社会保障法

社会保障是社会稳定和经济发展的重要保障，也是依法治国的重要环节。社会保障制度与社会保障立法有着不可分割的密切联系。社会保障立法既是社会保障的法律形式，也是构建社会保障制度体系的基础和依据。目前，世界上大多数国家社会保障制度的建立和实施已基本纳入了法制化轨道。而中国的社会保障制度经过半个世纪的发展，也已逐步迈入建立社会保障法律体系的轨道。

13.1　社会保障与社会保障法律制度概述

“社会保障”一词来源于英文的“Social Security”，首次为官方使用见于美国1935年的《社会保障法》。以后“社会保障”一词在许多国际法律文件和各国法律中频频出现。

13.1.1　社会保障与社会保障法律制度的概念

由于人们认识角度的不同，迄今为止，各国学者和有关国际组织给社会保障下的定义不下十几种。概括地讲，它是指国家为了维护经济发展和社会稳定，通过立法设立的，以国民收入分配和再分配的形式，保证社会成员基本经济生活需要的制度。

社会保障不是自发产生的，而是国家为了整个社会的利益，通过立法强制实施的。因此，社会保障制度从其诞生之日起，就是一种法律制度，它是调整社会保障实施过程中发生的各种权利与义务关系的法律规范的总称。

13.1.2　社会保障法律制度的基本特征

1.强制性

世界上实行社会保障制度的国家，都选择了通过立法手段来规范这一制度的主要内容，并采取强制措施加以推行。各国在其制定的社会保障法律法规中规定了社会保障制度的各个环节、各个项目以及具体制度，明确了每个社会成员在社会保障方面的权利与义务。如社会保障法规定，在国家法律法规指定的范围内，每一个社会成员都必须依法参加社会保障，同时每一个受保人也必须根据法律规定承担缴纳社会保障费的义务。社会保障法必须具有强制性特征，否则被保障人获得社会帮助的权利难以得到真正实现。

2.社会性

这首先体现在社会保障责任和义务的社会性方面：社会保障法的适用对象是全体社会成员，法律规定社会保障基金除来源于国家财政支持外，主要应来源于用人单位和劳动者个人，即要依靠全体社会成员的共同努力；其次体现在社会保障经办机构的社会性方面：社会保障法规定，社会保障经办机构应是能够实现政府部分职能的社会性机构，也就是说，其既非只保护本单位职工利益的企业，也非以营利为主要目的的商业性机构。

3.福利性

社会保障制度是国家和社会为全体社会成员举办的一项社会公益事业，其最终目标是促进社会公平和全社会的发展与进步。所有符合法律规定的资格条件并依法履行了相应义务的劳动者，均享有在其遭遇生、老、病、伤、残、失业、死亡等不幸事件时从国家和社会获得一定物质帮助的权利。这些帮助都是非营利性的，因而具有福利性。

4.互济性

“人人为我，我为人人”，是社会保障法律制度存在和发展的道德基础。社会保障法的互济性贯穿于社会保障基金筹集、管理和支付的全过程中。在我国社会主义制度下，互济性表现得尤为充分。

13.1.3　社会保障法律制度的基本内容

社会保障法是一个多层次的法律体系，一般包括社会保险法、社会救济法、社会优抚法和社会福利法等。

社会保险法律制度，是指国家通过立法建立的，旨在使劳动者在年老、患病、失业、工伤、生育等情况下，能够从国家和社会获得一定物质帮助和补偿的社会保障法律制度。它是社会保障法律制度的核心内容。

在我国现阶段，社会保险法律制度的内容主要包括：

（1）养老保险法律制度。它是指国家通过立法建立的，旨在使特定社会成员在达到一定年龄、丧失劳动能力、退出社会劳动过程时，能够从国家和社会获得维持基本生活的物质帮助的社会保险法律制度。

（2）医疗保险法律制度。它是指国家通过立法建立的，旨在使社会成员在因疾病引起经济困难时，能够从国家和社会获得一定经济补贴和医疗服务保障的社会保险法律制度。

（3）失业保险法律制度。它是指国家通过立法建立的，旨在使劳动者在由于非本人的原因暂时失去工作、中断收入、丧失生计来源时，能够从国家和社会获得物质帮助的社会保险法律制度。

（4）工伤保险法律制度。它是指国家通过立法建立的，旨在使劳动者在因生产或工作发生受伤、残疾、职业病或死亡，本人及其家属丧失收入来源时，能够从国家和社会获得一定物质帮助的社会保险法律制度。

（5）生育保险法律制度。它是指国家通过立法建立的，旨在使妇女劳动者在因生育子女而暂时丧失劳动能力时，能够从国家和社会获得必要物质帮助的社会保险法律制度。

社会救济法律制度，是指国家通过立法建立的，旨在使社会成员在遭受自然灾害或者生活发生严重困难时能够获得物质帮助的社会保障法律制度。

社会优抚法律制度，是指国家通过立法建立的，旨在由国家和社会对军人及其家属提供社会优待和物质帮助的社会保障法律制度。

社会福利法律制度，是指国家通过立法建立的，旨在使不同社会成员在分享社会发展成果方面能够获得物质帮助的社会保障法律制度。

13.2　世界各国社会保障法律制度

社会保障法起源于欧洲工业发达国家，现代意义上的社会保障制度是伴随着人类社会从农业社会向工业社会的迈进而产生和发展起来的，它是人类社会和生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步的一种表现。

13.2.1　世界各国社会保障法律制度的历史演进

社会保障法的萌芽，始于工业化最早的英国。18世纪，英国的圈地运动经议会批准而合法化之后，国内贫困人口进一步激增，已成为阻碍英国工业化进程的一大因素，同时也成为困扰英国政府的严重社会问题。在这一背景下，英国议会根据1817年和1832年《济贫法》调查委员会的报告，于1834年通过《济贫法修正案》。新《济贫法》认为，救济不是消极行动，为公民提供生存保障是社会应尽的义务，政府应该采取积极的福利措施来落实这项义务，并规定应由经过专门训练的社会工作人员来从事此类工作。新《济贫法》是通过立法确立济贫事业为政府职责的开端，因此具有一定的积极意义。

