九九修宪与宪法实施

九九修宪与宪法实施

九届全国人大二次会议通过的宪法修正案一颁布,中宣部、司法部就发出通知,要求加强宪法修正案的学习和宣传,在全国范围内掀起一次学习宣传宪法的高潮,重点宣传宪法的地位、作用和根本原则,宣传修宪的重要意义和宪法修正案的主要内容。按照这一要求,我讲3个问题:①我国宪法的发展历史;②1999年修宪的原则、内容和意义;③维护宪法尊严,保障宪法实施。

一、简要回顾一下我国宪法发展的历史

毛泽东同志说过:“讲到宪法,资产阶级是先行的。英国也好,法国也好,美国也好,资产阶级都有过革命时期,宪法就是他们在那个时候开始搞起来的。”近代意义的宪法,最早出现在英国,是不成文宪法,成文宪法最早在美国出现,1776年的《独立宣言》,提出了平等、自由和天赋人权等资产阶级民主政治原则。我国古书上有过“宪法”一词,《国语》有“赏善罚奸,国之宪法”等词语,这里的宪法是指一般的法典制度,和近代意义上的宪法不同。在我国,近代意义上的宪法历史是近100年的事。1898年,戊戍变法时期,康有为、梁启超等维新派提出了“君主立宪”的政治纲领,提出了“伸民权,争民主,开议院,立宪法”的政治主张,想在不根本改变封建制度和取消专制皇帝的条件下,通过君主立宪来实现资产阶级的民主政治,为资本主义的发展开辟道路。1908年,清朝政府迫于形势,颁布了《钦定宪法大纲》,这是个封建性质的宪法性文件,确立了皇帝的至高无上的地位和权力。1911年清政府在辛亥革命爆发后,又急忙抛出了《宪法重大信条十九条》,确认了君主立宪政体,对皇权作了一定的限制。这两部宪法都没有也不可能对人民的权利和自由作任何规定,同时这两部宪法也没有得到实施。

1912年,中华民国诞生,孙中山就任临时大总统,颁布了《中华民国临时约法》,这是一部资产阶级民主共和国性质的宪法性文件,确认了资产阶级民主共和国的国家制度,反映了民族资产阶级的利益和要求。

北洋军阀头子袁世凯利用出任清廷内阁总理大臣之职掌握了军政大权,后来篡夺革命果实,就任大总统,开始了北洋军阀统治, 1914年炮制了《中华民国约法》,确认了大总统至高无上的权力,企图为袁世凯后来登基称帝奠定基础。

1923年10月,直系军阀曹锟,把当时任总统的黎元洪赶下台后,武装包围国会,以每票5000元的高价贿赂议员“选举”他当总统,迫使国会赶制了一部《中华民国宪法》,这部宪法又称“贿选宪法”。

袁世凯死后,1925年,段祺瑞政府通过了《中华民国宪法草案》。

1931年,国民党蒋介石召开“国民会议”,通过颁布了《中华民国训政时期约法》,规定了国民党一党专制的政治体制和伪国民政府对国民党的隶属关系,这是一部反民主的宪法性文件。

1933年,国民党公布了一个《五五宪草》,维护和加强国民党蒋介石的统治。

1946年,国民党蒋介石召开伪国大,通过了《中华民国宪法》,确认了以蒋介石为首的四大家族对人民的专制独裁统治。这是国民党制定的最后一部宪法。

中国共产党领导人民制定宪法,最早是在1931年11月,第二次国内革命战争时期,在瑞金召开的第一次全国苏维埃代表大会上,710位代表开了14天会,取得的最重要成果之一就是通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》,这是党领导下我国第一部由人民代表机关通过的反映劳动人民当家作主、参加国家管理的宪法性文件。1946年陕甘宁边区通过了《陕甘宁边区宪法原则》。

1949年9月29日,建国前夕颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》,有临时宪法作用,它规定人民代表大会制度为我国的政权组织形式。

从1954年起,我国制定过4部宪法,即1954年宪法,1975年宪法,1978年宪法,1982年宪法。五四宪法是社会主义类型的宪法;七五宪法是在“文化大革命”的特殊历史条件下制定的,是“左”的思想的产物;七八宪法,“文化大革命”的影响还存在,有一些不正确的政治理论观点写进了宪法。1979年对七八宪法有过一次修改,决定在县级和县级以上地方各级人大设立常务委员会,改地方各级军事委员会为地方人民政府,1980年对七八宪法又有过一次修改,取消了“大鸣、大放、大辩论、大字报”的规定。八二宪法,实践证明是一部好宪法。

