年宪法修改与中国宪政展望

2004年宪法修改与中国宪政展望

2004年3月14日，十届全国人大二次会议以高票通过新的宪法修正案。这是我国法学界的一件盛事，也是我国政治生活中的一件大事，更是我国宪政史上的一个里程碑。这次宪法修改体现了四个突出特点：一是民主性，宪法修改充分体现人民民主，广泛地听取了各方面的意见；二是程序性，宪法修改严格依照法律进行，党中央遵循宪法惯例提出修宪建议、全国人大常委会讨论宪法修正案草案、宪法修正案草案审议通过，都有严格的法律程序事先规定；三是与时俱进性。宪法作为一国的基本法应当保持稳定，但一个国家的经济、社会、文化处于不断变化之中，“世易时移，变法宜矣”。当我们的社会主义市场经济建设和三个文明建设发展到今天，当我们面临全面建设小康社会和社会主义现代化建设的新的任务时，宪法中的部分条文已经不能适应社会发展，从而需要变革。新的宪法修正案正是在此种背景下出台，其与时俱进的品格适应了社会发展规律，其根本本质代表着人民当家作主的性质。我想以宪法修正案文本为依据，剖析我国宪法修改的重大意义，联系中国从1954年来数次宪法修改情况，谈谈对我国宪法修改和宪政建设的若干体会。

一、2004年修宪内容与特点

2004年宪法修改的基本内容包括：确立“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位；增加推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展的内容；在统一战线的表述中增加社会主义事业的建设者；完善土地征用制度；进一步明确国家对发展非公有制经济的方针；完善对私有财产保护的规定；增加建立健全社会保障制度的规定；增加尊重和保障人权的规定；完善全国人民代表大会组成的规定；修改紧急状态的规定；完善国家主席职权的规定；修改乡镇政权任期的规定和增加对国歌的规定。这些修改涉及1982年宪法的14个条文，是1982年宪法颁行以来修改最多的一次。从基本内容来看，2004年宪法修改体现在六个方面：

第一，“三个代表”重要思想与政治文明入宪。“三个代表”重要思想是马克思主义在中国的最新成果，是面向21世纪的中国化的马克思主义。“三个代表”重要思想是富国之基、兴国之道、强国之本。“三个代表”重要思想与马列主义、毛泽东思想、邓小平理论是一脉相承的。“三个代表”重要思想载入宪法，反映了全国人民的共同意愿，体现了党的政策与人民意志的高度统一。政治文明入宪对于推动中国的政治体制改革、发展民主政治具有重要意义。宪法修改将“三个文明”协调发展的内容写进宪法，明确规定“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”，以根本法的形式确认了党的十六大的重大理论创新成果和重大决策，将党的主张上升为全国人民最高的共同意志，及时地反映了社会主义经济发展和变化的要求。

第二，人权载入宪法。2004年的宪法修正案第33条增加一款，作为第三款：“国家尊重和保障人权”。这是我国历史上，人权第一次明确地载入宪法。表明我国宪法适应社会主义法制建设发展的要求，突出了人权保护的基本精神。人权入宪是中国人权发展的必然结果。尊重和保障人权，是我们党和政府一以贯之的主张和实践。中国共产党从成立之初就投身于为国家争主权，为人民争人权的斗争。宪法不仅规定国家尊重和保护人权，丰富了我国现行宪法有关公民宪法权利的基本内容，而且还强调了公民合法的私有财产受法律保护以及国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，注重了从整体人权观念和具体权利形态两个方面来突出宪法作为根本法所应当具有的“以人为本”的人权保护理念，具有时代的进步性。

第三，非公有制经济的平等保护。宪法修改将宪法第11条第2款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”这一修改为市场经济的进一步发展，为市场经济的重要组成部分——非公有制经济的平等保护，提供了明确有力的宪法保障。这是对我国基本经济制度的内容所作的进一步完善。