作为社会保障法律制度基本内容的社会保险法律制度的出台，是社会保障法诞生的标志。世界上第一个建立社会保险法律制度的国家是德国。从19世纪70年代到第一次世界大战前夕，德国境内盛行一种主张劳资合作和社会改良政策的学派，后人称为新历史学派，并被视为社会保险法律制度产生的直接理论基础。该学派认为，在进步的文明社会中，国家的公共职能在不断扩大和增加，国家除了具有维护社会秩序和国家安全的职能外，还必须直接插手于经济和社会生活的管理，并担负起促进“文明和福利”的职责。国家必须采取有效措施，即通过立法，实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作等在内的一系列社会政策措施，自上而下地进行经济和社会改革，以尽快解决德国当时所面临的最危险的社会问题——劳工问题。新历史学派的理论观点受到德国统治者的重视并被采纳，成为德国率先创立社会保险法律制度的理论依据。德国1883年颁布的《劳工疾病保险法》、1884年颁布的《劳工伤害保险法》和1889年颁布的《残疾和老年保险法》于1911年被确定为德意志帝国统一的法律文本，增加《孤儿寡妇保险法》后成为著名的《社会保险法典》，史称“帝国社会保险法典”。此外，1923年德国又颁布了《帝国矿工保险法》，1927年制定了《职业介绍和失业保险法》。

为了缓和阶级对立，英国早在1802年就通过了《棉纺厂学徒健康和道德保护法》，把儿童的劳动时间限制在12小时以内；1842年又制定了《矿业法》，禁止妇女下矿劳动。经过1832年、1864年和1867年的议会和宪法改革，英国的政治逐步民主化，要求社会改革的呼声日益高涨。1884年韦伯、萧伯纳等一批资产阶级知识分子在伦敦成立“费边社”，其政治主张被称作费边主义。该学派指出：个人无法控制的环境、老年、伤残、疾病、低额工资以及失业率上升等是导致英国存在高比例贫困人群，尤其是工人处境悲惨的真正原因，而贫困和社会不平等是导致社会不稳定的根源。他们主张以温和的方式实行社会改良，由国家举办各种社会公共福利，以保障工人的基本生活水平，从而缓和劳资矛盾。韦伯在其1909年起草的《济贫法委员会少数派报告》中，第一次明确阐明了福利国家的概念和政策，他指出：社会福利应以个人和共同体之间的共同责任为原则。在上述背景下，1895年，英国保守党领袖巴尔福在选举中明确提出了福利政策主张。1906年的大选结束了保守党20年的统治，自由党出台，成立不久的英国工党也进入议会，一系列社会保障立法随之出台：1908年颁布了《儿童法》和《养老金法》；1909年颁布了《劳工介绍法》；1911年通过了《国民保障法》；1912年又开始推行《最低工资法》。尤其是在工人阶级的不断斗争下，英国于1911年12月16日颁布了《失业保险法》，在全国范围内最容易失业的行业开始施行。该法规定：16岁以上的员工均须参加失业保险，均可享受失业救济。此后经过修改，适用范围逐渐扩大。至1920年，法律规定：除农民、家庭佣工和机关职员外，受雇人都包括在失业保险适用范围之内。

这一时期，法国政府于1894年颁布了《强制退休法》；1898年颁布了《工伤保险法》；1910年实行了工业和农业工人强制年金制度；1928年通过了“社会保障法议案”；1930年颁布了综合性的《社会保险法》；1950年颁布了《失业保险法》。意大利于1893年实施了强制性工伤保险及老年和残废保险制度。瑞典于1913年通过了《国民年金法》；1918年颁布了《工伤事故保险法》；1926年颁布《国民保险法》；1934年颁布《失业保险法》。荷兰于1901年、1913年分别颁布了《工伤保险法》和《疾病保险法》。挪威在1890年实施《疾病保险法》；1892年颁布《养老保险法》；1894年颁布《工伤保险法》； 1906年建立《失业保险法》。丹麦于1892年颁布《疾病保险法》；1898年颁布《工伤保险法》；1907年通过《失业保险法》。

美国于20世纪30年代通过了世界上第一部《社会保障法》，标志着社会保障最终形成一种法律制度。美国是世界上最早实行系统的社会保障制度的国家。1933年3月，富兰克林·罗斯福就任美国总统，为摆脱经济危机、缓和劳资矛盾开始实行“新政”，强调国家要干预社会经济生活，应由国家出面实施社会救济、社会保险和社会福利政策。为此，美国国会于1935年8月通过了《社会保障法》，主要内容包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务等。到20世纪80年代中期，美国的社会保障法案已随着形势的不断发展修改了17次，使之逐渐趋于完善。美国1935年的《社会保障法》，在社会保障立法史上具有划时代的历史意义，它是世界上第一个对社会保障进行全面系统规范的法律。

日本明治维新以后开始步入工业化社会，作为反贫困措施的社会救助和社会保险法规相继出台。1874年制定并颁布的《恤救规则》，可视为日本社会保障立法的萌芽。1875—1884年日本相继推出了一些以军人和官吏为对象的养老保险法规，如《海军退隐令》、《陆军恩给令》和《官吏恩给令》等。20世纪上半叶，日本着手制定并推出了一些医疗保险法规。1922年《健康保险法》问世，并于1927年开始正式实施，它包含了工伤社会保险；适用于企业职工。1938年，对农民和个体工商业者也开始实施医疗社会保险，其标志是推出了《国民健康保险法》。1941年劳动省颁布《养老金保险法》并于1942年正式实施，虽只适用于男性工厂劳动者。但这毕竟标志着日本从此在私营企业中实施了老年社会保险制度。1944年，厚生省接管养老保险事业，在对原法律进行修改的基础上，推出了新的《养老保险法》，其适用范围扩大到了男女劳动者群体。

第二次世界大战以后，社会保障法律制度的发展逐渐走向成熟并在世界范围内普遍推行。

1942年英国经济学家、牛津大学教授威廉·亨利·贝弗里奇发表了20万字的《社会保险与相关服务报告书》，又称《贝弗里奇报告》。该报告指出：为了消除使英国陷于贫困、影响社会进步和经济发展的五种病态，即贫穷、疾病、愚昧、肮脏和懒惰，新的社会福利计划要进行革命性的根本变革，建立一整套以社会保险为核心的社会保障制度。贝弗里奇还为新的社会福利计划提出了一些基本原则：政府应对新的社会福利制度实行统一管理，履行国家的社会保障责任；新的社会福利制度应以保障所有公民的最低生活水平为标准，实施范围应涵盖公民生活中可能遇到的各种生活风险，即“从摇篮到坟墓”的一切生活危险；社会保障的目标应由国家和公民共同协力达成等。贝弗里奇的主张很快被英国政府所采纳。第二次世界大战一结束，英国政府就展开了以实现充分就业和社会福利为目标的一系列立法活动，有关社会保障的法律、法规纷纷出台，其中主要有《国民保险法》（1946年）、《国民健康服务法》（1946年）、《家庭津贴法》（1945年）、《工业伤害法》（1946年）和《国民救济法》（1948年）及为社会保障主管机构专门制定的《国民保险部法》（1944年），这六项立法加上其他有关措施，构成了战后英国社会保障的新法典，形成了英国比较完整的社会保障体系。1948年，英国工党领袖艾德礼宣布：英国已建立“福利国家”。西欧、北欧、北美洲和大洋洲的一些国家，如丹麦、芬兰、瑞士、瑞典、澳大利亚、加拿大等也纷纷效仿英国，相继建立“福利国家”，社会保障法律制度进入充分发展时期。由此可见，《贝弗里奇报告》在西方社会保障理论发展史上具有里程碑式的重要意义，贝弗里奇本人也被誉为“福利国家之父”和“20世纪世界上最有影响的人物之一”。

