社会保障服务主体产业的培育与发展

一、社会保障服务主体产业的培育与发展

中国社会保障服务的主体产业，主要包括社会保险业、社会福利业以及社区服务业等，而社会保障服务相关产业则是指在社会保障主体服务主体产业基础上发展传统的其他产业。中国社会保障服务产业发展刚起步，近几年，中国社会保障相关产业虽然有较大发展，但是，由于中国社会保障主体产业本身发展还很落后，所以，社会保障服务相关产业的发展基础薄弱，发展空间很有限，只有在社会保障主体产业等得到全面发展的前提下，社会保障相关产业才能得到更大发展。因此，从目前中国的经济发展水平和社会保障事业整体发展目标来看，现阶段中国社会保障服务产业要在大力发展社会保障主体产业的基础上，稳步推进社会保障相关产业的发展，而其中社会保险业是发展的重中之重。只有如此，才能确保近期内中国社会保障“低水平，广覆盖”目标的实现。

(一)重点发展社会保险业

社会保险是一个对普遍的市场缺陷广泛的反应。通过弥补私人保险的固有缺陷，使得广泛的保险成为可能。^[34]事实上，社会保险作为保险制度的一种，从它的运作机制来看，本质上与商业保险并没有太大的区别，都是“一种经济补偿制度，它是根据约定的需要保障者与提供保障者之间约定的合同关系，建立风险准备金，并按商业化原则进行经营管理，在合同有效期内，对财产或利益损失进行经济补偿以及对人身伤亡给付货币资金的一种制度”。^[35]只是社会保险作为一项国家制度并不以盈利为目的，而且还以国家法定的形式保证强制实施。因此，从这个意义上来说，社会保险本身就是一个产业，只是由于它在功能上的限制，人们往往把它看成是一个提供公共服务产品的机构，而较少把它看做是一个产业。

本人认为，目前，中国的社会保险业的发展重点包括两个方面:一个方面是尽量扩大社会保险的覆盖面，当然由于社会保险的推行是国家有关的法律法规来限定的，在国家法律法规限定的范围内可以依法强制推行，要求国家法定范围内的保障对象要依法参加社会保险，否则，可以依法追究相应的责任。而在国家法定范围之外的对象或保险项目，则归属于普通商业保险业务范围。当然从商业保险业的属性来说，发展商业保险业，也是社会保障服务产业发展的一个重要组成，所以，要扩大社会保险覆盖面，首先要保证尽量把现有法律法规规定应保对象纳入覆盖范围，以养老保险为例，“从覆盖范围讲，到1999年10月末，参加基本养老保险的职工人数9325万人，离退休人员2890万人，两者合计12215万人。除去农村不讲，就城镇各类企业而言，还有2500万人没有覆盖进来”，而如果“从养老金发放来讲，截至1999年月底，参加养老保险统筹的2836万离退休人员中，有1039万人的养老金实行社会化发放，社会化发放率仅为36.65%”。^[36]需要在完善现有社会保险运行机制的基础上，尽量把原先尚未纳入法定社会保险覆盖范围的人纳入法定范围。1998～2001年，仅中央财政对基本养老保险补贴支出就达861亿元，2001年基本养老金社会化发放率达到98%。

发展中国社会保险业的一个很重要的内容和途径，就在于要充分利用社会保险积累起来的基金进行有效的市场化运营，这也是中国社会保险业发展的必然选择和必要保证，这在前面已经论述过了，这里就不再赘述了。

(二)兴办各种社会福利产业

在本书的第一章中，已就社会福利作了简单的探讨。从广义上讲，社会福利的内涵与社会保障差不多，但这里所讲的社会福利事业，是狭义意义上的。由于狭义的社会福利事业是一种公益性很强的事业，显然只能主要由政府来资助、提供，这些事业显然不能也不可能具有赢利性，所以，要求这些事业以产业化的方式来提供也是不可能的，因此，本书所探讨的兴办和发展社会福利产业，将局限于那些维持和提高社会成员生活质量，满足他们物质和精神的基本需要的社会服务，主要是探讨中国教育福利产业和住房福利产业的发展问题。

1.教育事业的产业化发展

教育简单来讲就是为人们提供接受知识、技能的机会，使之接受培养。教育按现代人权理论的观点来看是人的发展权的一种体现，人们只有获得接受教育的权利和保证，才能得到自我发展的机会。

