加强人大预算监督的思考与实践

丁卫平　吉江平　陈　愉

人大预算监督是宪法和法律赋予的一项重要职权。1954年颁布的我国第一部“五四宪法”，规定了全国和地方人民代表大会分别审查和批准国家和地方预决算的权力。1982年现行宪法又进一步作出规定，第六十二条和第九十九条分别明确全国和县级以上地方各级人民代表大会的职权，包括审查和批准国家和本行政区域内的预算和预算执行情况的报告。除宪法外，全国人民代表大会组织法、地方组织法、监督法、预算法以及审计法等普通法律都对人大预算监督作出具体的制度安排。1995年11月国务院颁布预算法实施条例。全国各省、有立法权的市大部分人大也先后出台加强预算监督的条例、规定或决定。可以说，新中国成立以来，人大预算监督从法律、行政法规到地方性法规得以一步步细化规范，人大预算监督权逐步得到保障和落实。泰州设立地级市特别是新预算法颁布实施以来，在增强人大预算监督能力和监督实效上进行了一些有益的思考和实践，在此作一些归纳和梳理，从而为新预算法背景下更好地履行人大预算监督权提供一点借鉴。

机遇与挑战

公共预算是现代民主政治运行的核心问题，预算监督是国家治理能力的重要体现和国家治理转型的突破口。从预算制度的产生根源来看，预算的产生过程实际上就是为了控制政府财政权力的过程。新修改的预算法顺应时代潮流，更新预算监督理念，完善预算监督制度，确立人大预算监督的重要地位。它既为推进人大预算监督提供了新的动力和机遇，也对人大预算监督提出了新的要求和挑战。

一、新预算法匡正控制取向的立法宗旨

近现代以来，权力制约的理论不断得到传播和发展，人民普遍希望对强大的政府进行制约，因此人民通过在国家中的代理人——议会，对政府财政收支行为进行控制和监督，这是预算制度的内在要求。西方国家议会对政府的监督权非常广泛，但其中预算监督是最直接、最有效的监督，是最基本、最重要的一项权力，也被称之为“钱袋子的权力”。议会通过行使各种预算权来制约政府的预算，进而监督政府的活动，促进政府更加负责。

我国1994年预算法是在计划经济向市场经济转轨的初期颁布的，其立法宗旨过于强调国家的中心地位与预算的宏观调控等管理工具性职能，以致预算法的具体制度设计中政府行政色彩十分浓厚，人大在预算中的地位和作用无法得到制度的认同，实践中人大的预算监督权也就必然受到限制。

新预算法第一条将原法“强化预算分配和监督职能”修改为“规范政府收支行为，强化预算约束”，将原法“健全国家对预算的管理”修改为“加强对预算的管理和监督”。这一立法宗旨的变化使得预算法从过去“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”，从过去“管理法”转变为“控权法”。这样政府就从管理监督的主体转变为被管理、被监督的对象，而人大则转变为预算监督最直接、最重要的主体，改变了人大在预算中一直处于被忽视、被形式化的配角地位，突出了人大权力机关的主导地位。

二、新预算法促进人大预算监督的新发展

预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度，素有“经济宪法”之称。新预算法体现了党的十八大和十八届三中全会关于加强政府全口径预算决算审查和监督的要求，对推动财税体制改革在法治框架内顺利进行，推动人民代表大会制度与时俱进，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大而深远的意义。

新预算法扩展和规范预算决算审查监督的范围，完善初步审查制度，明确对预算决算草案重点审查的内容，拓展预算执行中需要人大审查批准的预算调整方案等事项范围，丰富和细化预算决算监督的具体规定，增加发挥人大代表和社会公众在预算决算审查监督中作用的规定，强化法律责任和强制约束力，使人大预算监督制度更加规范和完善，为实现更有效、更权威的人大对预算决算的审查和监督提供了法制保障。

三、人大预算监督面临新的挑战

从时代发展的角度来看，目前特别是新预算法颁布施行之前，总体上尚未冲破传统预算模式的藩篱，预算改革还不够深入，预算管理还不够健全，预算监督还不够到位，与新预算法的要求还有不小的差距。从泰州来看主要表现为：

（一）预算监督组织不健全，缺乏常规性和专业性。不少地区人大预算监督职能由人大常委会财经工委来履行，泰州市人大常委会财经工委只有3人，负责联系政府经济、财税、金融口20多个部门，工作千头万绪。虽然成立了市人大财经专业小组，但绝大部分成员没有从事过财经类工作，甚至不具有财经专业背景，监督主体的专业素质不高，而且活动也不正常。因此，面对繁杂的预算监督事项和“内行说不清，外行听不懂”的预算监督内容，往往是望洋兴叹，预算监督基本上是“有形无实”，只是一种程序性为主的监督。

