机关退休退职制度，修改了公费医疗和劳保医疗的有关规定，明确了被精简职工的社会保险待遇，建立了职工病伤假期批准制度，确定了职业病的范围和职业病患者的待遇等，使社会保障制度与当时社会经济发展的实际情况相适应。

“文革”期间，我国社会保障制度遭到严重破坏，当时负责职工社会保险事务的工会组织被停止活动，负责社会保障行政管理的劳动部、民政部、卫生部、人事各部门，有的被撤销，有的长期处于瘫痪状态，社会保障工作基本无人管理。1969年2月，财政部颁布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业支付的退休金在营业外列支，职工退休费用的社会统筹被取消，社会保险变成了企业内部自我保障，使新中国成立以来建立的社会保障事业出现严重倒退。

（三）我国社会保障制度的改革与完善

“文革”结束后，我国社会保障工作逐步得到恢复。1977年10月发布了《关于检发享受公费医疗、劳保医疗人员自费药品范围的规定的通知》，加强了对医疗经费的管理；1978年6月国务院同时颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，恢复了退休制度并建立了离休制度。但是，这两个暂行办法在退休、退职经费来源上，却规定企业单位由企业行政支付，国家机关、事业单位和群众团体由其主管部门通过预算列支，基本上还是维持企业内部自我保障的格局。1980年3月发布了《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，要求企业行政会同工会组织作好职工的退休、退职工作，正确及时地审批和办理各项劳动保险待遇，建立医务劳动鉴定委员会，负责病伤职工的休假、复工、残废等级认定工作，关心病伤职工的生活等。此外，在职工上下班交通补贴、冬季取暖补贴、副食品价格补贴等生活福利方面都作了相应的规定，使社会保障工作基本得到恢复，但是，社会保险基金的社会统筹却一直没有得到恢复。

1978年党的十一届三中全会确立了改革开放的方针政策，我国的政治经济形势发生了根本性的变化，1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，我国经济体制改革逐步展开。社会保障制度改革作为国有企业改革的配套措施，在这一时期取得了突破性的进展，并随着经济体制改革的不断深入而成为中国社会主义市场经济体制的重要组成部分。

1985年9月，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，第一次明确提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等制度，统一纳入社会保障体系，社会保障立法开始对社会保障的运行机制、模式类型、项目构成等方面进行深层次的改革和调整。1986年颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，在我国初步建立了失业保险制度；1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了养老保险费实行社会统筹。此外，我国还在1988年制定了《军人抚恤优待条例》，在1990年颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》，在1992年颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准（试行）》。

党的十四大确立我国建立社会主义市场经济体制的宏伟目标后，加快建立与市场经济相适应的社会保障制度显得尤为重要，其后我国在全国范围内开展了多种形式的社会保障改革试点工作，并取得了成功的经验。党的十五大明确提出：要建立社会保障体系，实行社会统筹与个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。此后，在国务院的机构改革中组建了劳动和社会保障部，我国第一次建立起统一的社会保障管理体制，并进一步加快了社会保障立法的进程。1998年12月国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，1998年12月又颁布了《失业保险条例》；2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国职业病防治法》；2003年2月劳动和社会保障部颁布了《社会保险稽核办法》；2003年4月国务院颁布了《工伤保险条例》；2003年9月劳动和社会保障部颁布了《工伤认定办法》、《因工死亡职工供养亲属范围规定》和《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》等三个规范性文件，2003年12月又颁布了《企业年金试行办法》；2004年2月国务院颁布《基金会管理条例》；2010年10月28日全国人民代表大会常委会通过了《社会保险法》并于2011年7月1日起正式实施。这些法律、法规和规范性文件都进一步充实和完善了我国的社会保障法律制度，使我国的社会保障事业进入了一个崭新的发展时期。