修改宪法和实施宪政

修改宪法和实施宪政^[1]

（2003年6月）

修宪是一个大课题，有很大的学问，接到这次座谈会的通知以后我一直在学习有关文献。有些问题到现在也还没有想得很清楚。这里提出几点意见，向诸位请教。

一、修改宪法，使之符合宪政要求，是一件关系我国长治久安的大事，应当积极进行

20多年来我国经济改革取得了巨大的成效，但是政治改革方面的推进缓慢，造成了某种程度的脱节。从1986年9月邓小平指出政治改革不能长期拖延至今，已经过去16年，从1997年十五大提出建设法治国家到现在也已经过去5年，加快政治改革已经提到党和国家的议事日程上来。十六大在推进政治改革方面提出了以下的口号：建设社会主义民主政治和法治国家，提升政治文明。政治改革无疑要在上述三方面推进。需要引起注意的是：

·法治是指依据宪法而制定的法律高于一切；

·我们所要的民主，是宪政民主；

·宪政主义正是现代政治文明的精华。

所以，以上三方面的要求聚焦在一点上，就是实施宪政。宪政包括一整套制度安排和文化支持。有一部良好的宪法来为实行宪政提供基本制度框架，是一种有效和可行的办法。

二、宪法是国家的根本大法，不宜频繁地作琐细修改，应当制定一个计划，在三、五年的时间内制定出一部符合于时代需要又能够长期有效的宪法

关于宪法的性质，用毛泽东的话来说，是一个国家的“总章程”^[2]。孙中山曾经说过：“宪法者，国家之构成法，亦即人民之保障书也。”（《〈中华民国宪法史〉前编序》）这就是说，宪法的实体内容不外乎三个方面：甲、公民应当享有而不得侵犯的权利清单；乙、国家权力结构和配置；丙、这种权力的监督约束体系。目前的宪法文本是有不少缺点的。

·从形式方面看，目前的宪法用了主要篇幅叙述建国的历史、执政党的政治和经济纲领及政府的各项政策，而对国家建构往往又说得过分抽象。

·从内容方面看，有不少规定与我们现在的认识和我国现实情况有较大距离。我国现行的宪法是以1982年宪法作基础的，以后经历过1988年、1993年和1999年三次“小修”，把党代表大会的新提法加到宪法文本中去。1982年宪法虽然否定了“文革”期间制定的宪法的明显错误的内容，但当时“文化大革命”结束并不太久，经济改革还刚刚起步，现在指导我们国家构建的一些重要原则，如“党政分开”、“我国实行社会主义市场经济”、“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”、“建设法治国家”等尚未提出，意识形态上许多“左”的遗毒还有待肃清。

在这样的情况下，现有宪法文本不论就基本框架而言还是就具体内容而言需要修改之处都太多，不是五年一次的“小修”所能解决的问题。所以，无论2004年的人民代表大会是否要列入修改宪法的议程或能够修改到什么程度，我们都应当建立全国人民代表大会宪法修改委员会启动程序，准备经过一段时期慎重而深入的研究讨论和深思熟虑的考量，制定出一部长期稳定有效的宪法。

三、依靠民主和科学，保证修宪的质量

为了保证新的宪法文本的质量，首先应当做到广大群众的参与。只有广大群众参与修宪活动，才能形成对宪法的公共认同，提升政府的合法性；而且也只有通过这种参与，才能形成尊重宪法、遵守宪法等良好的宪法文化。在建国初期的条件下，“五四宪法”在制定时组织了全国有代表性的8000多人的讨论，搜集了5900多条意见（不包括疑问）。根据2000年《中华人民共和国立法法》的规定，普通法律的立法过程尚且要“保障人民通过多种途径参与立法活动”，宪法涉及所有公民的根本利益，当然就更加需要保证人民更广泛的参与。我也赞成夏勇所长刚才提出修宪的既要民主也要科学的意见。宪法的修订涉及许多法学、政治学、社会学、经济学乃至语言学的问题，需要有关专家参与，作专业的研究。这两个方面不是相互冲突的。的确，目前一些大众媒体所涉及的，往往是一些需要进行修订在理论上已有定论的问题，反复提出的某些意见也比较表面或心存疑虑，因而有“炒作”意味。在我看来，这不是因为有太多的大众参与，而是因为有些媒体对于学理上的讨论有所回避，使一些很有分量的文章，如中国社会科学院法学研究所夏勇教授的《法治是什么——渊源、规诫与价值》和《中国宪法改革的几个基本理论问题——从“改革宪法”到“宪政宪法”》两文^[3]，就仅见于个别学术杂志，而不大为大众所知晓。