第四，建立紧急状态制度。紧急状态制度是我们总结2003年抗击非典的经验教训，并借鉴国际上的普遍做法，制定的应对严重自然灾害、突发公共卫生事件、人为重大事故等紧急状态的法律制度。宪法修改将“戒严”改为“紧急状态”，将国家机关的紧急权力全面完整地纳入宪法的调整范围，规范了我国行使紧急权力的行为和应急反应机制，有利于强化国家机关依法行使紧急权力、维护国家法制的完整和统一，是对“依法治国、建设社会主义法治国家”治国方略的一个重要体现，同时与国际社会目前通行的紧急状态制度保持一致。

第五，人民代表大会制度的完善。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，如何完善这一制度，理论界与实践界都提出了一些不同的建议。这次宪法修改对一些具体制度适应时代发展进行了完善和补充。首先是，完善全国人民代表大会组成的规定。宪法第59条第1款关于全国人民代表大会组成的规定中增加“特别行政区”，将这一款修改为：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”在香港、澳门回归祖国后，进行这样的修改，符合全国人民代表大会组成的实际情况。其次是关于国家主席职权的规定。宪法第81条中“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节”修改为“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节”。其三是关于修改乡镇政权任期的规定。宪法修改把乡、镇人大的任期由3年改为5年，将宪法第98条“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为：“地方各级人民代表大会每届任期五年。”这样修改，各级人大任期一致，有利于协调各级经济社会发展规划、计划和人事安排。如此一来，从具体的制度上对人民代表大会制度进行了完善。

第六，明确国歌为《义勇军进行曲》。将宪法第四章的章名“国旗、国徽、首都”修改为“国旗、国歌、国徽、首都”；第136条中增加一款，作为第二款：“中华人民共和国国歌是《义勇军进行曲》。”赋予国歌的宪法地位，有利于维护国歌的权威性和稳定性，增强全国各族人民的国家认同感和国家荣誉感，进一步完善了我国的国家象征制度。

2004年的宪法修改，既注重了宪法的稳定性又注重了宪法的发展性，它适应国家经济社会文化各方面的发展适时地对宪法所确立的基本国家制度和社会制度进行了必要的完善。宪法修改为我们贯彻实施“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略，为我们建设社会主义市场经济和全面建设小康社会提供了坚实的法律基础。

二、2004年宪法修改的重大意义

2004年的宪法修改，是我国宪政发展史上的一个重大历史事件。我想主要选择这次修宪的三个方面内容来谈谈2004年修宪的意义：一是“三个代表”重要思想入宪；一是非公有制经济的平等保护；一是以人为本发展观的确立。

（一）“三个代表”重要思想入宪的重大意义

“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论是一脉相承而又与时俱进的科学体系，是面向21世纪的中国化的马克思主义，是新世纪新阶段全党全国人民实现全面建设小康社会宏伟目标的指导思想和行动指南。“三个代表”重要思想载入宪法，既是党的主张和人民意志相统一的体现，也是我们党执政观念和国家治国理念的巨大转变。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是以马克思主义理论为指导的中国工人阶级的先锋队和中国人民、中华民族的先锋队。中国共产党在长期革命斗争和实践中形成的毛泽东思想、邓小平理论是我们党的宝贵精神财富，是革命和建设中的行动纲领。以江泽民同志为代表的中国共产党第三代中央领导集体与时俱进地提出的“三个代表”重要思想，是对马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的进一步发展，是新形势下建设社会主义市场经济、发展社会主义政治文明、精神文明的行动指南。全面建设小康社会，实现社会主义物质文明、政治文明和精神文明三个文明的协调发展，离不开“三个代表”重要思想的指导。代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的发展方向，代表最广大人民的根本利益，这些都是我们社会主义政党的根本特征，“三个代表”的高度概括与提炼为我们实现由革命党向执政党转换，适应时代要求完善党的建设完善社会主义市场经济体制，促进生产力发展提供了指导思想。这是党对自身性质的最新认识。

中国共产党是中国的执政党，其领导地位是历史形成的。中国共产党是社会主义各项事业的领导核心，党领导全国各族人民全面建设小康社会，实现中华民族的伟大复兴。党具有广泛的代表性，其形成的思想和纲领应当对全国各族人民具有指导作用。党的意志需要从法律角度加以转换，实现党的意志与国家意志的统一。