第二次世界大战结束后，作为战败国的日本，国民陷入极度困苦之中，战前实施的赖以确保国民生活安定的社会保障制度，实际上处于瘫痪境地。几乎有1/3的日本国民需要救济，否则难以生存下去。这样，日本不得不围绕生存权重新开展社会保障活动。从1946年至1953年，日本政府先后颁布并实施了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》、《新生活保护法》、《失业保险法》、《工伤保险法》和《职业安定法》等。1956年制定了新的《国民健康保险法》，规定全国市、町、村必须实行；1959年制定了《国民养老保险法》，规定其适用于全体劳动者。这两项法律使日本全体国民都成了医疗保险和养老保险的适用者。

与发达的欧美各国相比，发展中国家社会保障法律制度的建立起步较晚，水平较低。除少数独立较早、经济发展较快的拉美国家外，绝大多数发展中国家的社会保障法律制度都是第二次世界大战以后建立起来的，并且基本上是通过欧洲殖民者的“输入”建立起来的，因此大多留下了其宗主国的烙印。

前苏联建国后，苏维埃政权即颁布了《关于社会保险的政府通告》，要求企业向一切丧失劳动能力的老、弱、病、残、孤儿、寡母以及失业者提供基本生活保障，一切保险费用均由企业负担。1918年10月，前苏联部长会议批准了《劳动人民社会保险条例》，该条例提出了社会主义社会社会保险的主要原则及各项具体规章制度，并规定要对全体城市劳动者和农民提供普遍的社会保障。20世纪下半叶，原东欧社会主义国家、中国和亚洲其他社会主义国家仿照前苏联模式，纷纷建立起了社会保险体系。

13.2.2　当代世界各国社会保障法律制度的主要类型

由于世界各国的社会制度不同，经济发展水平不等，历史文化传统各异，因而形成了不同类型的社会保障法律制度。按照通常的分类标准，主要分为四种类型：

（1）“传统型”社会保障法律制度。美国、日本等许多发达国家都实行这类制度。它对不同的劳动者适用不同的保障标准，国家、雇主和劳动者三方共同负担社会保障费用，社会保障待遇给付标准与劳动者的收入和社会保障缴费情况密切相关。

（2）“福利型”社会保障法律制度。英国、瑞典、挪威等西欧和北欧部分国家实行这类制度。它将主要来源于国家税收的社会保障基金，通过统一的待遇标准支付给劳动者，以保障他们“从摇篮到坟墓”的各种生活需要。由于该种制度的社会保障待遇水平过高，国家负担沉重，迫使实施这类制度的国家不得不对其进行改革与调整。

（3）“国家型”社会保障法律制度。前苏联、东欧等国和计划经济体制下的中国都曾实行这类制度。它规定社会保障费用完全由国家和用人单位负担，职工个人不需承担缴费义务。这种制度的弊病在于不仅使国家和企业负担过重，不利于企业参与平等的市场竞争和合理流动的劳动力市场的形成，而且也不利于职工个人自我保障意识的确立。

（4）“储蓄型”社会保障法律制度。新加坡、马来西亚等国实行这类制度。它规定由劳资双方按比例缴纳社会保障费，并以职工个人的名义存入个人账户，在职工退休或有其他生活需要时，将该费用连本带息发给职工个人。这种制度的优点在于有利于职工树立自我保障意识，激励他们的劳动积极性，缺点是不能对社会保障基金进行必要的调剂使用，也难以发挥社会保障的互助功能。

13.2.3　世界各国社会保障法律制度的改革与调整

20世纪50～60年代末是西方国家经济高速增长的“黄金”时期。这些国家的社会保障水平也乘风直上，主要表现为保障范围扩大、保障种类增加和津贴水平提高。但自1973年以后，世界经济形势发生了逆转，西方国家在经济增长速度明显下降的同时，失业率和财政赤字却大幅上升，出现了世界性的“滞胀危机”。而此时各国社会保障开支的增长速度均超过了同期经济增长率和财政开支增长率，占国内生产总值的比重也从60年代初的20%左右上升为70年代中期的30%左右，占政府总开支的比重则由50%左右飙升到70%左右。一方面是庞大的社会保障开支，另一方面是严重的“滞胀”危机，这使得20世纪70年代末期的西方各国普遍面临“高福利、高税收、高债务”的窘境。前述各种类型的社会保障法律制度在经济发展的过程中都逐渐显露出了弊端，各国不得不开始对社会保障立法进行反思和重新定位，并在此基础上进行改革。西方各国针对社会保障制度进行的法制改革与调整主要可归纳为两种，即增加社会保障基金收入和紧缩社会保障开支。具体表现在：（1）增加社会保障基金收入：第一，改变了原先社会保障的免税给付办法，开始征收所得税。如法国从1980年开始对养老金征收所得税；比利时从20世纪80年代开始对养老金和残废津贴开征所得税；荷兰从1983年开始对疾病津贴征收所得税。第二，提高社会保障费率。德国、法国、英国、加拿大、荷兰和比利时都不同程度地提高了雇主和个人的社会保障缴费比率。美国至1988年已将社会保险费率提高了30%。（2）紧缩社会保障开支：第一，通过立法，大幅度削减社会保障开支。如英国政府于1977年降低了养老金和失业救济金标准。日本为缓解养老保险基金入不敷出的状况，于20世纪80年代末期通过立法，将领取养老金的年龄从60岁延迟到了65岁。第二，改革医疗保险制度。其主要做法是让患者本人负担一部分医疗费用；缩小免费药品范围；延长领取疾病补贴的等候期等。

13.3　中国社会保障法律制度的发展演变

中国社会保障制度和社会保障立法有自己的道路和成就。新中国成立以后，由我国社会性质所决定，国家对社会保障工作给予了充分的重视，在社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、合作医疗和扶贫救灾等方面，都建立了基本制度，同时也制定发布了大量法律规范。

13.3.1　中国社会保障立法的萌芽

早在新民主主义革命时期，中国共产党就领导工人阶级向当时的国民党政府提出了社会保障的立法要求，并在革命根据地进行了一些社会保障立法实践，制定了一系列社会保障法规和立法建议文件。这些法规和文件可以视为中国社会保障立法的萌芽。