1982年宪法即现行宪法,到1999年有3次修正案。(2004年是第4次修正。)1988年通过的宪法修正案,虽然只有两条,但开创了“两个第一”,一个是第一次在法律上确认了私营经济的合法地位,一个是第一次在法律上认定了土地使用权的商品化,可以依法转让土地使用权。1993年宪法修正案有9条,将“社会主义初级阶段”、“建设有中国特色的社会主义理论”和“坚持改革开放”、“中国共产党领导的多党合作”写进了宪法序言,同时用“社会主义市场经济”取代“计划经济”,用“国有经济”“国有企业”取代“国营经济”“国营企业”等。1999年修宪是现行宪法即八二宪法的第3次修正。

从上面的简要回顾中,我们可以看到,中国的仁人志士,为了实现民主宪政,已经奋斗了100年,中国共产党人为此奋斗了半个多世纪。100多年来,中国的革命与反革命的斗争,反映在国家制度上,就表现为三种不同政治势力所要求的三种不同的宪法上。

一种是从清朝、北洋军阀到蒋介石国民党政府所炮制的宪法。他们被迫制定宪法,目的是以根本法的形式确认专制独裁的政治制度,维持半封建、半殖民地的经济秩序,假借民主的招牌欺骗人民。

一种是中国资产阶级民主共和国的宪法。如《中华民国临时约法》,代表了中国民族资产阶级的利益,坚持在中国建立资产阶级民主共和国,发展资本主义。在中国的历史条件下,他们的主张无法实现。

一种是人民民主的宪法。如革命根据地颁布的宪法性文件。而这种宪法只有在中国共产党领导下,建立人民政权之后,才有可能制定和实施。

现行宪法即“八二宪法”继承了人民民主的宪法性文件的人民性和民主性,继承了“五四宪法”的基本原则,是一部比较完善并且具有中国特色的社会主义宪法。

二、1999年修宪的原则、内容和意义

这次修宪总的指导思想是,根据党的十五大精神和实践发展,只对需要修改并已成熟的问题作出修改,可改可不改的问题不作修改。根据这一指导思想,1999年修宪的原则主要有3条:

第一条原则是贯彻党的十五大精神。1988年修宪根据党的十三大精神,1993年修宪是根据党的十四大精神。这次修宪根据的是党的十五大精神。1999年1月22日,中共中央向全国人大常委会提出了关于修改宪法部分内容的建议。这个建议贯彻了党的十五大精神。1997年召开的党的十五大确立了邓小平理论为党的指导思想,并写进了党章。十五大还明确指出,我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段;公有制为主体,多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的基本经济制度;坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度;长期稳定以家庭联产承包为主的责任制,完善统分结合的双层经营体制,逐步壮大集体经济实力;依法治国,建设社会主义法治国家……这一系列方针政策,作为党的主张、党的行动纲领,写进了十五大报告。宪法修正案以党的十五大报告为依据,贯彻了党的十五大精神。

第二条原则是体现在改革开放和现代化建设中党治理国家的成功经验。将邓小平理论、依法治国、社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度等重大问题写进宪法,体现了我们党对社会主义初级阶段认识的不断深化,对建设有中国特色社会主义道路认识的不断深化,对依法治国方式认识的不断深化。根据我国政治、经济和社会生活等各方面发展的需要,总结改革开放和社会主义现代化建设发展的实践经验,对宪法个别同现实脱节的内容进行修改。这一点,既是前两次修宪的经验,也是这一次修宪的原则。

第三条原则是“可改可不改的问题不作修改”。法律,包括宪法,具有稳定性、连续性、科学性、权威性等特征。如果朝令夕改就谈不上稳定性、权威性,因此,必须坚持“可改可不改的问题不作修改”的原则。比如,在审议宪法修正案草案时,有的代表建议把“科教兴国”,把“环境和资源保护”,把“可持续发展战略”写进宪法,这些都非常重要,但还是属于可改可不改的内容。还有的建议把“私有财产神圣不可侵犯”写进宪法,因为宪法规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”,而没有明确“公民私有财产神圣不可侵犯”,显得社会主义公共财产和公民私有财产在法律保护上有轻重差别、地位差别。所以对保护私有财产作出明确规定是必要的。过去,很多地方出现私营企业的会计、职工贪污、盗窃事件,而法院却不受理,因为没有宪法和法律依据,多数情况是按照民事纠纷来处理的。出现“贪污公共财产算贪污,贪污私有财产就不算贪污”的不平等现象。现在新刑法增加了“侵占罪”,利用职务上的便利,将本单位财物据为已有,数额较大的,要判刑(过失不构成本罪)。但是宪法中有“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”的规定,可以理解为对私有财产的保护,这也属于可改可不改的内容。尽管从法理上分析,这一条款的表述也不准确,因为所有权本身就是指合法权利,它没有合法的所有权与非法的所有权之分,公民对非法占有的财产本身就没有所有权。这也属于可改可不改的地方。还有的学者建议将“最高人民法院”、“最高人民检察院”专列两节,同其他中央国家机关并列。因为我国的国家机构分为国家权力机关、国家行政机关、国家军事机关、国家审判机关和国家法律监督机关。而中央国家机构则是全国人大、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院。现行宪法对中央国家机构的排列,却忽视了“最高人民法院”和“最高人民检察院”,将其放在了“地方人大和地方政府”、“民族自治地方的自治机关”两节之后,标题也是两院合一。如果分为两节,放在“地方人大和地方政府”一节之前,这样排列,更合乎逻辑,而且体现了对司法机关的重视。但这也属于可改可不改的地方。宪法中还有些用词和语法问题,也是有争议的。如“序言”规定“全国各族人民……负有……职责”,搭配不当,照顾不周。又如第124条第1款“中华人民共和国设立最高人民法院……等专门人民法院。”“和”表示并列关系,“等”表示列举未尽,将“最高人民法院”列为“专门人民法院”,显然与立法原意不符。这些地方也属于可改可不改的地方。李鹏委员长说:“可不改和有争议的问题不改”,“有些问题将来可以通过全国人大常委会关于宪法的解释来解决。”