宪法是一国的根本大法，规定国家的指导思想、根本制度、根本任务、公民的基本权利和义务等重要内容，是治国安邦的总章程。我国宪法是在中国共产党的领导下和充分发扬民主的基础上制定和修改、完善的，体现了党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验的内在要求，反映了全国各族人民的根本利益和共同意志，是党的主张和人民意志相统一的集中体现。从我国宪法制定和修改的历程来看，不断适应时代发展的要求将党的指导思想上升为国家意志：1982年宪法确认了四项基本原则，确立了马列主义、毛泽东思想作为国家的指导思想。1999年宪法修正案把邓小平理论载入宪法，这一次我们宪法修改将“三个代表”重要思想载入宪法，都表明宪法应当与时俱进地反映一个时代的要求，反映一个国家在指导思想上的发展。宪法作为国家的根本法，是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的根本法律保证。通过宪法将党的意志及时上升为国家意志是最好的法律形式，是对全国各族人民的最高要求。再以依法治国方略的确立为例，1997年中国共产党第十五次全国代表大会提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略，1999年九届全国人大常委会提出宪法修正案，并最终确认依法治国基本方略的宪法地位。在这次修宪过程中，中央建议总的原则是：“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻十六大精神，体现十三届四中全会以来的基本经验，把十六大确定的重大理论观点和重大方针政策写入宪法。”党的领导必须与依法治国结合在一起。怎样既坚持中国共产党的领导，又努力使党的领导法治化，不仅关系到依法治国方略能否切实实现，而且在根本上关系到党的长期执政地位与国家的长治久安。^[1]“三个代表”重要思想体现我们党立党为公、执政为民的本质，“三个代表”重要思想是新形势下指导我们全面建设小康社会的指南。它的入宪正是实现从党的意志向国家意志转化的重要成果。

“三个代表”重要思想载入宪法，由执政党的意志转化为国家意志，表明我们党重视领导方式和执政方式的转变，总的原则是继续保持“总揽全局、协调各方”。^[2]但具体方式上更为重视制度化、规范化和程序化的运作。我们党坚持依宪、依法执政，就是要在“三个代表”重要思想指导下，按照宪法和法律的要求，保障人民依法行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的各项权利。在宏观的层面上，要求通过国家立法落实党的重大决策，通过法律治理，通过转变执政方式提高执政党的执政水平和领导水平，强化领导地位和执政地位。从微观层面，要求各级党组织和党员增强法治观念，严格守宪护宪，按照宪法和法律办事，自觉维护宪法和法律的权威。这是“三个代表”重要思想进入各级党组织和个人的头脑中的要求。

（二）非公有制经济的平等保护

我国的基本经济制度是以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的经济制度。如何从宪法层面体现对非公有制经济的保护，与社会经济发展密切相关。1982年宪法的提法是“城乡劳动者个体经济”，限定语为“法律规定范围内”，并在后面将其定位为“社会主义公有制经济的补充”。这是与当时的改革开放初期的情况相适应的。1988年的宪法修正案，采用“私营经济”提法，宪法第11条第2款增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1999年的宪法修正案，把私营经济与个体经济并立起来并概括出“非公有制经济”概念。这已经把非公有制经济与公有制经济并列起来，提出“在法律范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”从1982年和1988年对非公有制经济的“补充”地位的认识和界定到1999年的非公有制经济的“重要组成部分”的界定，我们认识已经有了一个飞跃：从“补充”即一个处于次要地位和起到辅助作用的经济类型到“社会主义市场经济的重要组成部分”。但是，非公有制经济的法律保护仍然不够，不同所有制企业设立上存在不平等对待，税负交纳上存在不平等对待，金融支持上存在不平等对待等等。正如某些学者指出，20年经济的快速发展，予1982年宪法无上的荣光，但蕴藏着1982年宪法自身的矛盾——不断追赶经济发展但始终在确认经济事实。^[3]这次宪法修改，明文规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”这一规定就是从根本大法的高度排除所有制歧视，为非公有制经济的发展扫除障碍，提供发展空间。这样规定，在宪法上非公经济获得了与公有制经济同等的地位，非公经济将由此而迎来一个大发展、大繁荣的春天。宪法的原则性规定的贯彻落实，需要清理整顿完善相应的法律法规，配套制定相关的法律法规。实践中，还需要人们的认识的提高和观念的转变。