（二）预算监督内容不全面，缺乏完整性和规范性。一是纳入预算监督的资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，通常只是一般公共预算资金，对社会保险基金、国有资本经营收入以及其他政府性基金收入，没有实质性的全部纳入全口径预算决算管理。二是由于各地预算编制工作普遍启动较晚，客观上预算编制时间不充裕，导致预算编制较为粗糙，且财政部门代编预算比重较大，为规避人大对预算进行全面、详实的监督留下了空间。三是一般只重视市本级的预算监督，对各种类型的经济开发区有所疏漏，没有做到“横向到边纵向到底”的全覆盖。

（三）预算监督程序不完善，缺乏科学性和实质性。一是缺少深入细致的人大常委会工作机构的预先审查和人大专门委员会的初步审查，一般只能组织一些调研视察活动，停留在听听看看的层面上。二是在人民代表大会和人大常委会上，一般将预算报告或决算报告与政府工作报告、计划报告一起进行审议，并没有安排专门的时间和专门的议程，人大代表或常委会委员往往在审议时只重视政府工作报告，而预算报告或决算报告最容易被忽视。三是审议时一般也只是停留在概念上、大数上，具体到全口径预算、部门预算、专项资金、政府投资项目资金等方面的审查监督深入不下去，难以对预算安排的合理性、收入的有序性、支出的规范性、使用的绩效性等开展实质性审查监督，难以体现人大预算监督的刚性约束。

实践与成效

近年来，泰州人大始终以宪法和新预算法等法律为依据，以不断提升人大监督实效为目标，坚持问题导向、开拓创新、务实推进，积极完善机制、拓展内涵、改进方式，逐步实现从单一力量监督向全方位参与监督的转变，从部分监督向全口径监督的转变，从程序性监督向实质性监督的转变，切实加强了人大预算监督，力求更好地“规范政府钱袋子”。

一、完善机制，有序开展人大预算监督

泰州人大通过完善机制，较好地解决了预算决算审查监督过程中谁来审查监督、怎么审查监督、如何有序组织审查监督等现实问题，达到了预期效果。

（一）健全组织，搭建人大预算审查监督的架构

工欲善其事，必先利其器。只有解决好机构设置、人员配备和建章立制，才能为实质性开展人大预算监督提供有力的组织保障和制度保障。一是设置机构。2015年7月，泰州市四届人大五次会议设立市人大财政经济委员会，选举产生主任委员、副主任委员、委员11名。2015年3月，泰州市四届人大常委会第十九次会议设立市人大常委会预算工作委员会，配备主任、副主任、秘书3人。市人大常委会预算工委协助市人大财经委员会工作，具体承担预算审查监督的日常工作，实现了人大预算监督工作常态化。二是制定规则。及时明确市人大常委会预算工作委员会职责，制定《泰州市人民代表大会财政经济委员会议事规则》、《泰州市人民代表大会财政经济委员会预算审查专家组工作规定》，让预算审查工作有章可循、依章履职。三是修订《规定（试行）》。2015年12月，泰州市四届人大常委会第二十七次会议审议通过修订的《泰州市人民代表大会常务委员会关于加强市级预算审查监督的规定（试行）》。《规定（试行）》对预算初审、预算执行、预算变更、决算审查、审计监督等工作环节都作了明确规定，并且细化了预算审查监督工作程序，增强了新预算法框架下地方人大预算监督的可操作性。

（二）整合资源，形成人大预算审查监督的合力

预算审查监督面广、量大、要求高，需要整合各种资源，发挥多方作用，同时也为健全民主制度、扩大公民有序参与提供了现实途径。一是坚持人大代表“直接”与“间接”参审相结合。为更好地发挥人大代表参与审查的主体作用，经常邀请部分市人大代表通过直接参与实地视察、调研座谈、专题询问等方式，听取预算决算审查的意见和建议。2016年人民代表大会上，组织编写《政府预算报告解读》，有效化解代表们面对政府预算草案报告和相关资料主观上想参审，但客观上看不懂内容、理不清头绪的矛盾。同时，在13个代表团人大代表中各聘请一名预算审查监督联络员，负责人民代表大会期间预算草案审查时答疑解惑，收集代表们对预算草案报告提出的建议，让人大代表的参审更全面、更方便、更有效。二是坚持人大常委会工作机构“议事”与“议财”相结合。在2017年部门预算审查过程中，联合市人大常委会内司、经济、教科文卫、农业、环资城建等工委，在审议对口联系部门工作的同时，选择部分对口的部门预算和专项资金预算草案进行预审。市人大常委会预算工委安排2—3名预算审查专家组成员配合参与预审。三是坚持第三方力量“专家”与“行家”相结合。在高校、财税审计部门、机关事业单位、政府融资平台公司、大型企业等领域和行业聘请27名“专家”与“行家”，成立预算审查专家组。经常邀请专家组成员，同时委托政府审计部门、会计师事务所，以“借力”来“使力”，共同参与预算审查监督。

