我省社会保障的发展与问题

二、我省社会保障的发展与问题

（一）养老保险研究

我省的社会保障改革，首先是从养老保险制度改革打开缺口的。经过十多年的探索实践，在全省的企业范围内实现了制度的统一，并使各市、州企业养老保险工作的开展，有法可依，有章可循。参加养老保险人员从1998年的92.68万增加到2006年的201.17万，基本养老金发放额由2000年的32.08亿元增加到2006年的62亿元，并在2002年首次实现基本养老金当期发放无拖欠。改革正在向成熟的发展阶段过渡。本文从人口就业及收入等方面对我省养老保险的影响及可持续发展作进一步探讨。

1．人口难题要化解

人口状况与养老保险发展休戚相关，特别是目前存在的两大问题已严重地影响着我省养老保险的可持续发展。首先是人口老龄化问题，它所表现的特征是，老龄人口数量和人口老龄化速度都已超出了经济发展水平。根据2000年第五次人口普查，我省65岁及以上老年人口占总人口的比重为5.21%，到2005年1%人口抽样调查时比重增加到7.23%，说明我省人口年龄结构已进入老年型初期阶段。人口老龄化速度加快趋势加剧了社会赡养的负担，包括企业、政府和个人在内。同时养老保险本身将承受更大的养老金支付压力，养老保险基金供给缺口更难平衡。

其次是流动人口问题，它所表现的特征是流动人口数量猛增且增速加快。据“五普”资料，2000年我省流动人口240万人，到2005年流动人口达到400万人，每年以10%左右的速度加快增长。流动人口猛增，城镇化发展加快，给养老保险的发展带来双重后果：一是城乡一体化问题更加突出，养老保险基金保值增值压力继续加大；二是建立农村社会养老更为迫切，农村土地保障与家庭保障进一步弱化。

面对上述两大人口问题，为使我省养老保险能有效应对，有必要采取以下措施：一是加快养老保险的城乡一体化进程，建立起适合所有劳动者的基础保障平台；二是适度调整人口管理政策，充实年轻人口（主要来自外来人口），降低人口老化程度；三是在全力做实个人账户的同时，建立迎接老龄化高峰的养老储备基金。

2．经济增长要保持

保持适度而又持续的经济增长是养老保险可持续发展的重要条件，而经济增长创造的社会大环境，以及所提供的雄厚财力支持，更是养老保险发展的重要基础。如果说人口老龄化是从需求角度影响养老保险发展的话，那么劳动就业的稳定则是从供给角度支持养老保险的持续发展。养老保险的财源主要是依靠正在就业的劳动者。失业率持续上升，这就意味着随着失业人员的增加，养老保险供款人在减少，养老保险基金必然要面临萎缩。当然，要做到就业稳定或充分就业，在我省非常艰难。仅就劳动力供给而言，甘肃正处在劳动年龄人口不断上升的时期。根据人口普查资料，1984—1994年，我省每年出生人口都在40万人以上。因此，16年以后的2000—2010年是我省劳动年龄人口增长的高峰期，形成持久的巨大的劳动力供给。近几年，每年新增劳动力达到20万左右，2006年底，离岗职工13万人，城镇登记失业人员9.69万人；农村约有300多万的剩余劳动力需要转移。意味我省在未来几年中，劳动力就业压力很大。对此，我们除了要继续保持快速的经济增长外，必须采用政府、民间和个人共同携手并进的办法，动员社会力量共同解决。与此同时，我们还要努力推进和建立起完善的社会就业服务体系和稳定的就业增长机制，将失业率控制在可以承受的范围之内，保持相对稳定的就业势态。就业与失业，对于养老保险的持续发展关系重大，从某种程度上说，比起人口老龄化来可能是一种更为严峻的挑战。

3．收入差距要缩小

社会收入差距拉大，对养老保险发展的影响，主要表现在以下四个方面：一是城乡间收入差距拉大，使农村养老保险筹资将遇更大困难，农村与城市之间养老保障出现更大差异；二是地区间收入差距拉大，使各地区间养老保险的筹资与给付的差距也在扩大，从而造成养老保险在全省各市州间的不平衡；三是城市居民间收入差距拉大，使养老保险很难满足不同收入阶层的保障要求，基本保障理念受到冲击；四是职工间收入差距拉大，尤其在不同行业和所有制职工之间，以及企事业职工之间的收入差距拉大，将直接影响到职工退休后的收入，它们之间的养老保险给付差别也随之增大。