20世纪20年代，为了给国民党政府统治下的广大劳动者争取社会保障权利，中国共产党曾领导了多次斗争，主要斗争形式是召开全国劳动大会。1922年8月，中国劳动组合书记部发动了争取劳动立法运动，拟定了《劳动法案大纲》，在其中第一次提出了实行社会保险的基本主张和要求，如第17条规定：一切保险事业规章之制定，均应有劳动者参加之，从而可保障政府、公共及私人企业或机关中劳动者所受到的损失，其保险费完全由雇主或国家分担之，不得使被保险者担负。中国共产党在1925年5月第二次全国劳动大会通过的《经济斗争决议案》中指出：应实行社会保险制度，使工人于工作伤亡时能得到赔偿；于疾病、失业、老年时能得到救济。在1926年5月1日第三次全国劳动大会通过的《失业问题决议案》中，又提出了失业保障是工人应有权利的观点。1927年6月第四次全国劳动大会通过了《产业工人经济斗争决议案》、《救济失业工人决议案》、《手工业工人经济斗争决议案》、《女工、童工问题决议案》等文件，进一步提出了实行社会保障的许多具体要求，强烈要求政府实行社会保险。如在《产业工人经济斗争决议案》中提出：政府设立劳动保险局，由资本家每月缴纳工资总额的3%作为基金，此外政府从预算中拨出若干，以充做工人失业救济及养老金；企业主要为工人设立诊疗医院，工人死亡时，要按其工资的3倍发给家属作为抚恤金；老年残废者，应从劳动保险金中发给终身养老金等。这些立法大纲和决议案虽然还不是真正法律意义上的规范性文件，但对于建立社会保障法律制度，具有一定的指导意义。

土地革命时期，1930年5月，苏区颁布了《劳动暂行法》，其中包括一些有关社会保障的规定，如长期工遇有疾病死伤者，其医药费、抚恤费应由雇主供给，标准由工会确定；女工产前产后两个月内不做工，工资照发；失业工人由政府设法救济并分给田地及介绍工作等。1931年中华苏维埃共和国临时中央政府颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《中华苏维埃共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中国工农红军优待条例》、《红军抚恤条例》、《优待红军家属条例》等，这些法律法规尤其是《劳动法》明确做出了在根据地实行社会保障制度的相关规定。如规定雇主每月拨出工资总额的10%～15%缴纳保险费，作为职工生、老、病、死及伤残的补贴和免费医疗专款，给予职工及其家属以免费医疗帮助；生病或发生其他暂时丧失劳动能力的情况，以及服侍家中病人时，雇主必须保留其原有工作和原有中等工资；年老、残废（包括因工和非因工），可领取残废及老弱优抚金：职工和家属死亡，发给丧葬费；受雇超过6个月的工人死亡，遗属可以享受优抚金；工会会员工作满1年以上（非会员满2年以上），失业后可以享受失业津贴等。1933年4月，苏维埃政府对《劳动法》进行了修改，其中第10章规定：社会保险，对于凡受雇佣的劳动者，不论他在国家企业，或合作社企业，私人企业以及在商店、家庭内服务，不问他工作的性质及工作时间的久暂与付给工资的形式如何，均得施及之。各企业、各机关、各商店及私人雇工中，于付给职工工资之外，支付全部工资总额的5%～20%交纳给社会保险局，作为社会保险基金；保险金不得向被保险人征收，也不得从被保险人的工资内扣除。虽然当时社会保险立法并没有独立出来，只是作为劳动立法的一部分，但毕竟是国家基本法的一部分，取得了最高的法律形式，这是人民政权最早以立法的形式规定社会保障问题。

抗日战争时期，各抗日根据地政府也颁布了一些有关社会保障的法规。1940年10月，陕甘宁边区颁布了《边区战时工厂集体劳动合同暂行准则》，其中有关社会保障的规定有：工人或学徒因病医治或住院者，医药费概由厂方负责；工人或学徒因工受重伤而不能工作者，厂方除负责医药费外，应发给其原工资至病愈时止，并由厂方酌情给予一定的保养费；工人因工受伤丧失全部工作能力者，厂方除发给其半年平均工资外，应按照政府颁布的抚恤条例办理等。1941年晋冀鲁豫边区政府颁布了《边区劳动保护暂行条例》，该条例在医疗、疾病津贴、工伤待遇、残废津贴、丧葬补贴、遗属抚恤和生育待遇等方面做出了明确、具体的规定。

解放战争时期，1948年12月东北行政委员会颁发了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》（简称《东北条例》），并于次年2月颁布了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例实施细则》。《东北条例》规定：从1949年4月1日起，首先在铁路、邮电、矿山、军工、军需、电气和纺织七大行业中试行劳动社会保险，至7月1日，扩展到东北地区的全部公营企业。根据条例，职工因工负伤，企业将负担全部医药费，并照发工资；因伤残废，将按其残废程度和致残原因，发给本人工资50%～60%的抚恤金；非因工残废发给救济金，数额为抚恤金的一半；退休养老，按工龄长短每月发给本人工资30%～60%的养老金；职工患病或非因工负伤，免费在本企业医疗所和指定医院治疗，病休3个月以内的，按工龄长短发给本人工资50%～100%的补助金；女职工生育，共给假45天，工资照发；供养直系亲属患病，免费在本企业设立的医疗所治疗。此外，条例还规定了要举办疗养院、休养院、养老院、残废院等集体福利事业。由于该条例的实施，东北地区420个厂矿企业的79.6万名职工获得了社会保险待遇。这是我国第一次在较大范围内实行社会保障制度，为新中国成立后在全国范围内实行社会保障制度和新中国社会保障立法积累了丰富经验、培养了专门人才。同时，从内容上看，该条例是革命根据地和解放区颁布的最为完整和规范的劳动保险法规。因此，《东北条例》在我国劳动保险立法史上具有重要地位，可以说是新中国成立后《中华人民共和国劳动保险条例》的雏形和基础，是我国第一部劳动保险方面专门的单行法律。