按照这一修宪指导思想和原则起草和审议的宪法修正案,3月15日下午,全国人大以2/3以上的多数票获得通过。有2866名代表出席了会议,投票表决结果:赞成2811票,反对21票,弃权24票,以98%的绝对多数通过。

1999年通过的宪法修正案一共6条,据统计,改动的文字只有258个字。尽管条文和改动的字数不多,但是内容十分丰富,都是大观点的修改和补充,意义非常重大,说明我们党和国家对建设有中国特色社会主义的理解更科学、更深刻、更成熟了。

这次修宪的内容和意义主要有以下6个方面:

(一)是把邓小平理论写进宪法,使坚持“邓小平理论”成了宪法规定的“四项基本原则”的一个重要内容,有利于我们永远高举伟大旗帜。党的十五大已经把邓小平理论作为党的指导思想写入了党章。这次修宪进一步把邓小平理论确立为我们国家的指导思想,明确全国各族人民在党的领导下,在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的指引下进行社会主义现代化建设。这样规定的意义是重大而深远的。邓小平理论是当代中国的马克思主义,是毛泽东思想的继承和发展,是马克思主义在中国发展的新阶段。邓小平同志对于中国人民的思想解放是有贡献的。有的学者这样概括我国的三次思想解放:第一次思想解放是1978年战胜“两个凡是”;第二次思想解放是1992年破除姓“社”姓“资”;第三次思想解放是以江泽民同志为首的第三代领导人,坚持邓小平理论,冲破姓“公”姓“私”。三次都贯穿了一条反“左”的主线,第一次冲破了“个人崇拜”,第二次冲破了“计划经济崇拜”,第三次冲破了“所有制崇拜”。实践证明,邓小平理论是胜利实现社会主义现代化的正确理论。在当代中国,只有邓小平理论能够解决社会主义的前途和命运问题。把邓小平理论确立为党的指导思想,表明党中央第三代领导集体和全党把邓小平同志开创的建设有中国特色社会主义事业全面推向新世纪的决心和信念;把邓小平理论载入宪法,它的历史地位就有了宪法依据和保障,符合各族人民的共同心愿,对于我们永远高举邓小平理论的伟大旗帜,对于建设有中国特色社会主义伟大事业的胜利发展,必将发挥极其重要的作用。

(二)宪法修正案对我国长期处于社会主义初级阶段的规定,有助于统一全国人民对基本国情的认识。宪法修正案明确规定我国将长期处于社会主义初级阶段,这是我们党运用邓小平理论,正确分析国情所作出的科学论断,是对社会主义和现阶段国情的深刻认识。讲一切从实际出发,这就是最大的实际。长期处于社会主义初级阶段,意味着我们长期面对的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾,因此,要长期坚定不移地把发展生产力放在中心和第一的地位。对基本国情的正确认识,有助于我们摆正经济建设中的指导思想,避免重犯过去由于对基本国情认识不清,急于求成,欲速不达的错误,对于坚持党的基本路线,稳定国家的方针政策,稳定人心有积极作用。不能正确认识这一基本国情,在制定方针政策和法律时,一方面可能超越或者脱离客观实际,盲目冒进,追求过高的指标和目标,犯“左”的错误;另一方面也可能缺乏竞争意识,缺乏进取精神,丧失机遇,贻误时机,同样铸成大错。这方面我们有过教训,1958年的“大跃进”,是土冒进,1993年、1994年的“狂热投资”就是“洋冒进”,造成恶性通货膨胀,都是对国情缺乏认识造成的,是“左”的错误。