(1)教育对经济和社会发展的重要作用，经济学家则从十分现实的角度进行研究和分析。美国经济学家贝克尔(Becker，1964)和舒尔茨(Schultz，1963年)提出了人力资本理论，他们指出接受教育是一种人力资本投资。一个人对是否继续他的学业所做出的决定就如同一个企业是否在资本设备上进行投资所作出的决策一样。个人决策产生的成本包括以支付学费方式表示的教育或训练的成本、不参加工作的机会成本以及学习所花费的时间。而相应地，这些人就可以获得高薪回报。这与物质资本投资有许多相似之处，人们通过接受教育，向自身投资，增加自己的知识和技能，从而可以寻求在未来拥有更大范围的选择机会和获取更高经济收益的资格。同时，他们还提出了一个基本思想，即在解释经济增长时，人们忽视了教育的因素。^[37]这实际上是在提醒人们，即便是教育可以为人们带来更多的选择和更高的预期收入，一些人也常常会因为眼前的经济利益而放弃接受教育的机会。同时，也可能出现这么一种情况，还有许多人可能因为社会对教育不够重视，不能为他们提供足够的接受教育的条件，使得他们失去接受教育的机会。事实上，无论是哪种情况，都要求必须把教育纳入社会福利事业之中，使之成为国家社会保障体系中所关注的重要内容之一。这是因为教育的作用和重要性并不止于能培养人们的劳动能力、帮助他们扩大对职业的选择范围、提高他们参与社会竞争的能力，从而使他们有效地增进自身福利，更为重要的是，在影响组成社会的个人的基础上，教育直接关系到了一个国家劳动者文化素养和劳动技能的提高，乃至国民素质整体的提高，进而影响该国社会经济的发展进程和整个社会的福利水平。

发达国家的发展经验表明，教育不仅从长远对经济产生促进作用，它还对经济的近期发展有巨大的推动作用，有关研究证明，目前，教育对GDP增长的直接贡献率一般不少于4%，在发达国家可以达到6%～7%。^[38]舒尔茨运用美国1929～1957年的统计资料，计算出各级教育投资的平均收益率为17.3%，教育对国民经济增长的贡献的33%，^[39]他指出:“当代高收入国家的财富是由什么构成的?主要是人的能力。亚当·斯密写出他很有创见的《国富论》一书时，他还没有料到这些事。在这些高收入国家中发生的现象是:来自财产方面的收入与来自工资薪金以及企业活动的收入相比是显著降低了。在美国，国民经济收入的1/5来自物力资本，即财产，而4/5是来自人力资本”。^[40]因此，按照他的观点，在现代经济的发展中人力资本投资的作用大于物力资本投资的作用，应该增加人力资本的积累，为此应该加大对教育的投资。

可见，教育对于一个国家的发展与进步来说是至关重要的，大力发展教育也是一个国家社会福利事业必不可少的任务。

(2)中国教育的发展现状，目前在中国，主要把教育划分为义务教育和非义务教育两个阶段。其中，义务教育包括初等教育(小学五年或六年制教育)和中等教育中的初中三年制教育，这两个阶段加起来刚好是九年，所以，中国的义务教育阶段又称为“九年制义务教育”。而非义务教育则包括中等教育中的高中三年制教育、职业教育和高等教育等。在中国，为了使全体社会成员具有基本的文化素质，国家把接受九年制义务教育作为一项法律规定的国民基本权利和基本义务，也是政府必须承担的一项基本职责。从目前的中国教育的发展状况来看，主要有以下两方面的问题:一方面是九年制义务教育不够普及;另一方面，中国的高等教育还比较落后，这一问题已成为中国经济、科技、以及社会全面发展的主要制约因素之一。九年制义务教育不够普及主要是由于中国农村人口比重很大，收入水平相对较低，不少家庭不愿或无法供养孩子接受九年义务教育;还有另外一个相当重要的原因，是由于不少地方政府对教育不够重视，借口财力困难等方面的原因，不愿支持、发展教育事业。而中国的高等教育比较落后，则主要是由于中国高等教育事业发展缓慢、高等教育服务短缺造成的。中国的高等教育服务到目前为止仍然基本上是由国家财政资助的教育机构提供的，而国家在高等教育投入的资金总是有限的，这就必然限制了这些高等院校的招生人数，而且长期以来，中国把高等教育当做公共产品，对高等教育实行严格管制，不允许居民以购买的方式获得高等教育服务，也不允许个人或民间力量创办发展高等教育，这就造成中国高等教育服务短缺、高等教育落后的现状。