13.3.2　新中国社会保障法律制度的历史进程

1.创立阶段（1949—1957年）

新中国的社会保障立法始于20世纪50年代初。当时，新中国刚刚成立，国民经济基础相当薄弱，但党和政府非常重视社会保障工作。新中国成立之初通过的、在当时起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》遂做出了要在企业中“逐步实行社会保障制度”的规定。我国第一部《宪法》也明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利，国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享有这些权利。”1951年2月，政务院发布了由劳动部和中华全国总工会拟订的《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳保条例》），对职工的生、老、病、伤、残、死等生活待遇、医疗保健和社会福利事业做出了相应规定，初步建立起了企业职工社会保险体系。但由于受经济发展状况的限制，该条例当时只在100人以上的国营、公私合营、私营和合作社营的工厂、矿场及其附属单位，以及铁路、航运、邮电等企业和附属单位实行。对暂不实行劳动保险的单位，规定可以采用参照《劳保条例》、由劳资双方进行协商、签订集体合同的办法，使职工不同程度地享受劳动保险待遇。1953年，在我国经济状况出现好转和经济建设走上正轨的背景下，国家对1951年的《劳保条例》进行了修订，扩大了实施范围，提高了保险待遇。如实施范围扩大到所有工厂、矿场、交通事业的基本建设单位和国营建筑公司；退休待遇从本人标准工资的30%～60%提高到了50%～70%；因工残废补助由原来的5%～20%提高到10%～30%等。1956年《劳保条例》的实施范围进一步扩大到商业、外贸、粮食、金融、石油、地质、造林等产业和部门，受益职工人数大幅度增加。1956年，企业职工社会保险制度受益职工达1600万，占当年国营、公私合营和私营企业职工总数的94%。《劳保条例》是新中国成立后的第一部综合性的社会保险法规，是保障我国城镇劳动者基本权益的重要法律依据。它构筑了我国“国家保障”与“企业保障”相结合的社会保障基本格局和以劳动保险为中心的社会保障基本框架，奠定了我国社会保障法律制度的基础，在中国社会保障立法史上具有划时代的重要意义。

在建立企业职工社会保险制度的同时，国家也开始着手建立针对国家机关和事业单位职工的社会保险制度。1950年12月，内务部颁发了《革命工作人员伤亡褒恤暂行规定》，对国家机关和事业单位工作人员因工因战伤残、部分或全部丧失劳动能力的保险待遇以及伤亡的丧葬和抚恤做出了规定。1952年6月，政务院颁布了《关于各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》；自7月起，在国家工作人员中推广了药费报销范围更广、医药费完全由国家负担的公费医疗制度；9月又颁布了《各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》，从而在国家工作人员中初步建立起了医疗服务和疾病津贴制度。1954年4月颁发了《关于女工作人员生育假期的规定》，初步建立了女工作人员的生育保险制度。1955年12月国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行规定》及《国家机关工作人员退职暂行规定》，初步确立了养老保险制度。到1955年底，国家工作人员的社会保险制度初步建立起来，并形成了比较完整的体系。

除社会保险立法外，政府还着手建立了一系列有关社会救济、社会福利及社会优抚的基本制度。在社会救济方面，鉴于当时农村受灾严重和普遍贫困，城市工厂倒闭、大批工人失业等情况，国家于1950年颁布了《救济失业工人暂行办法》；1953年颁布了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》；1954年颁布了《关于加强沿海盐民生产救济工作的通知》；1956年颁布了《职工生活困难补助办法》等。在社会福利方面，国家于1956年发布了《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴问题的通知》；1957年发布了《关心职工生活方面若干问题的指示》，并修改颁布了《国务院关于国家机关工作人员福利费掌管使用的暂行规定》等。在社会优抚方面，国家于1950年颁布了5个关于军人优抚的条例，即《革命烈士家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》。

2.调整阶段（1958—1966年）

在总结新中国成立后8年间社会保障制度、实施情况的基础上，为了适应形势发展，国家在这一阶段对一些不适应经济建设的社会保障制度进行了必要的改革：第一，统一了企业与国家机关工作人员的退休退职制度。1958年2月，国务院公布了《关于工人、职员退休处理暂行规定》，这是我国第一部统一养老保险制度的单独立法，统一的内容包括退休条件、退休待遇、工伤退休和补贴待遇、退休医疗待遇及死亡补贴等。第二，改革了公费医疗和劳保医疗制度。1965年9月，卫生部和财政部联合发出了《关于改进公费医疗管理问题的通知》，对公费医疗制度作了适当改革，如第一次在医疗保险中引进了个人承担挂号费的机制；明确规定营养滋补药品，除经医院领导批准外，一律自费。1966年4月，全国总工会和劳动部联合发布了《关于改进企业职工医疗制度几个问题的通知》，规定职工医疗时所需的挂号费和出诊费，由本人负担；患病和非因工负伤时，服用营养滋补品的费用，由本人负担；工伤和患职业病住院治疗时的膳费，本人承担1/3；享受劳保医疗的直系亲属，挂号费、检查费和化验费等由个人承担。第三，规定了被精简职工的社会保险待遇。在20世纪60年代初期的国民经济调整中，为了减轻企业负担、发展经济，国家精简了一批职工，由于种种原因，这些职工退职后一部分人的生活产生了很大困难。为了解决他们的生活问题，国务院于1965年6月发布了《关于精简退职的老职工生活困难救济问题的通知》，规定1957年底前参加工作，自1961年以后被精简，并领取过一次性退职补助金的职工，凡是现在全部或大部丧失劳动能力、年老体弱或长期患病影响劳动和家庭生活的，由当地民政部门按月发给本人原标准工资40%的救济费；领取救济费后，家庭生活仍有困难的，再按照社会救济标准给予救济；享受救济补贴的职工本人，医疗费用由民政部门补助2/3等。第四，调整了学徒工的社会保险待遇。1958年2月，国务院发布了《关于国营企业、公私合营、合作社营、个体经营的企业和事业单位的学徒的学习期限和生活补贴的暂行规定》，规定了学徒工的学习期限，以及学习期间改为领取生活补贴的办法。

3.遭受重大挫折阶段（1967—1977年）

十年“文革”使我国社会保障法制建设也像其他各项事业一样遭到了巨大挫折与破坏，处于一片混乱状态。工会、劳动部门和内务部门先后被撤销，社会保险无人管理，社会保险基金的征集、管理和调剂使用制度被迫停止。国家机关、企事业单位职工正常的退休制度被中断，致使全国几百万老、弱、病、残职工办不了退休手续。财政部于1969年2月发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，使社会保险完全倒退成了企业保险。由此可见，十年“文革”给我国社会保障事业带来了灾难性的影响。

4.恢复、补充阶段（1978—20世纪80年代初）

“文革”结束后，我国首先恢复了退休制度，建立了离休制度。1978年6月2日，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，将1958年统一起来的国家干部和企业职工的退休、退职制度重新分开，实行不同的制度，1981年10月还制定了《关于军队干部退休的暂行规定》。同时，通过颁布《关于老干部离职休养的暂行规定》（1980年10月）、《关于军队干部离休的暂行规定》（1982年1月）和《关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》（1983年9月）等法规，建立了干部及高级专家离休制度。其次，对劳动保险工作进行了恢复和整顿。1980年3月，国家劳动总局和全国总工会联合发布了《关于整顿和加强劳动保险工作的通知》，该通知连同上述有关退休、退职的暂行规定，使得“文革”前的劳动保险制度基本上得以恢复。但是，社会保险基金的社会统筹却一直没有得到恢复。