(三)宪法修正案确认了我国实行“依法治国”的基本方略,这是我们党执政方式的重大改变。从“实行依法治国,建设社会主义法治国家”基本方略的提出、实施到这次修宪正式写入宪法,是以江泽民同志为核心的党中央在新形势下对邓小平民主法制理论的继承、丰富和发展,是中国共产党执政方式和领导方式的重大转变。把这一基本方略写进宪法,标志着和宪法相关的人民民主原则、法律民主原则、保障人权原则、依法行政原则、司法公正原则、民主监督原则和党的领导原则在中国的实施,是我国彻底摒弃人治、全面走向法治的重大转变。邓小平同志是赞成“法治”,不赞成“人治”的,他有一句名言,说:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

全世界的国家为数众多,但从治国方式、方法这个角度来看,只有人治和法治两种。二者必居其一,别无其他选择。一个国家,如果人高于法,权大于法,法服从人,树立个人的最高权威,那就是实行人治的国家;反之,如果是法高于人,法大于权,人服从法,树立法律的最高权威,那就是实行法治的国家。美国独立战争时期有个平民政治家叫潘恩的,把国王和法律的地位作了对比,他说:“在专制制度下,国王就是法律;而在民主制度下,法律就是国王。”这个话说得很有道理。中国的“皇权”也是如此,“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”,朕即国家,朕即法律。有个人权力至上就不可能有法律的极大权威,没有法律的极大权威就不可能有真正的法治。专制制度与民主制度,君权至上与法律权威,人治与法治,是相对应的几对概念,后者取代前者是历史的必然。当今的世界,人治国家范围不断缩小,法治国家的范围不断扩大,已实现或者正在走向现代化的国家,大都选择了法治道路,这绝不是偶然现象。

(四)宪法修正案确立了我国社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度。明确规定:“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”宪法对公有制范围的界定,符合现实经济生活,起码明确了这么5个方面的内容:①公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分;②公有制实现形式可以而且应当多样化,包括各种经营方式和组织形式;③不能笼统地说股份制是公有还是私有;④包含城乡大量出现的股份合作制经济;⑤包含劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济。所有制结构决定分配结构,所有制实现形式决定分配形式。以公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度,决定了收入分配必然是以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。个体经济、私营经济显然不能完全实行按劳分配,而混合所有制经济中既有公有制成份,也有私有制成份,也不可能完全实行按劳分配。就是说还有各种形式的非按劳分配,比如按生产要素分配,有资本、技术、信息、土地等生产要素的收入,包括股息、利息、地息、红利、利润等。还有社会保险、社会福利、社会救济等等。因此,宪法修正案这样规定经济制度和分配制度,是符合我国国情的,也是社会主义市场经济发展的必然要求。

宪法修正案规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”宪法的这种表述,弥补了1993年宪法修正案表述失当的地方。1993年表述为“家庭联产承包责任制”,(这一表述也是来之不易的,安徽凤阳小岗村18户农民,冒着掉脑袋的危险,按下手印,搞土地承包到户之后才有的。)仅仅是表明家庭联产承包这种经营组织的“集体所有制经济”性质,而没有表明农村应当实行什么样的经营体制;某种性质的东西可能随时消失,而作为一种体制,则将长期存在。从表述上看,将“责任制”与“合作经济”并列,在逻辑上也有毛病,同时“联产”的概念也不清楚。现在去掉“联产”两个字,逻辑更加严密,意思更加明确。实行这一经营体制,既避免了把家庭承包经营与集体统一经营割裂开来,又丰富了农村集体经济的内涵,有利于搞活农村市场主体、促进农村市场经济的发展;是农村20年改革成果的法制化、宪法化。

宪法修正案有关经济制度、分配制度、农村双层经营体制方面的规定,贯彻了实事求是的思想路线,体现了邓小平同志提出的“三个有利于”的标准,将使各种所有制经济的从业人员,尤其是农民,吃下“长效定心丸”,有力推动社会主义市场经济体制的建立,进一步解放和发展生产力。

(五)宪法修正案确立了“个体经济、私营经济等非公有制经济”在社会主义市场经济中的“重要组成部分”的地位,必将极大地促进社会生产力的发展。可以说,个体经济、私营经济由“公有制经济的补充”变为市场经济的“重要组成部分”,其地位相对于公有制经济来说,由被领导、从属的助手、帮手地位,上升为平等竞争的主将“对手”地位。有的个体私营业主说,宪法这样规定,使他们“正了名、归了队、定了位”。

