宪法修改的程序与界限

三、宪法修改的程序与界限

(一)宪法修改的程序

根据各国宪法的规定，宪法修改的程序一般有以下三个阶段:

1.提案

提案是指由法定组织或个人提出关于宪法修改的议案，这主要涉及各国宪法对提案主体的规定，而各国宪法对有权提出修改宪法动议的主体都做了严格的规定。大致有三类:(1)代议机关。一些国家宪法规定代议机关(议会、国会、人民代表大会等)及其组成人员有提案权，如《美国宪法》第5条规定，国会在两院2/3的议员认为有必要时，应提出宪法修正案;或根据各州2/3的州议会的请求召开制宪会议，提出修正案。又如《日本宪法》第96条规定:“本宪法的修订，必须经各议院全体议员2/3以上赞成，由国会创议，向国民提出，并得其承认。”我国现行《宪法》第64条规定，全国人民代表大会常务委员会或1/5以上的全国人民代表大会代表有修宪提案权。(2)行政机关。极少数国家的宪法规定行政机关有权提议修改宪法。如1958年《法国宪法》第89条规定，宪法修改的倡议权属于共和国总统和议会议员，总统依据总理的建议行使倡议权。《多哥宪法》第52条规定，宪法可以根据总统和议会的提议进行。(3)混合主体。混合主体是指有权提出修改宪法议案的主体涉及多种性质的机关或组织。如《菲律宾宪法》规定，国会、修宪大会和一定数量的公民可提出修宪;《瑞士联邦宪法》规定由联邦议会和公民提出修宪;《叙利亚宪法》规定总统和议会可提议修宪等。

2.议决

宪法修改草案提出后，要由有权机关进行审查和表决，即议决。这是宪法修改的核心环节。但在正式进入议决程序之前，有些国家宪法还规定了先决投票和公告程序，在提案送交议决机关前还应就宪法修改提案进行先决投票，这是对宪法是否应该修改做出的一个原则性审查，不涉及具体修宪的内容。施行先决投票程序的国家约有30多个，如叙利亚、黎巴嫩、希腊、巴拿马等;另外有些国家宪法规定应在议决前将修宪草案进行公告，如比利时、荷兰、卢森堡等。

关于正式的议决阶段，从各国宪法规定来看，宪法修正案草案的议决机关有4类，即立法机关、行政机关、特设机关和混合机关。议决程序一般有审议、通过和批准三个环节，但也有的国家审议和通过两个环节合二为一。

审议程序是修宪机关对宪法修正案讨论、审核的程序。至于是需要两次审议还是三次审议，各国的规定不同，如《泰国宪法》规定，宪法修改草案需要经过国会三读审议，《意大利宪法》规定，议会在审议宪法修改草案时必须进行两次审议，而且其间隔时间不得少于3个月。

宪法修正案草案的通过程序是修宪程序中最严格的环节。世界各国往往通过规定严格的出席人数和表决人数来体现宪法修改的刚性要求。通常要求议决机关以高于普通法律议案的出席和赞成人数予以通过，如《比利时宪法》第131条第5款规定，修改宪法时，如两院中任何一院的出席人数未达到全体议员的2/3，不得进行表决，未获得2/3多数赞成票不得通过任何宪法修正案;《卢森堡宪法》第114条规定，宪法修正案的通过，须议会议员总额3/4出席，2/3以上同意而通过;我国现行《宪法》第64条规定，宪法修改由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上多数通过。有些国家宪法还规定修正草案通过后，须经国家元首批准方能生效，如约旦、丹麦、冰岛等;还有须全民公决的规定，如日本、丹麦等。

美国作为联邦制国家，其修改宪法的程序对《美国宪法》的稳定发展起着不可忽视的作用。《美国宪法》总共有四种程序:(1)宪法修正案须由国会两院各以2/3以上的议员通过，并交3/4的州议会批准。《美国宪法》总共27条修正案中的25条是采用该种程序通过的;(2)宪法修正案须由国会两院各以2/3以上的议员通过，并交3/4的州制宪会议批准。第21条修正案即采用该程序通过;(3)由2/3以上的州议会申请提出修正案，国会立即召开修宪大会进行讨论，通过后再交由3/4州议会批准;(4)由2/3以上的州议会申请提出修正案，国会立即召开修宪大会进行讨论，通过过后再交由3/4州制宪会议批准。

3.公布

宪法修改草案经有权机关依据法定程序通过后，还需由法定机关公布后才能产生法律效力。关于公布机关，大致有三类:一是由国家元首公布，这是大多数国家的做法，如《爱尔兰宪法》第46条规定，宪法修正案经人民复决同意后，总统即签署，并应按规定的方式公布为法律。采用国家元首公布宪法主要是因为国家元首是一个国家的象征，代表着这个国家。二是由代议机关公布，如《巴西宪法》第217条规定，宪法修正案应由众议院及参议院执行委员会全体委员签署公布。三是由行政机关公布，如美国实践中采用此法，一般是联邦国会通过宪法修正案后交国务卿，再由国务卿转交各州州长，由州长提交州议会，各州将投票结果通知国务卿，由国务卿宣告达到3/4州的批准，该宪法修正案即正式成立。关于宪法修正案的生效时间，各国宪法的规定也不相同。有的规定自公布之日起生效，如也门、约旦等;有的规定自通过或批准之日起生效，如丹麦、阿尔及利亚等;有的规定自宪法公布之日起6个月后生效，如日本;有的规定由议会或总统特别决议，确定宪法修正案的生效时间，如希腊、斯里兰卡等。