其他社会保障制度的恢复主要体现在：在医疗保险方面，1977年10月，为加强医疗经费管理，国家颁布了《关于享受公费医疗、劳保医疗人员自费药品范围的规定》，规定了175种自费药品。在社会福利方面，1978年2月，财政部和国家劳动总局发布了《关于建立职工上下班交通费补贴制度的通知》，统一了全国职工的上下班交通费补贴制度；1978年2月，财政部和国家劳动总局还颁发了《关于改进职工宿舍冬季取暖补贴问题的意见》，修改了职工冬季取暖补贴办法；1979年10月，国务院颁布了《关于提高主要副食品销价后发给职工副食品价格补贴的几项具体规定》，对各种对象的物价补贴标准和办法做出了规定；1981年3月，国务院颁布了《关于职工探亲待遇的规定》，修改了职工探亲待遇标准。在社会优抚方面，1980年6月制定了《革命烈士褒扬条例》；1983年2月制定了《中国人民解放军志愿兵退出现役安置暂行办法》等。

5.全面改革、发展阶段（20世纪80年代中期以来）

进入20世纪80年代中期以后，随着我国经济体制改革的逐步推进，在1985年9月通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，第一次明确提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等制度，统一纳入了社会保障体系。

1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，基本养老保险费用由国家、企业和个人共同负担，实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。在失业保险方面，1986年为了配合国营企业劳动合同制，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度；1993年国务院修订了该规定，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。

1992年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容。随后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行，重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度，目标是建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。在养老保险方面，1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式并在全国试点，费用由企业和个人共同负担。在医疗保险方面，1995年，在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度；1996年试点扩大到38个城市。在工伤保险方面，1996年，原劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，建立工伤保险基金。1994年，原劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范。

1997年以来，我国社会保障改革步伐加快，国务院于1997年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了城镇企业职工基本养老保险制度；1998年发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险制度的模式和改革方向；1999年发布了《失业保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。同年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，进一步规范了城市贫困居民社会救助和社会保险费征缴工作；2004年颁布了《工伤保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。

为配合国企改革，妥善处理分流下岗人员和保障城镇贫困人员基本生活，1998年后逐步建立“一个中心、两个确保、三条保障线”的政策体系。2000年国务院颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，并在辽宁省试点，探索社会保障制度从单项制度推进向系统建设转变、以覆盖国有企业为主向以覆盖城镇从业人员转变的经验，3年试点取得了较大的成功。

2004年第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，在宪法第14条中增加了一款新内容：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”尽管我国宪法中已有社会保障方面的一些相关规定，但如此明确地提出建立健全社会保障制度的任务还是第一次。将“建立健全社会保障制度”写入宪法的重要意义，一是确立了社会保障制度在一个国家中作为基本社会制度的地位与作用；二是明确了国家在这项制度建设中的主导作用和责任；三是表明了作为一项国家基本社会制度，其覆盖的范围应是全体中国公民。因此，宪法内容的这一修改，是中国社会保障事业的重要里程碑，标志着我国对社会保障问题的理论认识达到了一个新的高度，标志着我国的社会保障立法和社会保障事业将进入一个新的发展时期。到2004年年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。

2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。在这一大的背景下，我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。2005年国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，实现养老保险覆盖范围由职工向城镇灵活就业人员的拓展，改革养老金计发办法，强化激励约束机制，建立长效机制；2006年，国务院颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，推进农民工和被征地人员社会保障制度建设；2007年国务院颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，全国建立兜底性的城乡最低生活保障制度，同时将医疗保险由职业人群拓展到城镇非职业人群。

13.4　中国社会保障法律制度的完善

近年来，我国在社会保障事业的改革和发展方面迈出了较大步伐，取得了较大进展，为经济体制改革的顺利进行和社会的稳定发挥了重要作用。但是中国现行的社会保障法律制度与社会主义市场经济体制建立和发展的客观要求仍存在较大差距，不能为社会保障所面临的严峻形势提供充分、有效的法律支持，还需要不断改革和完善。

13.4.1　中国社会保障立法存在的主要问题

1.社会保障立法严重滞后

社会保障必须立法先行，这样才能使其运作法制化、规范化。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先。早在19世纪80年代，德国就由于先后颁布了三部著名法律，而率先成为世界各国社会保障立法的楷模，美国也因于20世纪30年代颁布了世界上第一部比较完整的社会保障成文法典而闻名于世，社会保障法律制度在当代世界各主要发达国家的法律体系中均占有十分重要的法律地位。但我国到目前为止，尚未颁布一部综合性的社会保障法律，专门性法规的建设也相当薄弱。虽然我国的《社会保险法》已于2010年10月28日颁布，并将于2011年7月1日起施行。但社会保障制度中的其他项目，如社会救济、社会福利及社会优抚等的立法还很欠缺，基本上处于立法的空白地带。社会保障国家立法的滞后势必造成社会保障制度在实施过程中缺乏足够的法律依据，只能靠政策规定和行政手段来推行，不能适应社会主义市场经济发展的需要。

2.社会保障立法层次低

从地位上讲，社会保障法是中国市场经济法律体系中一个重要的独立法律部门，应同其他各部门法一样，由国家最高立法机关——全国人民代表大会或者其常务委员会制定并通过，其效力应仅低于国家根本大法——宪法。但现实中我国社会保障法律渊源却大多是国务院行政法规、有关部委的规章，以及地方性法规、规章，而通过全国人民代表大会或者其常务委员会进行的立法还没有，立法层次和效力较低。目前仅有的几部由全国人大及其常务委员会通过而涉及社会保障问题的法律并非专门为社会保障问题制定，而是与其他方面的内容混合在一起，其中社会保障的内容只处于次要的、附带的地位，如《劳动法》中关于社会保险和福利的规定，只是其中的一章。这种现状显然与社会保障法的地位不相符合，也导致了社会保障立法权威性、统一性和稳定性的严重缺乏。

3.社会保障立法体系不健全

社会保障法作为一个独立的法律部门应有自己完整的体系。但如上所述，我国至今还没有出台专门的社会保障基本法，那些作为目前社会保障制度主要法律依据的行政法规之间缺少必要的衔接，不能形成配套的法律体系，导致了实践中有许多问题无法可依。同时，由于我国长期以来以“分散立法”的体例来开展社会保障立法工作，导致了政出多门现象，不同地区、不同部门制定的社会保障办法极不统一，使社会保障立法应有的权威性和强制性得不到充分体现。在实践中我国的社会保障管理工作也处于被分割的状态，如劳动和社会保障部（现更名为人力资源和社会保障部——引者注）负责城镇企业职工的各项保险工作；人事部负责机关、事业单位职工的公费医疗；民政部负责农村和城乡社会救济；等等。^[1]此外，完整的法律规范应包括假定、行为模式和法律后果等要件，缺少这些要件的法律规范无疑是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制性作用。在我国已经制定出来的社会保障法规中，缺乏法律责任和制裁措施是普遍现象，这就使得在实践中，当有关社会保障问题的争议或纠纷发生时，仲裁机构和人民法院难以根据有效的法律依据进行仲裁或判决。因此，我国目前的社会保障立法体系是不完整、不健全的，无法保证社会保障制度的有效施行。