我国的个体经济、私营经济走过的是一条曲折发展的道路。1956年,社会主义改造基本完成之后,受“左”的思想和苏联社会主义模式的影响,片面追求公有化程度,我国形成了纯而又纯的公有制经济格局。到1978年底,各种形式的非公有制经济几乎绝迹。1978年,党的十一届三中全会提出:“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分”。1981年党的十一届六中全会通过的《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充”。1982年党的十二大提出:“在农村和城市,都要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展,作为公有制经济的必要的、有益的补充。”1987年,党的十三大提出:“对于城乡合作经济、个体经济和私营经济,都要继续鼓励它们发展。”1992年,党的十四大提出:“在所有制结构上,以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体,个体经济、私营经济、外资经济为补充,多种经济成分长期共同发展。”1997年党的十五大对个体经济、私营经济的主张,就是1999年宪法修正案的内容。个体和私营经济的这一发展轨迹,反映了我们党和国家在所有制认识问题上思想解放的巨大成果。在实行计划经济的条件下,在相当长的时间里,人们把社会主义经济等同于公有制经济,把个体经济、私营经济看作是与社会主义不相容的东西,是资本主义的东西,认为要搞社会主义就得消灭非公有制经济。这种传统观念是根深蒂固的。宪法修正案现在的规定,显示了党和人民对非公有制经济的重视、信任和期望,反映了数千万非公有制从业者的心声,不仅是全党思想大解放,而且是全国人民思想大解放的具体体现。

改革开放以来,我国个体经济、私营经济有了很大发展,对推动国民经济持续快速增长,拓宽就业渠道,安置社会闲散人员和接纳下岗职工,提供多种多样的商品和服务,增加国家税收等,作出了重要贡献,确实已经成了社会主义市场经济的重要组成部分,个体经济、私营经济在总体实力、发展速度、贡献等方面都有新的突破。1997年国家积累了1100万下岗职工,分流不出去,后来经过努力,有500万人分流出去了,其中350万是在非公有制企业。据统计,到1999年,我国非公有制经济已经从改革开放初期占国民经济的1%发展到20%以上。以江西省为例,1998年全省个体经济、私营经济从业人数已达416万人,实现总产值88亿元,实现社会消费品零售额148亿元,上缴税收20.3亿元,占全省工商税收的17%。再以安徽省为例,据统计,1998年全省个体私营经济实现总产值193亿元,占全省国内生产总值的6.8%;实现社会消费品零售额327亿元,占全省消费品零售额的34%;上缴税收23亿元,占全省工商税收的16%;个体经济、私营经济从业人数占全省就业人数的9%。安徽很多地区个体经济、私营经济上缴税收以年均30%的速度增长。修宪之前,个体经济、私营经济的法律地位与经济地位不相适应,业主也不放心,有的护照都准备好了,说“只要国家政策上午变,我下午就走”,赚的钱也转移到国外去,不敢用于国内扩大再生产。现在的宪法修正案,使他们吃了“定心丸”,无疑对个体经济、私营经济的发展是有好处的,对国家对社会也是有好处的。

(六)宪法修正案把镇压“反革命的活动”修改为镇压“危害国家安全的犯罪活动”,意义深远。这一修改,至少有4个方面的意义和作用:

一是有利于适应变化了的客观形势。经过几十年的社会主义建设,尤其是改革开放之后,我国实行了社会主义市场经济,国内主要矛盾不再是阶级矛盾,国家的主要任务是努力维护国家安全与稳定,大力发展社会主义市场经济,在社会生活中已不再使用“反革命”这一词汇。宪法作为根本大法,需要适应这一形势作出修改,体现时代特色。

二是有利于宪法表现形式的科学性,做到宪法与部门法的一致。“反革命”是一个政治概念,而不是法律术语,内涵与外延不清,无法界定其准确含义。全国人大在1997年修订新刑法时,已将反革命罪改为危害国家安全罪,那么宪法中的表述也必须修改。这样才符合国家法制统一的要求,有利于提高宪法的权威。在代表大会审议宪法修正案草案时,有的代表对新刑法与宪法将“反革命”一词改为“危害国家安全”一词应该孰先孰后的问题提出了不同意见,认为应该先修改宪法,再修改刑法,因为宪法是母法,是根本法,刑法是子法,是基本法。这一意见从法理上看,也不是没有道理的。

三是有利于更好地专项打击危害国家安全的犯罪活动。因为反革命罪不能包含危害国家安全犯罪行为的全部内容,立法上强调的不是犯这个罪构成的三个要件,而是反革命目的。〔背叛国家罪三个要件是指中国公民勾结外国,(或者与境外机构、组织、个人相勾结,实施勾结外国),危害国家的主权、领土完整和安全的行为。构成本罪并不要求造成危害国家主权、领土完整和安全的实际后果,只要有规定的行为就可定罪。〕所以,在司法实践中,往往将一些不属于危害国家安全的罪行主观归罪为反革命,如反革命杀人罪、反革命抢劫罪等,这就不利于打击真正危害国家安全的犯罪活动。宪法修改后,不仅与新刑法保持了一致,更为专项打击危害国家安全的犯罪提供了强有力的宪法依据。