（三）以人为本的发展观

十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。^[4]这种以人为本的发展观是一种科学的发展观。2004年宪法修改中体现为四个方面：一是尊重和保障人权载入宪法；二是私有财产权入宪；三是建立和健全社会保障制度；四是征收和征用制度的确立。这种以人为本的发展观是我们党坚持“三个代表”重要思想尤其是代表最广大人民根本利益的体现，是立党为公、执政为民的体现。

1.尊重和保障人权载入宪法

我们的党和政府一向重视人权的保护，宪法中规定有广泛的公民权利，各项法律法规中也有人权保障的众多具体规定。从根本上讲，尊重和保障人权是宪法的根本目的和最高原则，是社会主义政治文明的重要体现。宪法不仅仅是治国安邦的总章程，也是公民权利的宣言书和保护神。党的十五大和十六大报告明确提出“尊重和保障人权”，我国也在近年签署加入公民权利与政治权利公约，这些都是重视人权保障的重要体现。

人权载入宪法是“三个代表”重要思想的重要体现。“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点，就是代表最广大人民的根本利益。这次宪法修改的根本理念是“以人为本”，充分重视人的发展。尊重和保障人权符合“三个代表”重要思想，有助于推动“三个代表”重要思想的深入贯彻。人权入宪是对改革开放以来我国社会主义人权事业发展的总结。它不仅仅反映了人权观念的变化，而且是人权实践进展的证明。我国历年来颁布的人权事业进展的白皮书充分说明：人民群众生活水平不断提高，各项基本权利得到有效的保护，各种对特殊人群的保护（如残疾人的权利保障、妇女儿童权益保障、未成年人保护、老年人权利保障等）得以全面展开。^[5]人权入宪是对这些年我们人权事业进展的确认和高度概括。在中国，人权保障对经济发展的依赖大大地多于对公共权力的依赖，而经济发展的地区不平衡又直接导致人权状况的地区性重大差异，普遍的公共权力所创设的人权现实化的条件和提供的人权保障质量因此而呈现出重大差别。^[6]通过宪法确认尊重和保障人权是一个良好的制度基础。宪法为尊重和保障人权提供了宪政基础，宪法是母法，是根本大法，是国家制定基本法律、普通法律、其他法律规范的根本依据。尊重和保障人权载入宪法从立法的指导思想到司法的操作理念上都将对我们产生重要影响，保证国家在法治道路上前进。

2.私有财产权保护载入宪法

关于私有财产权保护，1982年宪法第13条仅2款：第1款规定对公民的财产所有权的保护；第2款规定对公民的继承权的保护。第1款的原文是：国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。此次宪法修改改为3款，第1款规定私有财产不受侵犯；第2款规定保护公民的私有财产权和继承权；第3款规定征收和征用。修改后第1款条文为：公民的合法的私有财产不受侵犯；第3款条文为：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

1982年宪法的出台与计划经济背景密切相关，虽然规定“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”，但规定的内容主要限于生活资料，更侧重民事权利而非公民基本权利；私有财产权保护的措辞上与保护公有财产的用语相比，程度不如后者。孟子说：民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为己。^[7]私人拥有的财产是个人形成独立、健康人格，自由、全面发展的重要保证。市场经济条件下，私人占有的财产极大丰富，如果不对这些财产加以有效的保护，法律上不确认私人对这些财产的合法占有，势必导致社会生活的不安定和人们对财产安全的警惕。理论界认为，修改后的私有财产权保护的规定与原条文相比，有四个方面的进步：一是规定了国家保护公民私有财产权的职责；二是用“财产权”取代了原条文中的“所有权”，明确了“私有财产权”的概念，私有财产权成为公民的基本权利；三是一切合法的私有财产都受保护，公民的生活资料受保护，公民的生产资料也受保护；四是规定对私有财产的征收、征用制度。在我看来，这次宪法修改已经赋予私有财产权与公有财产权的同等地位，符合市场经济的平等原则，有利于促进非公有制经济的发展，有利于国内民营企业家安心生产，有利于那些通过合法途径先富起来的部分人更积极地投入到社会主义建设。