4.社会保障立法保障的范围过窄

现代社会保障应该是一种以全体国民为对象的保障制度，它要求国家以立法的方式保证保障对象的社会化，也就是说，统一的社会保障立法应规定社会保障是全体社会成员都享有的、人人平等的公民权利。但由于目前缺乏统一的法律规范加以保障，我国的社会保障制度覆盖和保障的仍只是一部分社会成员。从各种行政法规的适用范围来看，目前我国各项社会保险覆盖的主要是国有企业及城镇区县以上大集体企业中的职工。区县以下小集体企业、乡镇企业和外商投资企业中方职工的社会保险很不健全；私有企业职工、个体劳动者和广大农民基本上还没有建立社会保险。^[2]长期以来，我国养老保险制度基本上是在国有企业、部分集体企业和一小部分“三资企业”中实施。失业保险制度则基本上是在国有企业中实施，其他的市场主体如私营企业、个体经济组织、绝大部分“三资”企业和广大农村，均被排除在实施范围之外。据估算，全国只有1/4的劳动者能够享受到社会保障待遇。而且在已享受社会保障的人群中，其享受的待遇还存在很大差异。^[3]因此，与世界各国“社会保障实施对象是全体公民”的标准相比，我国社会保障立法保障的范围明显过窄且不合理。

5.社会保障的法律监督和实施机制薄弱

建立健全社会保障的法律监督和实施机制是社会保障法制建设的必然要求。社会保障的法律监督是指为使社会保障的管理符合国家法规要求，从而对社会保障的管理过程和管理结果进行评审和鉴定。中国现行社会保障法律监督机制的薄弱，主要体现在社会保障法律中缺乏对社会保障基金筹集与运营的监督，导致部分负有缴纳社会保障费法定义务并具有缴纳能力的义务人拒缴、欠缴或以各种方式逃避缴费义务。社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动等。实施机制较弱的主要原因在于我国现行社会保障法律中缺乏有关法律责任和制裁措施的规定，结果导致现实中挤占、挪用、截留社会保险基金的违法行为十分突出但却得不到及时和有效的惩治。我国《刑法》第273条虽然对挪用社会救灾、社会救济等款物的行为规定了明确的制裁措施，但却未将社会保险基金列入特定款物的保护范围之内，从而在某种程度上弱化了社会保障的实施机制。

6.欠缺与WT0的社会保障规则相适应的法律规范

加入WTO，对我国的社会保障法律制度形成严峻挑战。但是，中国目前尚欠缺与WT0的社会保障规则相适应的法律规范。例如，我国入世后，劳动力的国际化流动趋势进一步加快，在我国的外籍劳工能否享受到我国的社会保障待遇以及我国在外资、合资企业中的劳工如何享受规范、完善的社会保障待遇问题等，都是我们要认真研究的重要课题。

上述这些问题的存在必然导致我国现行社会保障法律制度保障程度差，保障水平低，不能适应社会主义市场经济发展的客观需要，必须尽快加以健全和完善。

13.4.2　完善社会保障法律制度的基本原则

1.尊重基本国情原则

从国内外的经验教训来看，社会保障中的“高福利”政策和“平均主义”原则都不可取，否则将会引发许多难以解决的社会问题和政治问题。尊重基本国情，注重将社会保障水平确定在一个恰当的、与生产力水平相适应的位置上，对我国而言十分重要。尽管经过30多年的改革开放后，我国的国民经济获得了较快发展，综合国力也有了很大提高，但由于人口数量极为庞大，人均国民生产总值很低，经济总体水平较低，这就决定了我国现阶段的社会保障能力和水平不可能很高。因此，我们在设计社会保障法律制度时，必须实事求是地从我国经济发展的实际水平出发，否则该项制度将不仅不能保障人民的基本生活，反而还会影响经济的发展与社会的稳定。同时，由于种种原因，我国各地区之间的经济发展水平极不平衡，大致形成了东部沿海地区经济发展水平较高、中西部地区经济发展水平较低的格局，因此，我们在完善社会保障法律制度时，必须充分考虑到这些实际情况，即在根据全国总体经济发展水平制定出统一的社会保障基本法的基础上，还要结合各地的实际经济发展水平制定相应的地方法规，而不能不顾实际地搞“一刀切”。

2.权利与义务对等原则

认真总结我国计划经济体制下社会保障法律制度的实施教训，并借鉴国际经验，我们应该充分认识到，要完善社会保障法律制度，坚持权利与义务对等原则十分重要。我国《宪法》第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这些法律条款的内容明确了社会保障是我国公民的一项基本权利，但社会保障的受益者不能无条件地享受这项权利，要享受该项权利首先必须履行一定的法律义务，否则不仅不能享受权利，而且还会受到法律的追究与制裁。坚持权利与义务相统一原则，有利于调动多方面的积极性，尤其是有助于增强公民个人在社会保障方面的责任感和参与意识。

3.国家责任和社会责任原则

在实施社会保障法律制度的国家里，社会保障均是由政府管理的一项社会事务。我国《宪法》第45条，除上述内容外还规定：“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”即国家在明确规定了社会保障是我国公民享有的一项基本权利的同时，也明确规定了国家和社会应为该制度的施行承担责任。国家应该主动利用其对社会的干预手段，通过立法方式调节利益冲突，只有如此才能建立和完善与社会公共利益相符合的社会保障法律制度。坚持社会责任原则，则主要是为了充分实现社会保障法律制度的互济功能。

4.公平与效率相统一原则

公平与效率是既相互制约又相互促进的一对矛盾，也是人类社会发展的一个永恒主题。实施社会保障法律制度，在很大程度上是为了实现社会公平。因此，社会保障法律制度必须体现公平性，即其实施范围应包括所有社会成员，其实施目的就是要使所有公民在遇到年老、疾病、工伤、残疾、生育、失业等情况时，依法从国家和社会获得必要的帮助和补偿，以便保障他们的基本生活需求。公平性原则也是社会主义制度本身所要求的。但效率机制又是促进经济发展和社会进步的重要动力机制，因此社会保障法律制度也必须同时体现效率性，即在制定社会保障待遇标准时，不应采取平均主义的做法，而应根据劳动者本人对企业和社会的贡献大小、劳动者的经济收入等情况采取区别对待的办法。这样可以有效地激发劳动者的生产积极性和创造性，鼓励劳动者为企业和社会多做贡献，从而促进社会经济的蓬勃发展。总之，在我国完善社会保障法律制度的过程中，必须坚持公平与效率相统一的原则。只有这样，才能理顺社会保障与经济发展之间的关系，使社会保障法律制度能够为推动国家经济建设发挥更大作用。