应该说，上述几个方面在我省的表现都很突出：一是城乡收入差距，2006年我省城镇居民人均收入为8920元，农村居民人均为2134，城乡差距为4.18倍，与2000年、2001年的3.44倍和3.57倍相比，城乡间收入差距拉大。二是地区间收入差距拉大。2006年在岗职工年人均工资地区间差距为2.16倍，与2000年、2001年的1.68倍、1.53倍相比，地区间收入差距拉大。三是我省职工平均工资水平偏低，位次靠后，与全国差距在逐年拉大。2006年我省在岗职工年平均工资17246元，在全国22位，2007年三季在全国29位，差距拉大。四是行业间收入差距拉大，2006年在岗职工年人均工资行业差距2.12倍，与2000年和2001年的1.89倍、2倍相比，行业区间收入差距拉大。在分配领域隐含着不合理的无序的差距应给予高度重视，而加快职工工资的增长是我省一项长期而又繁重的任务。

（二）医疗保险研究

从1999年开始，我国在城镇地区逐步建立新型医疗保险制度。随着全国医疗保险制度的改革步伐加快，我省医疗保险也有了迅速发展，2006年登记参保人数达195.85人，比2002年增加71.71万人，成为仅次于养老保险的第二大社会保险类型。从基金收支水平来看，2006年，基本医疗保险收入17.84亿元，支出14.01亿元，人均医疗保险支出715元，是低水平的医疗保险。这是根据目前我省生产力水平比较低、财政和企业承受能力有限的实际情况而确定的。

持续发展中几个重要关系的处理：

1．人口老龄化的加速上升，极大地增加了医保支出

2006年老人医疗费已占全部医疗费支出的43%。人均医疗费用来看，离退休人员的消费水平是在职职工的2倍多。

2．医疗改革滞后的问题

要使医保制度持续发展并不断完善，必须加快医疗改革的进程。医疗卫生改革的滞后，严重阻碍着医保的发展。目前我省医疗改革滞后的问题主要表现在基本医疗保险覆盖面过低。自实施医疗保障制度改革以来，虽然参加基本医疗保险制度的职工数量每年都有较大幅度的增长，2006年比2002年增加71.71万人。但是医疗风险是每一个职工和居民都要面临的问题，2006年的参保人数仍不足城镇从业人员的1/2，继续扩大覆盖面的任务十分艰巨。

急剧上涨的医疗费用和不完善的医疗保障体系，是我省百姓近年来最关心的问题之一。建议以医保改革为重点，切实把医疗优惠政策落实到位，提高医疗供给能力，规范医疗服务市场，缓解群众“看病贵、看病难”的问题。

（三）失业保险

我国失业保险制度的建立开始于1986年，其标志是《国营企业职工待业保险暂行规定》（下称《暂行规定》）的发布。这是中国第一部真正意义上的失业保险方面的法规。国务院又于1993年发布了《国有企业职工待业保险规定》，对原有《暂行规定》有关内容进行了修改和充实。这是我国第二部真正的失业保险方面的法规。1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》，该《条例》充分体现了社会主义市场经济体制对失业保险的要求。

我省失业保险起步1992年，在促进经济发展、深化经济体制改革、保障失业人员基本生活和维护社会稳定等方面都发挥了积极的作用。

1998年我省城镇登记失业率为3.32%，登记失业人员8.34万人，为0.83万失业人员发放失业保险金0.25亿元，失业保险参保人数118.58万人。到2006年，全省城镇登记失业率为3.63%，登记失业人员8.69万人，为12.46万失业人员发放失业保险金4.46亿元，失业保险参保人数160.49万人。从1998年到2006年，我省失业保险覆盖范围、基金发支出有很大发展。但依然存在以下问题：