3.建立健全社会保障制度的规定

这次宪法修改在宪法第14条中增加一款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这一规定对于促进完善我国社会保障法律制度，有着十分重要的意义。社会保障制度直接关系到全体国民的切身利益。把社会保障制度写入宪法，是以人为本治国理念的具体体现，表明了国家和政府作为社会保障制度责任主体的信心和决心。社会保障法律制度，同民法、行政法、经济法、刑法等法律制度一样，都是基本法律制度，都是中国特色社会主义法律体系的一个组成部分，对于实现全面建设小康社会目标和完善人权保障制度，完善的社会保障制度有着同样的重要作用，应该给予同等重视。在1978年改革开放前，中国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策，最大限度地向人民提供各种社会保障。20世纪80年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。^[8]中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。目前我国社会保障状况不容乐观，80%的劳动者和老年人没有基本养老保险，90%的人缺乏基本医疗保障，乡村贫困人口还没有制度化的最低生活保障。完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。落实公民生存权，必然要求政府建立健全社会保障制度。从宪法高度规定建立健全社会保障制度势必要求我们不断推进社会保障的立法进程，更好地保障公民特别是弱势群体的基本生存权利，这也是与“三个代表”相统一的，与“以人为本”的发展观本质上是趋同的。只有维护好最广大人民的根本利益，重视社会弱势群体的呼声，建立和完善相应的社会保障制度，才能推进全面建设小康社会的进程，保证社会稳定和国家长治久安。

4.征收和征用制度的建立

征收和征用，是国家强行取得公民和法人的财产权或者强行使用公民和法人的财产的制度，属于一种例外规则。从条文位置上讲，征收与征用放在宪法第13条中，属于私有财产权受法律保护的一个内容，专门提出来讲是因为征收征用制度正好弥补了我国对私有财产权保护不足的制度漏洞。征收和征用制度意义在于限制物权绝对性原则，同时是对国家公权力运用的一个限制。只有在法律授权的情况下，国家才有权力依照合法的程序动用公民私有的财产。这方面，我国的法律法规一直尚付阙如。法国民法典第545条规定：“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。”德国基本法第14条第3款规定：“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。”可见，我国宪法第13条在规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”（第1款）之后，明文规定“国家为了社会公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用”（第3款），是符合现代法治精神的，也是对国外经验的借鉴。

但是，需要注意的是，应当区分征收制度和征用制度。^[9]一般认为：征收和征用是既有联系又有区别的两项法律制度。其共同点在于强行性。依法实施的征收和征用，均仅依政府单方面的意思表示（征收命令、征用命令）而发生效力，无须征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必须服从、不得抗拒。征收和征用的不同点是：征收的实质是强制收买，征收的对象限于不动产，主要是土地所有权和土地使用权，且征收不发生返还问题，只发生征收补偿问题；征用的实质是强制使用，征用的对象包括不动产和动产，使用完毕后应当将原物返还于权利人，如果因使用导致原物毁损不能返还的，应当照价赔偿。这次宪法修改对征收概念和征用概念严加区别，是正确的。

“以人为本”在我国古代的治理思想中早已有之，最初的民本思想在今天看来是略显朴素。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，其工作路线是从群众中来到群众中去。无论是三个有利于还是“三个代表”重要思想，落到最本质最根本的出发点，都是人民的根本利益。新的中央领导集体提出的“立党为公执政为民”和“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”都是以“以民为本”为基点的。宪法作为根本大法，重视“以民为本”是理所当然，也应当在今后的宪法贯彻和实施中进一步体现。