中国高等教育的落后，限制了许多社会成员对高等教育需求的实现，他们中的许多人以出国留学或接受国外教育机构的培训、远程教育等方式来实现自己对高等教育需求，这就造成大量的居民的教育投资流向国外，据福建省的一项不完全统计，自改革开放以来，仅在泉州地区就有近5万人到国外求学，若每人到国外留学的费用以5万元计算，就是25亿元人民币。^[41]而且，高等教育的落后还影响了中国通过扩大内需、拉动经济增长的经济政策目标的实现，据调查，目前，中国居民存款的10%准备用于教育支出，高于用于购房支出7%的比重。如果高校扩大招生一倍，每年可多收学费200亿元，学生在校增加消费40亿元，而这笔钱所带动的间接消费，用中国的投资乘数匡算，大约可启动1000亿元的投资与最终消费，对GDP的贡献率每年可达0.5个百分点。^[42]高等教育的落后使得许多本有可能接受高等教育的人放弃学业，提前就业，给中国业已十分紧张的就业形势和社会保障系统更加压力，1997年，中国16～19岁人口的劳动参与率达到60%，18～19岁人口的就业比重更是高达73%，而1996年日本同龄人口中的就业比重仅为32.4%。中国16～19岁就业人口约4646万人，其中，城镇人口约1054万人。如果其劳动参与率降低一半，全国劳动力供给就可以减少2300万人，其中城镇至少可减少500万人。^[43]

(3)以产业化的方式推动中国教育事业发展，中国目前无论从满足广大社会成员的教育消费需求、扩大内需、减轻就业和社会保障压力来说，还是从实施科教兴国战略、增强国家的综合竞争力来考虑，都应该大力发展教育福利事业，特别是高等教育。其主要的方式应该是:改变中国教育落后的发展方式，必须尽快扩大中国教育的供给，为此必须把产业经营机制引入中国教育事业中，激发教育福利产业的内在活力、推动中国教育事业的迅速发展，从而能够尽快改变广大社会成员接受教育的需求与教育，尤其是高等教育供给严重不足的现状。简单地说，就是尽快实现教育的产业化，推动中国教育事业的迅速发展。斯蒂格利茨所指出的:“以公共方式提供的私人产品如教育，在原则上也可由私人提供”。^[44]在国外，在教育、尤其是高等教育中推行产业化，将产业经营机制和方法引入教育事业的发展中，以求合理利用资源，促进教育事业的发展适应经济和社会发展的需要，已经有许多的成功经验。例如，印度、菲律宾等国家，私立高等学校的比例都在60%以上。1992年，日本四年制大学中私立学校数占73.4%，在校生数占73.3%;短期大学中私立学校数和在校生数更是高达84.4%和92.4%。在美国四年制大学中私立大学的比重也达到72%。^[45]有些国家为了在教育方面推行产业化的发展方式，还运用法律的方式加以规定。如英国在1988年的教育法中，保守党政府进行了一些改革，以某种方式将市场机制引入到英国教育中。在该教育法中包含两套准市场化改革。^[46]

虽然目前中国针对民办教育提出了“积极鼓励，大力支持，正确引导、加强管理”的发展方针，并且在《“十五”计划纲要》中指出，要“深化教育体制改革加快办学体制改革，积极鼓励、支持和规范社会力量以多种形式办学，基本形成政府办学为主，公办学校和民办学校共同发展的格局。深化教育管理体制改革，进一步转变管理方式……”但在一些具体的政策规定中，如《社会力量办学条例》中又作出了类似于“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”之类的限制性规定。在民办教育事业的发展过程中，国家也没有给予民办教育事业土地、房产、税收等方面政策上的支持;相反地这些民办教育事业、尤其是民办高校在某种程度还受到国家有关政策的歧视，比如说，国家没有正规的民办高校教师资格和职称评定认定手续;学生在学期间得不到公办学校学生同等的待遇，等等。^[47]这些问题的存在使得民办教育的投资者在精神上和物质上难以获得相应的回报，影响了他们的办学积极性，阻碍了中国民办教育事业的发展。为此，中国应该借鉴这些国家运用产业化的方式发展高等教育的成功经验，制定和颁布有关政策、措施，从资金信贷、办学条件、税收费用等方面给予优惠，鼓励和支持社会团体和公民个人办学、捐资助学以及集资兴办高等教育事业，推动包括公益性机构、非营利性机构、营利性机构在内的高等教育产业体系形成，促进中国教育福利事业的发展。

