国家的新角色：从统治走向元治理

第三节　国家的新角色：从统治走向元治理^[14]

一、治理及其治理的失灵

新层级的政治经济学（the political economy of scale）并非简单地只是既定地点、空间和层级系列的重新排列，相反，新的地点正在出现，新的空间正在创造，新的组织层级和新的行动地平线正在被构想。伴随不同的行动层级以垂直的、水平的等不同的混合方式结合起来，这使社会的复杂性不断滋生，并使后福特主义资本主义的矛盾和困境更加难以控制，因为它们在时空上更加分散。尤其需要指出的是，这些矛盾和困境再也不能简单地凭借自上而下的国家计划或凭借市场中介的无为而治方式得到解决。^[15]就此而言，在市场的无秩序和国家强制性协调之外，寻求一种新的协调机制就变得极为重要了。这个超越无秩序市场和强制性国家的第三条道路即自组织治理。它包含着相互依赖的行动者之间的水平自组织，其形式为：人际网络、组织间的协商和非中心的系统间的语境调控和驾驭。鉴于这些治理形式中的前两者对读者来说比较熟悉，杰索普对最后一种治理形式进行了较为详细的阐述：它包含通过考虑它们自身的运行规则、合理性以及它们不同的实质性的、社会的和时空的相互依赖性去调控不同系统的发展。进行这种调控不仅以货币、法律或知识等交流符号媒体为中介，而且还借助系统之间的直接沟通，以求在共同实施的方案中在各个系统间消除噪声、负面协调、组织合作。不同于资本主义市场的程序理性和政府的实质理性形式——资本主义的程序理性优先考虑对利润最大化的追逐；统治的实质理性是目标取向的，优先考虑对连续政策的追求。自组织治理的理性则以第三种类型的理性——反身性理性为基础。反身性的理性形式是对话式的而非独白式的，多元的而非一元的，自组织的（heterarchic）而非等级制的或无秩序的。因此，自组织治理取得成功的关键在于持续不断的对话，以此产生和交换信息、达成共识和建立互信。

表3　治理模式

B.Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge：Polity Press，2002，p.230.

尽管自组织治理的引入在某种程度上弥补了市场和国家协调的失灵，但自组织在程序上并不能证明它比市场和国家更具效率，自组织治理同样避免不了失灵的命运。杰索普认为，三大系列的因素限制了从统治到治理的成功。第一大系列的因素铭刻于资本主义自身的性质当中，并影响了所有经济和社会协调的形式。资本主义总是依赖于市场化和非市场化组织形式间的矛盾平衡——这在以前被主要理解为市场和国家之间的平衡。而治理并没有引入一个中性的第三术语，只不过是增加了新的矛盾、对抗和新的竞争场所。第二大系列的因素涉及治理的安排偶然地嵌入更为普遍的国家制度中。主要涉及两个问题：一个是不同协调方式的相对重要性；二是它们在追求由于反思性而达成一致的治理对象时，获取制度的支持和物质资源的机会不一致。第三大系列的限制根植于治理作为自组织的性质之中。治理失灵的一个原因是行动条件的过分简化和有关影响治理对象因果联系的知识的不足。其次，在人际、组织间或系统间的一个层面或几个层面都存在协调问题，这三个层面常常以一种复杂的方式相互关联。组织间的协商常常依靠人际间的信任；分散进行的系统间的调控要求运用系统逻辑在组织间和人际间进行沟通。第三，与此相联系的是个有很多麻烦的关系——从事沟通（网络、协商等等）的人与那些利益和认同得到代表的社会力量之间。这两群人之间的隔阂不可避免地会扩大，从而导致代表和合法性的危机，以及导致在确保承诺方面的问题。此外，存在有不同的伙伴关系和其他的治理安排，在它们之间还有一个协调的问题。

二、国家和元治理

鉴于社会世界的日益复杂性以及目标的多元化，试图通过市场力量的无秩序，国家控制的等级制或者自组织的自组织性来协调，失灵不可避免。“失败（灵）是一切社会关系的重要特征”。^[16]这表明统治和治理本身必须是动态的、复杂的和变化的，也强调了组织间协调的“元结构”，或者更一般地说，元治理（治理的治理）的重要作用。“元治理作为社会力量进入这里是试图使各种治理机制发生共振（collibrate），并修正它们的相对重要性。共振，依据邓西尔（Dunsire）的说法，涉及复杂的、相互依赖的不同协调形式的整体组织和平衡。”^[17]