三、中国宪政之路的回顾与展望

中华人民共和国宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法治基础。实践证明，现行宪法是一部符合我国国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用，保障了我国改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，应该保持稳定。同时，有必要根据经济社会发展的客观要求，依照法定程序，修改和完善宪法，更好地发挥根本大法的作用。

从1949年的共同纲领算起，到1954年宪法的通过，再到1975年、1978年宪法的颁行，直到1982年宪法的制定和历次宪法修正案的通过，我们的宪政历程历经坎坷，经验教训值得总结。

（一）“五四”宪法到“八二”宪法

今年是我国1954年宪法诞生50周年。50年来，宪法经历种种挫折，但是，以宪法为基础建立起来的中国特色的社会主义法律制度在建设社会主义政治、经济、文化等各个方面都起到了重要的保障作用。我国自新中国成立以来有过3次大规模的全面修改宪法活动。自1954年宪法诞生以来，我国已经对宪法进行了8次修改，其中3次全面修改，即1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法；5次部分修改，包括1979年、1980年、1988年、1993年和1999年宪法修改。今年第十届全国人大第二次会议对宪法所进行的修改，是对我国宪法的第10次修改，对现行1982年宪法的第4次修改。实践证明，1975年宪法修改和1978年宪法修改，因为出现在十年动乱期间和极左思潮影响时期，这样修改后的宪法很容易因客观情况的变化而迅速被新的宪法所代替。现行宪法由于较好地反映了社会主义初级阶段的客观规律，因此一直保持着自身的稳定性和科学性。

（二）1982年以来历次宪法修正案的改进

我国正处于社会转型时期，社会发展十分迅速。正确处理宪法的稳定和发展之间的关系，对我国的宪政建设具有特别重要的意义。从现行宪法颁布以来的宪政实践来看，我国对宪法修改一直持比较慎重的态度，四次修改都采取宪法修正案的方式，改变了过去全面修改宪法、重新颁布宪法的做法，这对于宪法的稳定和发展关系的处理非常重要。宪法修正案通过对宪法不断修正，使得宪法能够适应政治、经济和社会环境的变化。

自1982年宪法诞生22年来，根据社会主义现代化建设和社会主义体制改革的要求，我国已先后适应时代发展对宪法进行了4次局部修改活动：将社会主义市场经济、“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略、邓小平理论、“三个代表”重要思想与政治文明、人权尊重与保障、非公有制经济的平等保护等重要的指导思想、基本原则和重要的国家制度、社会制度及时地写入宪法，为我国社会主义现代化建设提供了坚实的法律基础。总结八二宪法的四次修改，即1988年修宪、1993年修宪、1999年修宪和2004年修宪，都是按照宪法惯例由党向全国人民征求意见形成宪法修改建议，再由全国人大形成修改草案并最终讨论通过的。综观四次宪法修改，都是在中国共产党全党的代表大会召开之后，党中央确立了建立社会主义现代化建设的新的目标和指导纲领的情况下对党的意志的法律化。1988年修宪在党的十三大之后；1993年修宪在十四大之后；1999年修宪在十五大之后；而2004年修宪是在十六大和十六届三中全会召开之后。这是由中国共产党作为执政党的地位和作为社会主义现代化各项事业的领导核心的作用决定的。

（三）中国宪政之路的展望

何谓宪政？宪政必须以宪法为前提，以法治为载体，以人权为目的，包括政治理念、政治制度、政治形态和政治过程。通俗点讲，就是政治体制严格按照宪法规定构建。宪政的首要条件是依法治国、依宪治国。作为根本大法，宪法规定一个国家的社会制度和国家制度的基本原则、国家机关的组织和活动的基本原则、公民的基本权利和义务等重要内容，规定国旗、国歌、国徽和首都等。最为关键的是，如何处理宪法权威与党的权威的关系，归根到底是如何将党的活动纳入到宪法的轨道上来。^[10]党领导人民立项修宪，但必须在宪法规定的范围内活动。以下，我想就宪法的稳定与发展与宪法理念的提升问题谈谈。