2.住房福利产业的发展

住房是人们生活中最主要的活动场所，住房保障也是中国社会保障事业的一个必不可少的重要组成部分。

(1)中国住房社会保障事业的发展现状计划经济时代，住房往往是作为用人单位提供的职业福利的一部分，基本上只有国家机关工作人员，企事业单位的职工才有机会享受。这种福利化的住房政策使得享受住房保障的对象仅占全体社会成员中的极少数，也使单位为了给职工提供这方面的福利而背上沉重的负担，而且提供的住房福利普遍只能维持在较低水平。这种住房保障政策往往要求职工在变更工作单位时，要交出原有住房，这不仅不利于居民住房保障的稳定，也在某种程度上限制了人们的自由择业，阻碍了劳动力资源的自由配置。1992年开始，中国实行了以住房商品化、社会化为基本内容的住房制度改革。1994年7月，中国政府颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确了中国住房制度改革的根本目的是:建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房新制度，实现住房商品化、社会化;加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容可以概括为“三改四建”。“三改”即改变计划经济体制下的福利性的旧体制，包括:改变住房建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制;改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制;改变住房实物福利分配的方式为以按劳分配为主的货币工资分配方式。“四建”即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，包括:建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系;建立住房公积金制度;发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系;建立规范化的房地产投入产出的良性循环机制，促进房地产业和相关产业的发展。^[48]

经过这几年的城镇住房改革，使得中国城镇居民的住房条件有了很大的改善。据统计，“九五”期间，全国累计完成房地产开发投资19000.14亿元，比“八五”期间增长118.4%。商品房累计销售面积6.07亿平方米，同比增长110.8%。“九五”期间，建成城镇住房23.85亿平方米，平均每年竣工4.77亿平方米，比“九五”计划提出的年竣工2.4亿平方米的目标高出近一倍。根据建设部公布的最新统计资料，截至2000年年末，全国城市人均住房使用面积为14.87平方米，人均居住面积10.25平方米。

表6－1　“九五”期间中国居民居住面积变化单位:平方米

(2)中国住房社会保障事业存在的问题及原因，虽然几年来，中国的城镇住房改革已取得相当大的成效，但仍然存在许多方面的问题，其中最主要的问题就是:尽管就绝大多数城乡居民而言，住房制度改革的方向是商品化、社会化，但是，国家的住房保障并非覆盖全体居民，只能顾及城镇中低收入者。^[49]即便如此，这些所谓要顾及城镇中低收入者的房屋价格普遍畸高，而且，住房流通市场不健全，尚无法形成城镇住房的资金、建房、使用、流通的良性循环，各地还没有普遍建立具有社会保障性质的经济适用住房供应体系来满足中低收入家庭对住房的需要。截至2000年年末，全国城市人均住房使用面积仅为14.87平方米，人均居住面积10.25平方米。^[50]和其他国家的住房保障程度相比，中国的住房保障仍然属于较低水平，据有关数据表明，在20世纪80年代末，美国人均住房使用面积已经达到40平方米，欧洲发达国家也达到了35平方米，从中国目前的城镇人均住房面积来看，不仅远低于发达国家，而且也低于一些发展中国家。^[51]此外，还存在有人均居住不足4平方米的住房特困户300万户，城市危房3300万户。与此同时，国家统计局公布的数字表明，商品房空置面积达到创记录的9124万平方米，为建国以来的历史新高，按建设部颁布的全国商品房指导价，积压的总市值将超过2000亿元!

形成如此巨大的反差，主要的原因在于两个方面:

1)从国家的社会住房保障政策导向和政策扶持的程度来看，远远不如对类似于养老保险、失业保险、医疗保险等其他社会保障事业的重视。目前，虽然全国各地已经陆续出台了城市居民最低生活保障制度，但是，中国至今没有制定针对低收入阶层的住房保障制度。中国近期城镇住房政策的基本内容，是建立以中低收入家庭为对象的经济适用房供应体系。可是，从目前这些政策的实施情况来看，这一政策的弊端和问题也逐渐显露出来，主要表现在长期不加区分地将低收入者与中等收入者捆在一起，实际上主要是照顾了中等收入者这一头而忽视了低收入者那一头。从住房建设投入渠道和受益人群来看，国家为公务员投入，效益好的企业为职工投入，富有的人为自己投入，而住房困难户大部分是效益差的企业职工，前三种投入渠道均与其无缘。无论是哪种房改的路子在低收入阶层都很难贯彻，原因很简单，买房无钱，提租又交不起，只能听之任之。^[52]