1．失业保险的覆盖范围狭窄

当前，我国大多数国有企业的职工参加了失业保险，而大多数非国有企业职工与机关事业单位工作人员还没有纳入失业保险范围。此外，农村失业保险问题还是一片空白。这不仅导致劳动者享受失业保险权利的不平等，有碍社会保障平等原则的体现，而且也不利于为劳动力的合理流动创造良好的外部环境。市场经济的发展必然要求统一的社会保险制度和统一的失业保险规范，以确保劳动力在地区、企业、城乡之间合理、自由的流动。

2．失业保险基金来源单一，不能满足需求

按照现行的规定，失业保险基金的来源主要是企业按一定比例缴纳的失业保险费、失业保险费存入银行的利息和地方财政的补贴，其中最主要的来源是企业缴纳的部分。我省征收保险费标准偏低，企业负担的失业保险费用只占职工工资总额的2%，远不能满足不断扩大的失业人员的现实需求。此外一些经营状况差、效益不好的企业，面临着众多职工失业风险，迫切希望能借助失业保险基金使职工得到基本的生活保障，但由于这些企业经营上的困难，保险费很难及时足额到位，而一些新办的效益好的企业又因近期内不存在企业职工失业问题而以种种借口不愿意缴纳保险费。

（四）工伤保险

20世纪90年代以来的工伤保险制度改革使得我省工伤保险工作发生了巨大改观，取得了很大的成效：《试行办法》和《工伤保险条例》的颁布实施，规范了工伤保险政策和措施，使工伤保险的认定、劳动能力鉴定、待遇标准等方面工作有章可循。但也应看到我省社会化的职工工伤保险制度的执行实施与条例法规的规定仍存在一定偏差。概括我省现存工伤保险的弊端主要有如下几点：

1．工伤保险覆盖面狭窄，社会化程度低

截至2006年，全省参加工伤保险的职工人数达86.29人，农民工参保人数3.68万人，受工伤保险待遇的人数达0.27万人，而同期全省城镇就业人员371.73万人，其中城镇私营和个体就业人员为177.21人。这一现状与要求仍有很大差距，全省参加工伤保险的人数仅相当于参加养老保险企业职工数的47%。还应指出的一点就是广大农民未被包括在工伤保险制度之内。2004年颁布的《工伤保险条例》将工伤保险的社会范围扩展为“各类企业的职工和个体工商户的雇工”，实现这一目标，任务还很艰巨。二是所有制企业之间的分布不均衡。目前，我省工伤保险主要集中在国有企业和集体企业，很多三资企业、私营企业和乡镇企业不在工伤保险范围之列。

2．工伤保险法制建设和制度建设滞后

这也是整个社会保险面临的严峻问题。专门针对工伤保险的法规只有1996年的《试行办法》和2004年颁布实施的《工伤保险条例》，而立法也仅是以试点和条例或行政法规的形式出现，权威性不高。

（五）生育保险

生育保险制度改革10余年来，取得了很大的成就。生育保险法律法规得到不断完善，生育保险基金的社会统筹取得了很大进展，社会的基本生育保障能力较以前有很大提高。到2006年，生育保险参保人数46.96万人，生育保险统筹基金收入3496万元，生育保险统筹基金支付1510万元，较2002年的人5.13万人、183万元、88万元，有了快速的增长。生育保险制度的逐步完善对于减轻企业负担、保护妇女劳动者合法权益、平衡男女就业比例等方面起到了积极的作用。但从未来发展大趋势与现实操作状况的对比角度来看，我省的生育保险制度仍存在不少亟待解决的深层次问题和弊端：

1．生育保险制度的覆盖面过窄

我国生育保险制度是职工生育保险制度。其保险对象只是在职职工，不包括家庭妇女。作为职工生育保险制度，我省生育保险制度的覆盖面也显得过窄。2000年，我国政府又颁发《2000～2010年中国妇女发展纲要》，指出：“2010年城镇职工生育保险覆盖面达到90%以上”。

2．生育保险待遇不到位

有些老企业为了获得利益最大化取消了生育保险，有些新企业为了在竞争中立于优势地位而不建立生育保险，致使我省生育保险待遇还不到位

3．统筹程度低，发展不平衡

生育保险制度的完善与否关键是看生育保险基金的统筹程度和发展水平。从目前我省生育保险的进展看，生育保险的统筹程度还很低。