为了做到民主和科学修宪，建议仿照“五四宪法”制定和各国通行做法：

·以人民代表大会常委会为主建立有各界人士参加的宪法修订委员会；

·修宪委员会应当组织有关官员和专家对各国施行宪政的经验进行系统研究，对修改我国宪法和宪政建设的各种可能性进行论证，发起和参与关于修宪和宪政的公共讨论，搜集和研究对修宪的各种建议；

·组织大专院校和研究机构对修改宪法、施行宪政所涉及的重大社会科学问题进行研究；

·要求各级人大、各级政协和各民主党派组织宪法修改和宪政建设的讨论，也欢迎民间社团组织提出自己的宪法修订意见。

四、需要研究一些重大问题

（一）关于按照“三个代表”的重要思想修改宪法的有关规定

江泽民总书记在中国共产党第十六次全国代表大会上的《政治报告》指出：“始终做到‘三个代表’，是我们党立党之本、执政之基、力量之源。”现在有比较高的呼声，要求循着过去几次修宪的惯例将“三个代表”写入宪法。

我认为，由于“三个代表”是我国执政党新近确立的指导思想，将对我国政治生活产生深远的影响，按照它的精神来修订现行宪法是完全应当的和十分必要的；但将“三个代表”的文字表述直接写入宪法却未必适当。成为先进生产力的代表、先进文化的代表和中国最广大人民根本利益的代表，是共产党对自己和自己的党员，而不是对一般民众提出的要求。既然如此，这段文字就无法与马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论等并列作为中国各族人民的指导思想来提出。其次，成为“三个代表”，是共产党和共产党员的努力方向和奋斗目标，而不是宪法赋予共产党和共产党员的宪法权利，把它写入作为国家权力结构和配置规则的宪法正文，也容易导致误解和滋生混乱。

另一方面，我们必须根据“三个代表”的重要思想来修订宪法，是一项必须实现的重要任务。然而，这项工作又由于涉及一些重大问题，必须审慎地进行。例如，“三个代表”意味着共产党执政基础的扩大，包括个体户、私营企业主在内的新出现的社会阶层，都是社会主义事业的建设者，对他们的合法权益都要保障。在这种情况下，现行宪法中关于中华人民共和国“人民民主专政，实质上即无产阶级专政”等规定，就显得不合时宜了。然而这牵涉到对国体的定性，似只宜于在“大修”时解决。如果只对这句话进行修改，必然会引起不必要的猜疑和议论。

（二）关于公民基本权利

目前一些报刊文章对于在宪法中加入“私有财产不可侵犯”的呼声较高。我认为，单独列出私有财产神圣不可侵犯的条款是不必要的。比较简单可行的办法，是简并现行宪法第12条和第13条的文字，取消“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”（第12条）的规定，代之以“财产权受到法律保护。国家因公共利益的需要征用私人财产时，必须依据合法程序并给予公平和充分的补偿”。

还应当注意的是，人民的基本权利应当不止于财产权，目前比较一致的增补意见是：

·引进保护人权和生命权的概念；

·恢复“五四宪法”关于人民有迁徙、罢工等自由的规定；

·增加人民有对公共信息的知情权的规定；等等。

（三）关于宪法诉讼和宪法审查

要使宪法所具有的最高法律效力和最高法律权威落到实处，就必须建立有效机制对掌握公共权力的机构的违宪行为进行追究和救济。我国现行宪法规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”（第5条）；中国共产党党章也规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这些规定都非常好。问题是，对于违宪的治理行为应当由谁来追究和如何追究的程序都无具体规定。因此，必须建立违宪审查机制。

·设立中华人民共和国宪法委员会，依照法定程序受理违宪诉愿，进行违宪审查。

·违宪审查对象，包括立法机关制定的法律、国务院制定的行政法规、省市自治区人民代表大会及其常委会制定的地方性法规、国务院各部委和直属机构制定的规章，以及党政机关具有法规效力的规定。

·宪法委员会有权撤销一切同宪法相抵触的法律、行政法规、地方性法规、规章和规定。

【注释】

[1]这是本书作者2003年6月6日在全国人大吴邦国委员长主持的修宪座谈会上的发言要点。

[2]毛泽东（1954）：《关于中华人民共和国宪法草案》，见《毛泽东选集》，人民出版社1977年版，125—133页。

[3]分别载于《中国社会科学》杂志1999年第4期和《中国社会科学》杂志2003年第2期。