2)从市场本身的发育来讲，中国真正意义上的商品房流通市场还没有形成，而现有的住房市场缺乏健康合理的价格机制。许多私营房地产机构为了争夺客户，广告投入畸高，国际通用的、比较合适的房地产广告投入，约为成本的5%左右，而在中国有的房地产商在房地产开发过程中广告费支出居然超过了总成本的15%。这就必然导致了中国的房地产价格即便是在房地产市场十分疲软的情况下，商品房价格仍然居高不下，在广州、上海、北京等主要城市的房地产价格还在不断攀升，2000年5月，国家统计局公布的数字是，房价上涨了4.2%。据测算，按照年收入与房价之比，北京比东京、纽约、伦敦、巴黎贵了30倍。^[53]这些问题的存在所造成的直接后果就是:①中国住房制度改革为广大居民群众带来的住房保障范围仍十分有限，基本上还只是局限于城镇中那部分有较强经济实力的居民，而城镇中经济收入水平较低的那部分居民则难以获得这种住房保障，大量的居民居住面积狭小，居住条件恶劣;广大农村居民就更不用说了，他们的住房问题只能依靠自己来想办法解决。②中国的住房建设没有从中国的国情出发，住房的价格超出了人们现有的承受能力，导致了大量的商品房空置，大量的房地产开发投资无法回收，这反过来，又限制和阻碍了中国住房市场的发育和成长。如此一来，使得中国的住房保障事业和住房建设事业陷入互相抑制，而不是互相促进的恶性循环之中。

随着中国经济和社会的不断发展，尤其是在城市化水平迅速提高，城市人口急剧增大，这对住房保障制度提出了的巨大的挑战，据有关专家预测，到2010年，中国城市人口比重将达45%，城市人口净增量将达到2.8亿左右，需要住房56亿平方米。也就是说，每年仅因城市新增人口就需要建房5亿平方米。^[54]另外，随着人们的生活水平的普遍提高，人们对住房的要求也就越来越高，也对中国的住房保障体系提出了更高的要求和挑战。国家计划在“十五”期间，全国城乡住房建设面积57亿平方米，其中，城镇住房竣工面积27亿平方米，农村30亿平方米。力争到“十五”末期，使中国城镇人均住房建筑面积达到23平方米，农村25平方米。^[55]因此，从目前这种状况来看，中国还应该加大住房保障方面的改革，进一步完善中国的住房保障制度。

(3)中国住房社会保障事业的进一步发展，中国的住房社会保障制度主要应该从以下几个方面来进行改革，以推动中国住房社会保障事业的进一步发展。

1)国家应该重视住房社会保障对社会稳定和经济发展的重要作用。住房是人们的进行日常生活和休养生息的场所，也属于人们的基本生存保障的一个重要部分。人们有了栖身之地，日常生活的场所得到保障之后，才会服从社会管理，从而也才能保证社会的稳定。从发达国家的经验来看，住房福利业既是国家社会福利事业必不可少的组成部分，而且往往还是国民经济的一个重要的支柱。从严格意义上来说，住房福利业并不是一个独立的产业，它是一个产业群，它起码由以下两大部分组成:首先，住房作为一种消费品，它的生产直接形成了一个庞大的产业——建筑业。由于，住房是一种十分复杂的商品，所以事实上，建筑业本身也是一个包括了规划、设计、建筑、装潢在内的、具有非常广阔外延的产业群。建筑业不仅是国民生产总值的一个重要的组成，而且还能够吸纳大量的劳动力。以英国为例，建筑及住房更新的投资占了固定资产构成总额的1/5，因此其产值占了GDP的4%，以发展住房为其主要活动的建筑业大约雇用了近百万人员。^[56]其次，住房作为一种十分典型的耐用消费品，它的销售、消费也推动了房地产业的形成与发展。在英国，家庭用于住房的支出一般占家庭收入的1/6～1/3。现在2/3的英国人拥有住房，私人住房构成了个人财产的一半左右。同时在1989年，抵押贷款达到GDP的一半以上。^[57]此外，由于住房是一种昂贵的商品，它的生产需要巨大的投资，它的消费需要大量的资金，所以，它们往往都需要借助向金融机构或金融市场融资来实现，这在客观上也推动了金融业的发展。

2)国家应该采取各种方式来增加对居民尤其是城镇低收入居民的住房补贴。前面分析过了，住房是人们进行日常生活所必须的基本物质条件之一，属于人们的基本生存保障的一个重要部分，所以，现代国家往往都把住房保障纳入社会保障体系之中。中国目前对城镇居民的住房补贴方式主要是以住房公积金为主。在这方面中国的发展起步比较晚，应该充分借鉴其他国家和地区的先进经验。例如，新加坡实行了“居者有其屋”的措施，政府利用集中起来的公积金兴建价格低廉的住房，国民则利用自己公积金户口的存款来购买，使80%以上的国民都有了自己的房产，新加坡成为世界上国民拥有住房比例最高的国家。中国的香港特区政府也推行同类措施，政府也通过财政拨款，注资房屋基金，兴建房屋以市价的30%～40%出售“居屋”。另外，香港政府也兴建一些面积较小、结构较简单的“公共房屋”，以低租金租给一些较低收入的家庭。香港政府还实行了“出售公屋”的办法，以低于市价10%的价格，附加许多优惠条件，向“公屋”居民出售，从而使“公屋”私有化，以便实现于2000年75%的市民拥有物业的目标而采取的一部分行动。^[58]尽管目前中国针对国家机关、国有企、事业单位工作人员的住房公积金制度已初步建立了，但是，尚未有针对城镇低收入居民的基本住房保障政策措施，这一点应该引起政府的高度重视。从世界上来看，为了使所有的社会成员都能获得基本的住房保障，避免或消除由于缺乏住房而产生和引发的各种社会矛盾和不稳定因素，许多国家通常还制定了一系列的住房社会保障政策，来保障社会成员、尤其是那些收入处于较低水平的居民的基本住房需求。比如说，日本的社会保障有11项内容，其中一项就是政府为低收入户解决住房问题。美国的住房社会保障属于社会福利项目，称之为住房补贴，即由地方政府出资建造公共住房，提供给既买不起房子，也租不起房子的人居住。^[59]