四是有利于维护国际法意义上的国家利益。现在世界上绝大多数国家都没有反革命罪,开展打击同类犯罪的国际合作缺乏应有的基础,尤其是国际法上有一个“政治犯不引渡”的原则,国外特别是西方国家将我国的反革命犯罪分子一并当作政治犯对待,即使是杀人犯、抢劫犯,逃到了国外,只要被戴上“反革命”的帽子,引渡回国就相当困难,容易造成犯罪分子规避国际法,逃避我国法律制裁,也给国际社会造成我国政治犯过多的错觉,损害国家形象。所以修改宪法这一条文,不仅对国内的法制建设有重要作用,在国际上也有重大影响。

三、维护宪法尊严,保障宪法实施

制定宪法、修改宪法重要,实施宪法同样重要,从一定意义上说更重要。如果宪法得不到实施,那么写得再好,也是一纸空文。我们有过这样的教训,“文化大革命”藐视宪法,抛弃宪法,使宪法成了一张废纸,国家主席不经任何法律程序竟被迫害致死,大批老干部也遭到迫害,造成国家混乱,经济崩溃,这个教训是深刻的。

党的十一届三中全会以来,我国宪法实施现状基本上是好的:我国的国体、政体、社会经济制度、民族区域自治制度等都严格遵照宪法而建立;我国的各级人大、各级政府的组织和活动都同宪法的规定相符合;我国的法律、法规都依宪法而制定;我国的对内对外政策都遵循宪法行事。所以,从总体上看,宪法是得到遵守的。特别值得提到的是,1998年3月19日在九届全国人大一次会议的闭幕式上,江泽民主席向亿万人民郑重表示:他“将忠实地遵守宪法,恪尽职守,竭诚为祖国为人民服务。”李鹏委员长也表示:“九届全国人大及其常委会要进一步加强对宪法和法律实施的监督。”江泽民和李鹏同志的讲话向全世界表明:宪法在我国是受到极大尊重的。

但是,另一方面也必须看到,在我国,宪法的实施,不能说没有问题。不重视宪法,违犯宪法,甚至藐视宪法的事时有发生。由于建国50多年来,还未曾有过处理违宪案件的实际经验,所以,什么是违宪?达到哪些条件就构成违宪?这些在法律上或是理论上都是不很清楚的。刑法学里有关于“犯罪构成”的完整的解释说明,说明犯罪由若干要素构成。那么,违宪是否也有“违宪构成”呢?是否能对违宪确定若干个构成要件呢?宪法监督的范围、程序是什么呢?这些问题都值得研究。

宪法修正案的颁布实施,使我国的法治建设进入了历史最好时期。现在面临的最迫切任务,就是将依法治国的宪法原则化为全国人民自觉的、普遍的行动,维护宪法尊严,保证宪法实施。

如何维护宪法尊严,保证宪法实施呢?我认为,至少应当注意以下几点:

1.要建立健全以宪法为核心的社会主义法律体系。

宪法是一切法律的母法,它确立了国家机构的设置、职责及相互关系,赋予了公民的基本权利和自由,规定了公民的基本义务。宪法的一系列原则性规定,都要通过具体立法落到实处。因此,我们要进一步加强立法工作,提高立法质量,尽早实现党的十五大提出的到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的立法目标,使一切宪法原则得到落实,使我国社会生活的各个方面都做到有法可依。现行宪法中有“依照法律规定”的条款几十处,其目的就在于要求制定配套法律以提高宪法的可操作性,保证宪法的实施。这方面,我国按照宪法规定,已经制定了一大批法律。当前面临的问题,主要有两个:一个是有些法急需制定,如新闻出版方面,就需要立法。又如群众普遍关注的工程质量问题,严重威胁到人民的生命财产安全,影响到国家的利益。有些地方“要投标,先投钱”,成了公开秘密;“工程上马,干部下马”并不是个别现象。要遏制这方面的腐败,保证工程质量,也必须立法,做到有法可依。另一个问题是要提高立法质量,要从立法观念、立法程序、立法技术等方面着手,要提高犯罪成本。

2.要加强普及宪法工作,增强全民的宪法意识。

普法首先应当普及宪法,要通过法制教育,通过新闻媒体,对全体公民,特别是国家公务员、领导干部和青少年加强宪法宣传教育,使其增强宪法意识。宪法是国家的根本大法,它规定了我们国家的根本制度和根本任务,是新时期治国安邦的总章程。宪法具有最大的权威和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则。任何国家机关、组织和个人,都没有超越宪法和法律的特权。