1.宪法的稳定与发展

宪法的稳定与发展是相对的，是否需要修改宪法、对宪法进行全面修改或者局部修改都需要视整个社会的经济、政治、社会发展状况而定。宪法作为上层建筑，应适应经济基础的发展而变迁。作为治国安邦的总章程，宪法应当具有一定的稳定性，又要适应社会发展有所修改。

宪法是国家的根本大法，规定国家生活每个方面最重要、最根本的问题，国家是否稳定，在很大程度上取决于宪法是否稳定，宪法变动可能意味着国家各项基本制度的变迁和人们行为方式的重大改变。因此，各国普遍重视宪法修改问题，严格限制宪法修改的内容和程序。法国1958年宪法第89条规定：“如果有损于领土完整，任何修改程序均不得开始或者继续进行。政府的共和体制不得成为修改的对象。”比利时宪法第131条第5款规定：“修改宪法如两院任何一院的出席人数未达到全体议员的2／3，不得进行表决，未获2／3多数赞成票不得通过任何修正案。”美国宪法第6条第2款规定：“本宪法和依本宪法所制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律；每个州的法官都应受其约束，即使州的宪法和法律中有与之相抵触的内容。”通过宪法中关于宪法修改的刚性规定，严格限制宪法的修改内容与程序。这是各国宪政国家的普遍共识。

古人讲：世易时移，变法宜矣。宪法是为解决特定时期人类面临的特殊问题而制定的，必须随着社会生活的改变而改变。列宁正确指出：当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法就不是虚假的。”这充分说明，宪法应当符合社会发展的实际，不能超脱于社会物质生活条件之外去制定和修改宪法。从立法主体上讲，受历史条件和人的认识能力的限制，制宪者不能够也不可能预见未来的一切，宪法本身的疏漏和错误在所难免。因此，制宪者必须适应社会的发展对宪法进行必要的修改。我国1954年宪法制定以来，其间经历各种政治经济变革，党和国家适应社会变革对宪法内容作出了相应修改。1982年宪法颁布以来，邓小平理论和“三个代表”重要思想的提出，市场经济体制的建立，物质文明、政治文明、精神文明三个文明协调发展的形成，非公有制经济、依法治国方略都是制宪者未曾设想到的，需要将这些重要的发展内容反映到宪法中去，修改宪法势在必然。

2.宪政理念的发展

制度是外在的，而理念是内在的。宪政制度，即根据宪法规定建构起来的各种政治体制是外在的，可以为我们观察到的，但内在的宪政理念的变化则需要我们去探求。在我看来，指导2004年宪法修改的理念包括：人民民主的推进；法治观念的关注；人权问题的重视。

第一，更为重视人民民主。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。根据宪法的规定，我国的国体是人民民主专政，在宪法规定下，人民通过人民代表大会等形式，实现当家作主。宪法充分反映人民意志：人民的意志是制定和修改宪法的根据，宪法的制定和修改是根据人民的意愿和要求进行；宪法修改是由全国人大严格依照法定程序通过，宪法必须反映全国各族人民的共同意志，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。宪法是治国安邦的总章程，在宪法中体现人民的共同意志是人民当家作主最根本的体现。“三个代表”重要思想的根本点和出发点是代表最广大人民的根本利益。只有从最广大人民的根本利益的高度出发，才能突出人民民主的意义，既保障人民当家作主，更促进更广泛范围的人的基本权利和自由的实现。2004年宪法修改，政治文明、人权的入宪和对社会弱势群体的保护都是重视人民民主的重要体现。在今后的宪法实践中，包括宪法的贯彻实施、各项具体法律的制定都需要重视人民民主问题。

第二，更为重视法治建设。依法治国是我国的基本治国方略，已经被1999年宪法修正案确认。资本主义国家通过宪法和平地解决了封建社会靠刀光剑影、宫廷阴谋或世袭传承才能解决的权力交接问题。社会主义宪法究竟应当如何定位？1954年中央人民政府委员会讨论我国第一部宪法草案时，毛泽东同志曾说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法”。他还说：“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”^[11]宪法是治国安邦的总章程，所谓章程，就是办事的规则，在依法治国理念下，就是法律制度。宪政理念要求强化法治、强化宪法在国家政治生活、经济建设和文化领域的至上地位。必须以宪法为根本依据，以各项基本法为基本依据，各种配套法律制度构建起我国“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”的牢固藩篱。