3)国家应该从中国居民现有收入水平出发，统一修建一些公共住房，这些住房应该是质量可靠、结构简单、价格低廉、真正适合中国现有广大居民、尤其是中低收入者居住的“安居工程”、“经济适用房”。这一点中国香港特区的经验很值得借鉴。香港政府1953年为满足贫困居民的住房要求，开始实施“公共房屋计划”，最初所建房屋居住单位的使用面积仅为11.15平方米，且厕所、浴室均为公用，厨房在室外走廊。^[60]20世纪70年代，香港人口不断增长，民众住房条件要求日高，香港政府又开始推出“十年建屋计划”、“居者有其屋计划”、私人机构参与建居屋计划等一系列住房政策，在对这些政策进行评估及对未来经济发展和房屋需求进行预测的基础上，于1987年制定新的长远房屋策略，并明确规定未来香港住房政策总目标仍然是:确保所有家庭在其自身能够负担的楼价和租金范围内，都能够买或租用适当的住所。^[61]可见，香港的住房社会保障政策的重点是解决中低收入者和贫困者阶层居民的住房问题，因为这些人的经济状况限制了他们自我独立解决住房问题的能力，住房社会保障政策对他们产生的影响更为巨大和深刻，只有通过住房社会保障政策的调整，借助社会的力量，以低租金把住房出租给他们或以优惠价格供他们购买，才能使他们的住房问题逐步得到解决。特别应该指出的是，中国目前正处于经济发展的起步阶段，中低收入者和贫困者仍然占人口的多数，因而为他们提供可接受价格水平的住房、妥善解决他们的住房问题，是中国住房社会保障政策的最重要任务之一。

拥有住房，可以使个人拥有“安全感”，从而有利于保持社会的稳定，而目前中国的大部分居民尚未获得有效的住房社会保障，这不能不说是中国社会保障制度的一个严重不足。必须充分借鉴国外在发展住房社会保障方面的经验，进一步深化中国住房制度的改革，从住房的投资和建设、住房的分配、住房的使用和流通以及住房消费的资金融通等方面彻底改革了中国原有的住房制度，继续以建设面向中低收入家庭的国家安居工程住房和建立具有社会保障性质的经济适用住房供应体系为中国住房建设的主要任务，通过建立完善的住房公积金制度、住房金融体系、住房交易市场和住房物业管理市场，健全与解决住房问题相配套的土地、建筑、规划、金融、信贷、税收、管理等有关的政策措施，逐步实现售房商品化和房租市场化，推动中国城镇住房的资金筹集、房屋建设、使用、流通等方面良性循环机制的形成，确保中国“十五”提出的城镇居民的住房保障目标的实现，改善城乡居民的住房条件，进一步发挥和增强住房消费对国民经济的拉动作用。

(三)兴办各种社区服务业

社区服务主要是指在城市社区内，根据社区成员的需要，设立有关的服务机构，提供相关服务。又突出重点对象和特殊需求的福利性服务。随着中国经济社会的发展，人民的生活水平不断提高，生活方式也发生了新的变化，家庭对社会服务的需求愈加多样化和高水准了。而且随着家庭的小型化、人口的老龄化等趋势日渐明显，再加上城市建设步伐的加快，高层居民小区的涌现，使人们的生活环境发生变化，这都从客观上对社会化服务提出了更高、更广泛的要求。

1.中国社区服务的种类

从服务形式来看，社区服务可以分为四种:一是双向服务，由服务机构为互相需要对方帮助者牵线搭桥，使双方为对方提供服务，互相照顾;二是单向服务，由服务机构安排服务者提供相应的服务;三是协同包产服务，主要服务对象是“五保户”、烈军属及残疾人等，由驻街单位、居委会等有关部门与服务者签订包护协议，由包护者提供看护、照顾服务;四是设点服务，由有关服务组织或个人经当地主管部门同意，开设服务点，提供维修、裁剪、缝纫等技术性服务。