要做到这一点,最重要的是必须树立“宪法的极大权威”。有同志说,既然党是领导一切的,当然包括领导宪法和法律在内了,如何理解宪法的极大权威,我认为至少有这样三个方面是应当明确的:①“宪法的极大权威”并非把宪法、法律与执政党比高低上下,法律是国家意志的表现和人们行为规范的总和,并非政治和国家组织,它不可能比执政党、比国家政权的权威大,只是说它比其他行为规范的权威大,比如党的政策、行政法规、行政命令、领导指示等等。②党的十五大报告强调“党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律范围内活动。”有的同志只看上半句,不看下半句,只知其一,不知其二。其实早在党的十二大通过的党章就规定了“党必须在宪法和法律范围内活动。”这就明确了,从中央到基层,一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。针对有人提出,是法大还是哪级党委大,哪位首长大的问题,彭真同志说过:“我们的法律是党和国家方针和政策的定型化,它是党领导制定的,它是代表党和全国人民的意志和利益的。有谁比党中央还大,比全国人民代表大会还大呢?党员服从法律,就是服从党的领导,就是服从全国人大。可见,任何权力都要依法行使并受法律的约束,任何人都不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。③“宪法的极大权威”是法治国家所要共同遵循的最基本原则,做不到这一点,就谈不上法治。任何人在法律面前都是平等的——权利平等、义务平等、违法犯罪受追究平等。无论过去功劳多大,现在职务多高,都没有凌驾于法律之上,超出于法律之外的特权。如果有人能超越于法律之外、凌驾于法律之上,还谈什么“法律面前人人平等”呢?如果国家权力被随意滥用,公民权利经常受到侵犯,还有什么“民主”可言,还有什么“宪法原则”呢?从1991年中国政府发表《中国人权状况》白皮书之后,人权观念被贯彻在中国的许多立法之中,如行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、未成年人保护法、残疾人保护法、妇女权益保护法、律师法、新刑法等,都有体现。这是符合时代潮流的。

3.要大力加强执法工作,保证依法行政和公正司法。

加强执法工作,保证法律实施,是保证宪法原则和宪法精神得到落实的关键。因为宪法原则和精神大多数都是通过具体法律体现出来的。

我国当前的执法工作总体上看是好的,法治的社会环境正在形成。“文化大革命”时期公然践踏法律的事情已经一去不复返了。但是我们也要看到,在现实生活中,有的地方和部门有法不依、执法不严、执法犯法、违法不究的现象相当严重,一些地方和部门的保护主义也时有抬头,还存在严重的腐败行为。(腐败产生的经济根源:美国经济学家克鲁格发表《寻租社会的政治经济学》一书说:凭借权力获取经济利益的行为叫“寻租活动”。两种形式:一是用政治权力换取经济利益,多存在于不发达国家;一种是用经济力量贿赂政治权力,多出现于发达国家。他给惩治腐败开的药方是:“法制、道德和舆论”。这一理论的倡导者美国学者布坎南因与此相关的贡献获得了1996年诺贝尔奖。)加强执法,严格执法的任务还很繁重。

加强执法工作最重要的是提高执法人员的素质,确保国家权力严格按照宪法的规定去行使,一切国家机关及其工作人员,都必须按照宪法和法律的规定进行活动,都不能滥用权力。其中,最重要的又是两个方面:一是依法行政,二是公正司法。在我国,行政权是很大的,可以说一个人从生到死,都有行政权在控制着(生有计划生育条例,死有殡葬管理条例)。所以说依法行政,对于维护社会公共利益,保障公民的合法权益,实现宪法原则,有重要意义。依法行政的关键,是要正确处理行政机关的权力和公民、组织的合法权益的关系,将国家、集体和个人的利益有机地、合理地统一起来。行政机关在这一关系中是权力主体,处于行政权力主体的地位,而公民或者组织则是行政权力的客体,处于行政权的相对人地位。政府和公民之间的权利义务在总体上恰恰是以不平衡为特征的。所以,考虑到这一点,有些法律,比如说行政诉讼法,在当事人的权利义务配置上,偏重于保护相对人的合法权益,首次以法律的形式保障“民告官”的权利,这是我国法治建设的一个飞跃。为了加强依法行政,各级国家行政机关实行行政执法责任制、执法公示制、执法过错追究制,这些对于促进和保证依法行政,有重要作用。

在实现公正司法方面,要做到司法程序公正,裁判结果公正。对刑事案件,做到罪刑法定,罚当其罪;对民事、行政案件,做到公平、平等,维护正义。要做到这一点,就要积极推进司法制度的改革,从机构设置、职权划分到管理体制、诉讼制度、监督制约机制,进行必要的改革和完善,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,加强司法队伍建设,防止司法腐败,确保司法公正。过去由于“暗箱操作”,公开、透明得不够,缺乏监督,有些办“关系案”、“人情案”的现象。“案子进了门,双方都托人”。有的人吃了“原告”吃“被告”,原告被告都吃完,还说法制不健全。这是对法律的亵渎,也是对宪法的亵渎,是不能容许的。要实现司法公正,从内部讲,是提高司法人员的素质,从外部讲,要有符合履行职责要求的必须的工作条件(如经费、设备、设施等)。