(二)宪法修改的界限

宪法修改的界限又叫宪法修改的限制。宪法应否受到限制，在理论上和实践中都是有争议的。对此问题存在无限制说和有限制说两种观点。无限制说认为只要是依据宪法规定的修改程序，宪法的任何规定都可以修改。持此说的主要理由为:第一，根据人民主权理论，国家的一切权力属于人民，修宪是人民行使主权的行为，人民的主权不受限制，因此，对宪法的修改行为自然也不应受到限制。第二，宪法上的任何条文的效力是相等的，不应有高低之别，应该都可以修改。第三，事实上，宪法哪些内容可以修改，哪些内容不能修改，也没有标准可以遵循。宪法修改的无限制说在19世纪比较流行。有限制说认为，宪法修改应当有法律上的界限，宪法并非任何内容都可以修改。这是自进入20世纪后，基于民主政治理论和实践上的需要而被广大学者所认可的学说。其主要依据有:第一，修宪权是由制宪权派生出来的权力，修宪权位于制宪权之下，修宪权不能变更作为其存在基础的制宪权根源，即人民主权;第二，任何一部宪法其条款和内容在地位上都不是完全平等的，宪法的根本精神和基本原则是宪法存在的基础，因此，宪法的根本精神和基本原则是不能成为修改对象的。否则就不是修改宪法而是制定宪法的行为了。正如有学者所说:“修改宪法不是重新制定宪法，是在原宪法的基础上修改不适应社会发展的条文或者不适当的条文，以使其适应社会的发展变化。如果动摇了原来宪法的基础，那就不是修改宪法而是重新制定宪法。”^[6]

宪法的修改不能违背宪法规定的基本原则和精神，不能改变宪法所确认的根本社会制度，否则宪法的修改就变成了宪法的制定。从各国的宪政实践来看，宪法修改的限制主要有以下两方面:

(1)内容上的限制。这是指宪法所明文规定的某些内容条款不能成为修改的对象，这有几种情况:①宪法所确立的国家根本制度、基本精神和原则不能成为修改的对象。如1962年《科威特宪法》第175条规定:“除有关埃米尔统治的称号或者增加自由和平等的保证外，关于本宪法规定的有关科威特埃米尔制度及自由和平等原则的条款，不得建议加以修改。”1949年《联邦德国基本法》第79条第3款规定:“对本基本法的修正案，不得影响联邦按州划分之原则，各州参与立法的原则或第1条和第20条规定的基本原则。”《挪威宪法》第112条规定:“修正案决不能同本宪法所包含的原则相抵触，只能在不改变宪法精神的前提下对某些具体条款进行修改。”②国家的领土范围和政体等不能成为修改的对象。如1958年《法国宪法》第89条第4款规定:“如果有损于领土完整，任何修改程序均不开始或者继续进行。”1947年《意大利宪法》第139条规定:“共和政体不得成为宪法修改之对象。”③宪法中的某些特殊条款不能修改，如果修改须经全民复决。1974年《缅甸宪法》第194条第1款规定:“本宪法的序言、第1章的第1条和第4条，第2章的第5、6、7、8、9、11、12、14、18和21条，第3章的第28、29和32条，第4章的第41、44和46条以及第15章的第194条，须经人民议会以全体人民代表75%的多数通过，然后又在全国公民投票时获得过半数赞成票，方可修改。”

(2)时间上的限制。这有两种情况:①消极限制，即规定不得进行宪法修改的时间限制，这又有两种情形:一是规定宪法颁布实施或修改后的若干年内不得修改宪法。如1791年《法国宪法》规定，宪法的任何部分于该宪法成立后第一、二届议会的任期内，概不得由议会提议修改;1940年《巴拉圭宪法》第94条规定，本宪法公布后10年内不得为全部之修改。二是在特定时间或时期内不得修改宪法如《比利时宪法》第84条、《卢森堡宪法》第115条等规定在摄政时期不得修改宪法;1946年《法国宪法》第94条规定，法国本土领土之全部或一部为外国军队占领时，不得修改宪法。②积极限制，即规定宪法应当定期修改，如1919年《葡萄牙宪法》第82条规定，宪法每隔10年修改一次;1921年《波兰宪法》第125条规定，宪法每隔25年至少修改一次。

有些国家宪法对宪法的内容和时间同时做出限制，如《美国宪法》第5条规定:“在1808年以前制定的修正案，不得以任何形式影响本宪法第1条第9款第1项和第4项。”1952年《约旦宪法》第126条第2款规定:“在摄政时期不得通过任何涉及国王及其继承人的权利的修正案。”