第三，更为重视人权问题。我国一贯重视人权问题，这次宪法将“国家尊重和保障人权”写进宪法，是亮点之一，是我国人权事业发展的一个伟大里程碑。中国人权事业是内部追求与外部推进结合的结果，是中国改革开放事业水到渠成的结果。国务院在1990年发布的《关于中国人权问题的白皮书》第一次将人权写入官方正式文件，此后多次发布人权白皮书，向世界宣示中国人权事业的重要进展。2004年的白皮书中写道：中国政府将人民的生命健康和基本人权放在首位，以对人民负责、为人民服务、受人民监督的态度，提出了“执政为民”和“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政思想，形成了以人为本，促进社会和人的全面发展的科学发展观，确立了确保宪法实施、建立法治政府、建设政治文明的治国理念，并在实践中采取了一系列具有鲜明时代特点的尊重和保障人权的措施，在了解民情、反映民意、减轻民负、实行民主上做了大量工作，使人权状况得到了明显改善，赢得了国际社会的普遍好评。但是，人权实践中存在许多令人不满意之处：比如司法中的超期羁押问题、公民权利行使的程序性保障制度严重不足等。^[12]2004年人权载入宪法是一个宣示性的规定，意味着一种承诺。但如何推进人权实践，则需要各项具体制度加以落实，需要各级政府机关对人民群众利益的充分关注，需要公民个体自身维权意识的觉醒。举例而言，社会保障制度建设是一个包括宪法、社会保障法、各部委、地方政府规章条例的系统工程。宪法修正案增加“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定，加上宪法过去关于保护妇女、老人、儿童等方面的规定，建构了对社会弱势群体的根本制度保障。

徒法不足以自行。^[13]宪法的制定与修改是我国宪政道路上的一个新的起点。如何承担起中国未来宪政建设之历史使命，从1982年宪法到2004年修宪，及至今后的修宪，任重而道远。如何在党的领导下，全面贯彻宪法，实施依法治国方略，促进物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，全面建设小康社会，推动中国特色社会主义的建设，实现中华民族的伟大复兴，这些都需要制度的保障、观念的转换、行为的坚持。

谢谢各位。

（本文系2004年10月在贵州省法学界纪念“五四”宪法颁布50周年座谈会上的发言讲稿）

【注释】

[1]周叶中等：《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》，载《法学评论》2002年第6期。

[2]郝铁川：《秩序与渐进——中国社会主义初级阶段依法治国研究报告》，法律出版社2004年版，第93～140页。

[3]周叶中等：《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》，载《法学评论》2002年第6期。

[4]胡锦涛：《关于完善社会主义市场经济体制的决定》（2003年10月14日）。

[5]建国以来，我国多次颁布人权白皮书，发布我国的人权状况，参与国际人权对话。

[6]周叶中等：《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》，载《法学评论》2002年第6期。

[7]《孟子·滕文公上》。

[8]《中国的社会保障状况和政策》（国务院新闻办公室2004年9月）。

[9]梁慧星：《宪法修正案对非公有制经济和私有财产的规定》，中国民商法网2004年4月18日。

[10]周叶中等：《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》，载《法学评论》2002年第6期。

[11]《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社1977年版，第129页。

[12]根据2004年发布的人权白皮书所载，中国在纠正和防止超期羁押，维护犯罪嫌疑人和被告人的合法权益方面也采取了积极的举措。2003年中国共纠正超期羁押25736人，超期羁押问题基本得到纠正，这是中国司法实践中范围最广、规模最大、涉及案件人数最多的清理超期羁押，极大地加强了司法中的人权保障。《2003年中国人权事业的进展》（国务院新闻办公室，2004年3月）。

[13]《孟子·离娄上》。