在某种意义上，元治理包含最广泛含义上的治理条件的组织。对应于三种基本的治理方式，杰索普区分了四种元治理模式，其中一个是庇护模式：（1）元交换，这包含着个别市场（土地、商品、货币、劳动力、知识）的反思性重新设计或通过修改它们的运行和接合，对两个或更多市场间关系的反思性重新安排。市场主体经常诉诸市场的重新设计，或雇用那些自称是这些领域的专家的服务，比如管理大师、管理顾问、人际关系专家、公司律师、会计师来应对失灵。或者借助市场机制的制度重新设计，使市场嵌入非市场机制。（2）元组织，这包含组织的反思性重新设计，中介组织的创设，组织间关系的重新安排，以及组织生态学的管理。（3）元自组织，这包含通过为自组织或反思性自组织重新界定框架的自组织条件的组织。（4）元治理，这包含不同治理形式的重新连接和共振。

显然，元治理不可等同于一个控制一切治理安排的政府。相反，它设计制度，产生远见卓识，从而使不同领域的自组织得到协调。此外，它还为集体反馈和不同行动场所和领域的功能联系和物质依赖性的学习提供机制，鼓励不同目标、空间和时间地平线、治理安排的行动和结果间的一个相对连贯。因此，元治理的主要目的在于形成一个语境，使得不同的治理安排得以实现，而非为它们制定特定的战略和方案。在元治理中，国家发挥着重要的作用。它们为治理和规章秩序提供基本的规则，使得治理伙伴通过这些规章秩序能实现它们的目的，确保不同治理机制和规制的兼容性或连贯性；充当政策共同体中对话的主要组织者；展开一种有组织情报和信息的相对垄断，通过它可以塑造人们的认知期待；在治理内部有冲突和对治理有争议时充当“上诉法庭”；为了系统和社会凝聚的利益，试图通过支持较弱力量或系统来平衡权力的差别；试图更改认同的自我理解、战略能力和个人以及集体行动者在不同战略环境中的利益，并由此改变它们对优先战略和策略的影响，等等。正在出现的元治理角色，意味着网络、协商、减少噪音以及负面协调等都是在“等级制度的阴影下”发生的，它同时表明要维持持续的经济增长，则需要几乎是持久的制度和组织创新。

从上可见，元治理并没有取消其他的协调形式，市场、等级制度和自组织等协调机制依然存在。但是它们的运行语境是“通过谈判来进行决策”。因此，一方面，市场竞争被协作所平衡，看不见的手将和看得见的手连接在一起。另一方面，国家不是最高权威，它变成了不过是多元制导系统中许多成员中的一个，而且为谈判过程贡献它自己的独特资源。随着网络、伙伴关系以及其他的经济和政治治理模式的扩大，官方机构最多也不过是同辈中的居首位者。诚然，国有资产和法律对支持所有这些成员的运行和成功仍然重要，但其他资源也不可缺少。国家自上而下的等级统治以及统管性质都因此而得以减少或削弱，信息交流和道德劝说成为合法性的主要源泉，国家的影响既取决于它作为集体智慧的主要来源和媒介，也取决于它对经济资源的控制或合法拥有的强制权。

如果说每一种治理模式都倾向于失灵，那么元治理也不可避免要遭遇失灵，这或许根植于国家本身的悖论存在，“一方面，它就是一种处于某种社会形成过程内部的、与其他的制度性整体并列存在的制度性整体；另一方面，人们又把具有总体性的、维护社会形成过程的凝聚力的责任专门赋予了它。”^[18]国家的这一悖论性存在必然产生持续不断的国家失误，因此，没有任何阿基米得点可以确保资本主义社会处于一个稳定的状态。治理的失灵、元治理及其失灵被杰索普看成是未来资本主义社会形态危机倾向的潜在根源。对此，杰索普认为，永久的解决方案是不存在的，如果我们认识到协调的尝试总是不充分的和不完善的，那么我们就有必要采取一种追求最低限度满意的策略，它包含三个纬度：第一，反思在不能完全成功的情况下，什么是我们可以接受的结果；第二，精心培育一整套灵活的应对措施，尽可能改变并选择那些最能成功的战略；第三，需要一个自我反思的“反讽”，其作用在于相关的社会力量尽管认识到失败的可能，但是仍然按照可能成功的方式坚持下去。