4.要建立健全保障宪法实施的强有力的监督机制。

为了保证宪法实施,纠正违宪行为,确保宪法的权威和尊严不受侵犯,必须建立健全违宪审查制度,对宪法实施进行经常性的检查监督。

所谓违宪审查制度,就是对法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及、行政行为等进行审查以对其是否违宪作出裁决的制度。世界上大多数国家建立了这种制度。各国行使违宪审查权的机关大致有三种体制:一是由立法机关或者最高国家权力机关行使违宪审查权。如瑞士联邦议会就有这个权。二是由普通司法机关行使违宪审查权。这本来是美国最高法院在审判实践中形成的宪法惯例,后来许多国家如日本,都仿效这种制度。三是由特设机关行使违宪审查权,设立宪法法院、宪法法庭或者宪法委员会等专门机构,处理违宪案件,如奥地利、西班牙等国建立了宪法法庭。

违宪审查的范围,一般是审查法律性文件的合宪性。美国200多年来有大量的违宪案例,但都是诉政府、诉国家、诉总统、诉部门及官员的,从没有诉一般公民的,一般公民当不了违宪案件的被告。我国更没有这种案例。为什么呢?因为一般公民违宪了,可以依法处理。普通公民不能成为直接违宪的主体,只能成为间接违宪主体,理由有三:①从宪法规范的特点看,违宪只能是一种国家行为,不是个人行为;②从国家监督的构成机制看,人大及其常委会不能对一般公民个人直接实施监督;③从违宪同违法的区别与联系看,公民只能是间接违宪主体。因为宪法规范有总体性、原则性、至上性的特点。违宪审查的方式有事后审查和事前审查两种。如美国是事后审查,法国是事前审查。

我国宪法规定全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议。这里明确了全国人大及其常委会有权审查法律性文件的合宪性,都属于事后审查。但宪法同时规定,自治区的自治条例和单行条例,要报全国人大常委会批准后生效,在这里又带有事前审查的性质。近年来,有学者和全国人大代表建议全国人大设立宪法监督委员会,作为全国人大的一个专门委员会,负责接受各方面提出的违宪投诉,提出处理建议,由全国人大常委会审议决定。

5.必须加强和改善党对实施宪法工作的领导。

中国共产党领导人民制定和执行宪法,自身也在宪法的范围内活动。宪法是人民意志的体现,也是党的主张的体现。执行宪法,是按广大人民群众的意愿办事,也是贯彻党的主张。江泽民同志说:“我们党没有自己的特殊利益,也决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利。中国共产党及其党员要在遵守宪法和其他一切法律中起模范作用,并同广大人民群众团结在一起,为宪法的实施而积极努力。”

加强和改善党对实施宪法工作的领导,关键在于提高各级党员领导干部的宪法意识和执法观念。当然,在法制观念方面也不是没有问题。江泽民同志说:“面对新时期的艰巨任务和可能遇到的风险,严重的问题在于教育干部。”早在1986年,党中央在《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》中对党员、干部的法制观念和执法情况有过一次分析,是很深刻和精辟的。中央指出:“总的说,各级党组织和广大党员、干部的法制观念正在不断增强,依法办事的自觉性正在不断提高。但是,必须指出,目前有的党组织和党员、干部,特别是有的党政军机关和领导干部,仍然自恃特殊,以言代法,以权压法,甚至徇私枉法,把自己置于法律之上或者法律之外。他们当中有的习惯于个人说了算,损害法律的尊严,不尊重国家权力机关的决定和决议;有的对司法机关的正常工作横加干涉,强制司法机关按照他们的意图办事,强行更改或者拒不执行法院的裁判,任意调离秉公办事的司法干部;有的无视宪法和刑事诉讼法,任意决定拘留和搜查公民,或者强令公安、司法机关去干一些非法侵害公民人身权利和民主权利的事,甚至把政法干警作为他们搞强迫命令和以权谋私的工具,等等。这些现象虽然发生在个别单位和少数人身上,但是影响很坏,严重损害了党的威信和社会主义法制的严肃性,必须引起全党的充分重视。”几十年过去了,但是中央指出的这些问题,至今还时有发生,这是值得深思的。

党中央强调指出:“从中央到基层,所有党组织和党员的活动都不能同国家的宪法、法律相抵触,都只有模范地遵守宪法和法律的义务,而没有任何超越宪法和法律的特权。越是领导机关,越是领导干部,越要带头学法、懂法,严格依法办事,不做违宪违法的事。”各级党的组织,只有按照党中央的指示来加强和改善党的领导,才能维护宪法的权威,也才能维护我们党的权威,这两者是辩证统一的。