现阶段，中国社区服务的内容主要包括以下12个系列:老年人服务系列，主要为老年人提供服务保障。其设施和项目有:老年人供养方面是，光荣院、福利院、老年人公寓、老年人日托所等;文化娱乐方面是，老年人舞厅、老年人棋室、老年人游艺室、老年人阅览室等;医疗康复方面是，老年人医院、老年人科普中心，老年人心理咨询站等;发挥老年人余热方面是，老年人技术服务部、老年人职业介绍所等;家庭服务方面是，婚姻介绍所、老年人保姆介绍所等;社会活动场所是，老年人联谊会、老干部活动中心、老年人的各种协会等。青少年服务系列，为本社区青少年身心健康和成长提供各种帮助。包括校外辅导站、文化补习班、小学生寄托站、学生会餐部、康乐室、职业指导服务、职业培训班、家务介绍所、家政学习班、教养帮救小组。儿童服务系列，为本社区儿童提供各种服务。如幼儿园、托儿所等。残疾人服务系列，为本社区残疾人提供服务保障。包括就业服务、康复服务、教育服务、生活服务、娱乐服务等。家务劳动服务系列，包括早餐和午餐服务、拆洗衣被服务、服装加工服务等。优抚对象服务系列，包括落实优抚政策、协助政府做好征兵和退伍安置工作，解决优抚对象的生活困难，帮助部队培养军地两用人才。便民利用服务系列，为居民生活提供各种有偿与无偿服务。如家用电器的维修、农用机械的保养与维修、理发室和浴池的修建、食品加工、电话传呼、单车寄存等等。社区康复服务系列，把中国康复措施落实到社区中去为本社区成员提供康复服务。民俗改革服务系列，为本社区群众的婚丧改革提供系列服务。文化生活服务系列，设立阅览室、科普站、广播站等，丰富本社区成员的文化生活。治安服务系列，设立治安小组，宣传安全保卫知识，安定社会秩序。调解服务系列，调解本社区居民之间、邻里之间、居民和集体之间发生的各种纠纷。^[62]

2.中国社区服务的作用

(1)为中国目前尚未健全的社会保障制度提供必要的补充。目前，各地开展的社区服务，内容多样，形式灵活，既有面向全体社区成员的，如幼托和青少年服务、卫生、餐饮、治安、文化生活等服务，也有面向特殊群体的，如为老年人、残疾人提供的医疗、看护、保健等服务。这些服务项目的开展，可以为中国目前覆盖面较小，保障水平不高的社会保险、社会救助等其他社会保障制度的提供必要的补充。同时，在一些较大城市正在推广把社会保险的一些项目进一步下放到社区来经办和提供，大部分试点取得了良好的效果，这种经办方式既方便了投保人，也为社会保险工作的落实提供了较为可靠的保证。

(2)服务还是中国经济体制改革的重要配套保障措施。这几年来，中国经济体制改革的一个重点就是国有企业改革，而国有企业改革的一项重要内容就是改变原来国有“企业办社会保障”的状况，推行企业后勤保障工作社会化，把不该本由企业承办的社会保障服务交由社会去办，其中，不少服务内容就是交由社区服务来承担。社区服务的发展较大程度上弥补了企业在摆脱职工社会保障建设包袱后留下的服务空白。此外，社区服务的广泛开展对中国再就业工程的实施具有一定的促进作用。随着国有企业改革的深化，不可避免地会产生部分下岗失业的职工，会给这一部分职工及家属带来生活上的困难，处理不及时可能会影响到社会的安定。而通过社区服务的广泛开展，吸纳大量的劳动力来就业，发挥了社区服务安置就业功能，使相当数量的下岗职工的基本生活得到保证，成为拓宽就业门路的有效途径。这无疑也是社区服务对中国社会保障事业的发展与完善作出的又一贡献。同时，社区服务与其他社会保障制度相互配合，相互补充，为国有企业改革的推进，创造出较为安定和宽松的社会环境，从而保证了中国经济体制改革的顺利进行。

(3)发展提供必要的配套服务。在中国的大部分城市的一些街道、社区均开办一些食堂、浴室、理发室、幼儿园、影剧院、健身房、歌舞厅和各种文化活动中心等服务设施，并且有的还向社会开放，提供有偿服务，这在一定程度上弥补了城市公共服务设施的不足，这也是城市发展过程中必要的配套。