作为“策略关系”国家理论的运用，《资本主义国家的未来》既受到“马克思的前学科政治经济学批判的启发”，又以“后学科^[19]的方式利用了社会科学家广泛的学识和研究”^[20]，试图以此为基础对全球化时代大西洋范围内的资本主义民族国家的当代处境作出新的解释。概括地说，杰索普认为战后大西洋福特主义语境中的凯恩斯福利民族国家正向后福特主义语境中的熊彼特主义竞争国家转变。如果说支配大西洋福特主义时代的，是人们对市场和国家关系的关注，是对国家所扮演的统治角色的关注；那么在全球化时代和后福特主义时代，研究议程和理论兴趣则主要聚焦于“治理”和“元治理”，聚焦于自组织的协调形式或协作形式。国家由统治向治理的转变表明，在后福特主义语境中，国家再也不能傲慢地宣称自己是一个能统管一切的主体，而是从其在社会内部所具有的高位上被驱逐下来，当作和其他制度秩序并列存在的制度秩序。具体地说，《资本主义国家的未来》既注意到了经济纬度，如对资本主义生产方式的讨论，对作为虚构性商品的劳动力、土地、货币、知识的讨论；对经济决定和生态统治以及经济统治和经济霸权的界定和区分；也注意到了政治维度的重要性，认识到了阶级斗争以及与阶级相关联的不同社会斗争的重要性，它们形塑了资本关系的矛盾和困境在特定形势下的表达形式，影响了扩大再生产的基础得以确立的方式和程度，从而解释了为什么资本积累总是充满危机和变数。此外，对生活世界以及社会系统自主逻辑的强调则使我们认识到资本积累的社会嵌入性，以及国家制度秩序所不可或缺的社会基础；对话语维度的强调则表明策略并不能纯粹地被解释为矛盾的产物——即便矛盾及其相伴随的困境为策略选择敞开了空间，因为策略常常是在话语中并通过话语而得到阐述的，并且其执行取决于组织能力和学习能力。

总之，“策略关系”国家理论的应用回应了全球化对国家理论所构成的挑战。它使马克思主义的国家理论真正具有了当代水准和解释力。不过，也有论者对杰索普在多大程度上遵循了其精心绘制的理论蓝图提出质疑，同时指出杰索普在《资本主义国家的未来》中似乎又在向经济决定论这个幽灵靠拢。比如，亚力克斯·卡利尼克斯在其撰写的《马克思主义和国际主义》（Marxism and International）一文中认为，杰索普不仅在福特主义和凯恩斯福利民族国家之间，同时在后福特主义和熊彼特主义竞争国家之间设置了一个广泛的对应，后福特制主要被灵活积累、知识经济等这样一些熟悉的术语所刻画，这不免使人产生这是否跟杰索普早期拒斥经济决定论相符的疑问。^[21]科林·海也认为，受调节理论的影响，杰索普在《资本主义国家的未来》一书中的许多分析采用了功能性的经济术语表达形式，后福特制下的国家转型往往被视作由外生的经济压力所致，即便政治的变量得到考察，那也是在有限的和次级相关性意义上的。熊彼特主义竞争国家的转变在海看来是一个无政治主体的过程，策略和策略行动者并没有得到详细的说明。因此，海认为，我们必须从理论抽象的高地上走下来，抵制国家的功能主义解释，重新阐述政治，同时使国家重新放到政治领域中来考察。^[22]

杰索普在福特主义和凯恩斯福利民族国家之间，同时在后福特主义和熊彼特主义竞争国家之间所设置的对应，只不过是在政治与经济之间确立了一种联系，通观《资本主义国家的未来》，杰索普并没有因此得出经济层面以外的部分由经济层面所决定的结论，因此，卡利尼克斯的批评是难以令人信服的。不过，卡利尼克斯的批评提醒我们，对当代马克思主义国家理论家而言，如何遵循马克思的政治经济学批判传统同时避免经济决定论，依然是一个巨大的挑战。某种意义上，海的批判更值得我们关注。“策略关系”国家理论的建构致力于超越“资本理论”和“阶级理论”国家理论，以及“工具主义”和“结构主义”国家理论。“策略关系”国家理论从新马克思主义的政治经济学转向置身于广泛社会秩序的国家分析——也即把国家当成是社会建构过程的一部分来加以对待。“策略”一词也体现了抽象概念与在特定时期的社会关系中的实际操作之间的关系。^[23]在《资本主义国家的未来》一书中，杰索普一方面试图继续完善“策略关系”国家理论，同时也试图用“策略关系”国家理论来阐释向熊彼特主义竞争国家的转变。但总的说来，杰索普确实没有实现他的理论构想，对向熊彼特主义竞争国家转变中的“策略选择”和政治力量强调不够，以至于我们不得不认同海的看法，我们必须从理论抽象的高地上走下来，重新阐述政治，并且同时重新把国家放到政治领域中来考察。

【注释】

[1]［德］克劳斯·奥菲：《福利国家的矛盾》，郭忠华译，吉林人民出版社2006年版，第7页。

[2]B.Jessop（eds.），Flexible Politics，London：Edward Elgar Publishing Limited，1991，p.104.转引自尹树广：《20世纪70年代以来的西方马克思主义的国家批判理论》，黑龙江人民出版社2003年版，第131页。

[3]B.Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge：Polity Press，2002，pp.275-276.