13.4.3　完善社会保障法律制度的对策与措施

1.加快社会保障立法

完善的社会保障法律是社会保障事业发展的根本保证，有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度是否成熟的基本标志。在当今世界的法治国家，法律已成为管理国家和社会事务的主要手段。在已建立较完善社会保障制度的世界各国，该项制度的基本特征都是由国家立法来强制推行。通过立法健全与完善社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展保驾护航已成为我国的当务之急。当前我国的社会保障立法极不完备，与我国实行“依法治国，建立社会主义法治国家”这一重要治国方略极不相称。因此，为了进一步加大社会保障制度的改革力度，确保社会保障事业健康有序发展，应加快社会保障立法进程。尽管从我国实际情况来看，在短期内制定一部统一的、综合性的社会保障基本法还有一定困难，但抓紧制定一部综合性的社会保障法律，以便从法律上规定社会保障制度的基本原则、基本内容、适用范围以及管理体制等，从而规范整个社会保障制度是切实可行的。

2.完备社会保障立法体系

社会保障立法是一项复杂的系统工程，在制定综合性社会保障法的同时，应注意出台一些配套的相关法律法规，从而建立健全社会保障立法体系。我国传统的社会保障立法体系采取的是“分散立法”的体例，其特点是立法层次低，主观随意性大。旧体制下诞生和发展起来的中国传统社会保障立法体系与市场经济的发展要求越来越不相适应，我们必须按照市场经济规律重新调整和规范各种社会保障关系。新世纪的我国社会保障立法工作应该制定出科学合理的整体规划，逐步改变我国目前社会保障立法过于分散且稳定性、权威性较差的局面，深入探讨在我国建立“一法统驭，多法并存”的综合性立法模式的必要性和可行性，以便尽快形成以《中华人民共和国社会保障法》为中心的、完备的社会保障立法体系。

3.扩大社会保障立法的覆盖面

社会保障法律制度作为一个国家一项基本的社会制度，理应把全体国民都纳入其保障范围，确保每一位劳动者均能够享有法定的、平等的社会保障权利。根据我国《宪法》规定，每一个中华人民共和国公民都有依法缴纳社会保障费的义务和享受社会保障待遇的权利。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化。

对于解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地区发展不平衡的特点，循序渐进地来推行。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施。对于不具备实行条件实行养老金计划的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。

4.建立一套完善的社会保障基金法律制度

社会保障基金是指依法建立的、用于社会保障事业的专项资金，它直接关系着一个国家的社会保障制度能否顺利实施。因此，建立一套完善的社会保障基金法律制度十分必要。

目前，社会保障基金的支付风险问题已成为我国社会保障制度实施过程中遇到的一个非常突出和棘手的问题。造成这一问题的主要原因在于我国虽已颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，但由于没有系统地制定出社会保险费的征缴、管理和使用办法，未通过立法手段强制推行社会保险制度，致使社会保险费难以及时足额征缴上来，导致了社会保障基金的收支不平衡。社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。

在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取组合投资的模式进行投资，既可以降低风险，又能保证必要的投资回报率，从而确保社会保障基金的安全和效率。

5.在社会保障立法中应注意与国际社会保障法律制度接轨

在我国已批准的国际劳工公约中包含许多有关社会保障的内容，我国社会保障立法必须参照这些公约中规定的标准。同时，我国社会保障在立法过程中还应注意与WT0的相关规则相适应。

6.进一步深入开展社会保障法律制度宣传教育

为进一步提高社会保障系统广大干部依法行政的能力，不断增强广大劳动者的社会保障法律意识，帮助他们切实维护自身的合法权益，我们应进一步面向全社会开展社会保障法律法规的宣传、培训和咨询服务活动，努力营造一个全民在社会保障方面学法、讲法、守法、执法的良好法制环境。

本章小结

社会保障是指国家为了维护经济发展和社会稳定，通过立法设立的，以国民收入分配和再分配的形式，保证社会成员基本经济生活需要的制度。社会保障法是调整社会保障关系的各种法律规范的总称。社会保障法具有强制性、社会性、福利性和互济性等特点。社会保障法一般包括社会保险法、社会救济法、社会优抚法和社会福利法等方面。

社会保障法的萌芽，始于工业化最早的英国，世界上第一个建立社会保险法律制度的国家是德国。美国是世界上最早实行系统的社会保障制度的国家，美国于20世纪30年代通过了世界上第一部《社会保障法》，标志着社会保障最终形成一种法律制度。此后，社会保障法律制度在世界许多国家相继实施，我国的社会保障制度在新民主主义时期就已产生，新中国成立后经历了创立时期、调整时期、停滞时期、恢复时期、到全面改革发展时期，2004年宪法修正案将“建立健全社会保障制度”写入宪法，标志着我国的社会保障立法和社会保障事业进入一个新的发展时期。

当前，我国社会保障事业的改革和发展取得了较大进展，但仍与社会主义市场经济体制建立和发展的客观要求存在较大差距，不能为社会保障所面临的严峻形势提供充分、有效的法律支持，我国的社会保障法律制度还需要依据尊重基本国情原则、权利与义务对等原则、权利与义务对等原则和公平与效率相统一原则，从加快社会保障立法、完备社会保障立法体系、扩大社会保障立法的覆盖面、建立一套完善的社会保障基金法律制度、注意社会保障立法中与国际社会保障法律制度接轨和进一步深入开展社会保障法律制度宣传教育等方面不断改革和完善。

关键术语

社会保障　　社会保障法　　社会保险　　社会救济　　社会福利

社会优抚　　社会公平　　社会互济　　福利国家

思考题

1.社会保障的含义是什么？

2.如何理解社会保障法的特征？

3.社会保障法的内容有哪些？

4.当代世界各国社会保障制度的类型主要有哪些？

5.社会保障法应当实行的基本原则是什么？

6.如何完善我国社会保障法律制度？

【注释】

[1]张文芹.社会保障法律制度刍议［J］.江苏省社会主义学报，2006（2）：59-61.

[2]张文芹.社会保障法律制度刍议［J］.江苏省社会主义学报，2006（2）：59-61.

[3]俞恒.对我国社会保障制度的思考［J］.科技情报开发与经济，2006（6）：99-100.