3.中国社区服务的发展现状

应当看到，虽然中国的社区服务有了较大的发展，但是，目前的社区服务无论是数量上还是质量上都仍然不能满足居民对社会化服务的现实需求。这其中有许多原因，比如说中国的社区服务起步较晚，有些地方政府和有关部门对社区服务的重要性缺乏认识，没有把社区服务当做是社会保障事业的重要组成部分来看待和支持;有些地方以眼前的经济为重，随意挤占社区服务设施，减少甚至取消社区服务项目。但从整体上来说，中国社区服务发展的缓慢，发展水平的落后，其根本原因就在于社区服务从业人员的素质不高。

社区服务从业人员的素质直接关系到社区服务的发展水平。目前，从事社区服务的人员主要可以分为三类:一类是专职从事社区服务的社会工作者，这部分人在社区服务中占主导地位;另一部分是来自于社区内的厂矿、机关、部队和学校等单位、热心社会公益事业的志愿服务人员;再一部分是来由社区服务机构雇用的服务人员，这一部分人主要是下岗职工、失业人员甚至是一些农民工。由于客观的原因，目前的社区服务工作者队伍中，后两类占多数。他们几乎没有受过专业化、正规化的训练，而且还存在着学历水平低、年龄偏大等问题，因此他们的服务技术和服务方法往往是靠经验摸索总结出来的，还停留在十分传统的、落后的阶段，难以适应居民日益增长和不断变化的社区服务需求。另外，中国目前还缺乏有关社区服务的规范的技术指导标准，这也很大程度上制约着社区服务质量的提高。

4.中国社区服务的发展对策

(1)建立完善的组织，健全规范的管理制度。目前，中国的社区服务许多是互助、自发、自愿的，但要使这项事业长期发展下去，需要建立与社区服务相应的职能机构和规范化的组织管理制度。各级民政部门、街道办事处、居委会可以根据实际需要成立社区服务指导委员会或协会，负责社区服务的管理指导工作，制定有关政策规定，协调、理顺各种关系，形成较为完整的组织管理体系，使社区服务在组织上有所依托。同时，根据不同行业、不同区域的不同特点，建立相应的组织管理制度和服务规范，搞好对各级各类互助服务组织和人员的登记注册、业务指导以及服务成果检验评估等项工作，促使社区服务开始走上规范化、制度化和法制化管理轨道。

(2)推行“自愿无偿服务与有偿服务”相结合，兼顾社会效益和经济效益，增强社区服务业的自我发展能力。虽然，社区服务作为社会保障事业的一个组成部分，十分强调它的社会服务功能，但是，需要建立一种有效的激励竞争机制，以此激发调动社区成员参与互助服务的积极性和创造性，同时，还要考虑组织自身的积累与发展问题。因此，社区服务业要推行“自愿无偿服务与有偿服务”相结合，兼顾社会效益和经济效益，把社会效益放在第一位，作为社区服务的根本目的，但是，经济效益的实现是这一目的实现的保证和必要手段，所以必须抓好社区服务的经济效益，增强社区服务业的自我发展能力。工作中也应注意不能只顾经济效益，忽视社区服务的社会服务目的，这会使社区服务缺乏社区群众基础，同样会妨碍社区服务业的发展。

(3)从社区群众的实际需求出发，逐步建立内容、形式系列化、多样化服务项目和服务设施。社区服务应从社区群众的实际需求出发，以便民利民为宗旨，因地制宜，提供内容丰富全面、形式灵活多样的服务。要把那些群众急需，政府又无法办，商业不愿办的项目，依靠社区服务的形式来办好。要积极应用现代科技手段，推行单项服务、双向服务、协同包户服务、设点服务等多种服务形式，把服务内容逐步由简单体力性劳动服务向家电维修、医疗保健、心理咨询、家庭教育等技术性、专业性服务领域拓展，由小到大，由简单到复杂，有初级到高级，逐步实现服务项目多样化、系列化，并提高服务的水平和质量。

(4)提高社区服务从业人员的素质，建立高素质、专业化的社区服务队伍。社区服务发展的实践证明，目前，中国的社区服务从业人员无论从数量上，还是从专业素质、服务技能方面都不能适应中国居民不断扩大的服务需求。同时，国外社区服务的发展经验表明，社区服务不可能由政府包揽，必须民间的力量，组织专业化的服务队伍，进行自我管理、自我服务。这支服务队伍可以由专职、兼职、志愿等各种形式的人员组成，但是必须经过专门的培训，具有一定的专业服务技能，才能提供优质的服务。为此，也要求各社区服务机构或对应的管理机构要制定职业道德规范和服务技术规范，才能确保服务人员在服务过程中有章可循，也才能确保社区服务的质量和水平不断提高。