[4]［希］米歇尔·瓦卡卢利斯：《后现代资本主义》，贺智玲、马胜利译，社会科学文献出版社2012年版，第107页。

[5]由于后福特主义缺乏一个支配性的“社会化模式”，所以杰索普认为一个充分发展的和相对稳定的后福特主义社会型构还没有出现。

[6]B.Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge：Polity Press，2002，pp.96-103.

[7]［加］罗伯特·阿尔布里坦、［日］伊藤诚等编：《资本主义的发展阶段：繁荣、危机和全球化》，张余文等译，经济科学出版社2003年版，第340—344页。

[8]B.Jessop，Narrating the Future of the National Economy and the National State？Remarks on Remap ping Regulation and Reinventing Governance，p.14（http://www.comp.lancs.ac.uk/sociology/papers/Jessop-Narrating-the-Future.pdf）.

[9]［英］B.杰索普：《紧随福特主义的是什么？关于资本主义分期与管制》，载［加］罗伯特·阿尔布里坦、［日］伊藤诚等编：《资本主义的发展阶段：繁荣、危机和全球化》，张余文等译，经济科学出版社2003年版，第345页。

[10]B.Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge：Polity Press，2002，pp.128-132.

[11]B.Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge：Polity Press，2002，pp.259-264.

[12]B.Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge：Polity Press，2002，pp.264-266.

[13]B.Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge：Polity Press，2002，chapter 5.

[14]这一部分内容在杰索普的论文《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》（俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版）中已经得到详细的阐述，论述时参考了漆芜先生的译文。

[15]在杰索普看来，对市场失灵和国家失灵的讨论看起来经常基于完全相反的理论和政治—意识形态立场。然而，它们分享了一些重要的假设，两者都假定了一个公—私的二元区分，并把市场和国家的关系理解为零和博弈的关系。

[16]《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第81页。

[17]B.Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge：Polity Press，2002，pp.52-53.

[18]［英］B.杰索普：《国家理论的新进展——各种探讨、争论点和议程》，《世界哲学》2002年第2期。

[19]以政治经济学为例，杰索普认为古典经济学基于以下两个理由是前学科的。其一，它在西方思想的现代初期才发展起来，当时市场经济还没有和社会其他领域完全区别开来，尤其是当时商品形式还没有充分扩展到劳动力领域之内。其次，它成型为理论学科定型之前，而19世纪中后期知识开始分裂。同样，古典经济学是以知识渊博之人为先驱的，这些人相信，政治经济学应包括对经济组织和财富创造，好政府和好统治、道德秩序（包括语言、文化和伦理问题等）的完整研究。因此，古典经济学典型地奠基于丰富的哲学人类学之上，而且与比较清楚的伦理政治考虑联系起来。19世纪中期，与这一时期日益严重的现代社会功能的分化以及一个正在扩张的学院和技术专家共同体努力要建立的精神劳动的等级划分想适应，更为专门化的学科出现了，政治经济学因此被分割为不同的学科：经济学、政治学、法学、公共管理、社会学和人类学。杰索普同时指出，尽管我们现在正目睹这些已建立起来的学科边界的崩溃，但后学科的研究并不是对“反学科”的怎么都行的认同，而是批判性地意识到继承下来的学科在认识论和本体论上的限度，并吸取不同学科的研究传统，以问题意识为导向，以寻求超越学科界限的新的概念和方法。参见岑艾玲、鲍伯·杰索普：《论文化政治经济学中的前学科性和后学科性》，《江苏行政学院学报》2005年第3期。引文据英文有所改动。

[20]B.Jessop，The Future of the Capitalist State，Cambridge：Polity Press，2002，Introduc-tion，p.1.

[21]Alex Callinicos，Marxism and International，BJPIR：2004 Vol.6，pp.428-429.

[22]Colin Hay，Re-Stating Politics，Re-Politicising the State：Neo-Liberalism，Economic Im-peratives and the Rise of the Competition State，in Restating the State，Edited by Andrew Gamble and Tony Wright，Blackwell，2004，pp.42-44.

[23]M.J.Smith，Rethinking State Theory，London：Routledge，2000.