（三）统筹谋划，把握人大预算审查监督的节奏

预算审查监督涉及多环节、多层次、多方面内容，如果“眉毛胡子一把抓”，往往会事倍功半。泰州人大针对阶段性工作特点，坚持需要与可能的有机统一，分轻重缓急，统筹安排全年工作，妥善处理了力量与任务、时间与效果之间的矛盾，促进预算审查监督工作有序开展。预算草案主要审查预算收支情况，突出支出安排的科学性、合理性；上半年预算执行情况主要审查预算执行进度，突出预算收入的有序性、可持续性；决算草案主要审查决算收支情况，突出支出的规范性、严肃性；平时侧重围绕社会保险基金、土地出让金、政府性债务等重点资金和综合治税、政府采购、政府重大投资等专项工作，突出审查资金使用的绩效性、管理监督的有效性。

二、拓展内涵，全面开展人大预算监督

新预算法规定政府全部收入和支出都应当纳入预算，其规范的范畴包括预算决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，这为实现对政府全口径预算决算的审查监督提供了法律保障。按照新预算法全口径预算体系的要求，泰州人大一改过去只审查监督市本级、一般公共预算、就预算论预算的传统模式，着眼三个纬度，努力拓展预算审查监督的内容和范围。

（一）着眼“广度”上的拓展

广度拓展，即在审查内容和审查区域上横向到边至界。从2015年预算安排草案审查开始，首次要求政府从过去只向人大提供一般公共预算一本账，到提供一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本账，丰富了人大预算监督全口径的内容，实现了真正意义上的审查内容全覆盖。2016年在向人民代表大会提交预算草案报告的基础上，还将“四本账”预算以表格的形式作为附件提供给人大代表，使代表们一目了然。同时，鉴于国家级泰州医药高新区、现代农业开发区没有设立人大及其常委会，从2015年开始将其与市本级一起纳入市人大及其常委会预算审查监督的范围，消除了市区范围内人大预算审查监督的“真空地带”，实现了真正意义上审查区域的无缝隙覆盖。

（二）着眼“深度”上的延伸

深度延伸，即在审查内容上跟踪细化。从2016年开始，在审查预算决算草案总体情况的基础上，运用组织人大常委会各工委及预算审查专家组成员驻点问诊式审查和人大代表调研视察式审查等多种形式，探索对部门预算、专项资金、重点资金、政府重大投资项目等方面细化审查的前伸后延。在审查2016年预算草案过程中，对市史档办等10个部门预算和泰州市科技创新券、中小企业发展、促进开放型经济转型升级3个专项资金预算进行细化审查，并将细化审查的部门预算、专项资金预算与“四本账”预算一起在人民代表大会上表格化印发给每位人大代表。在审查2015年决算草案过程中，对市发改委等10个部门预算执行情况和出国出境、旅游发展、残疾人就业保障3个专项资金使用情况以及文化中心、城市绿化2个政府重大投资项目建设、运行和资金使用情况进行细化审查。2016年还安排对社会保险基金管理和监督、政府性债务管理和政府融资平台运行情况进行专项重点审查。通过延伸性审查，促进人大的审查监督更深入、更彻底，更能全面客观地掌握预算决算中存在的共性、基础性的具体问题，也使得人大提出的建议更具有准确性、针对性。

（三）着眼“精度”上的挖掘

精度挖掘，即在审查监督“四本账”预算本身的基础上，深入开展收支构成、成因背景、绩效评价等分析，力求透过现象看本质、着眼效果看管理、立足当前看长远，促进人大预算监督审查再精细、分析再精辟、建议再精准。为更准确更全面地了解财政状况，2016年重点组织调研上半年财政预算收入情况，通过收入的结构性分析，真实掌握推进供给侧结构性改革、实施“营改增”政策、经济下行压力加大等宏观大背景下财政预算收入的客观状况，提出积极应对财税改革新政策、注重培植和壮大税源经济、加强收入形势分析研判确保应收尽收等建议。通过督查市区工业项目财政扶持政策落实情况和改进政策性农业保险工作情况，提出着力发挥财政资金杠杆作用，合理制定扶持实体经济优惠政策；着力解决企业发展所需资金和化解金融风险，完善“小股权＋大债权”投贷联动新模式；着力发挥政府主导作用，集中有限财力帮助企业“解难保稳”、“破圈解链”；着力提高财政资金使用效率，加大对农业和民生领域资金投入等建议。针对人大提出的这些建议，政府及其相关部门都能积极采纳，认真落实相应的整改措施。

三、改进方式，深入开展人大预算监督

新预算法的立法宗旨在于“规范政府钱袋子”，要真正实现其法律定位和法律作用，就必须将人大审查监督工作贯穿于完整的预算周期，抓住关键环节，找准重点难点，创新监督举措，丰富监督内涵，拓展监督功能，增强刚性约束。

（一）推行“三审制”，力促审查监督程序的完善

新预算法考虑到我国各级人民代表大会审查批准预算的特点，将初步审查作为一项重要的制度安排。泰州人大又从自身实际出发，在初步审查之前增加了市人大常委会预算工委牵头预先审查环节，推行预先审查、初步审查、审议批准“三审制”，把大量的基础性工作通过预先审查先行解决好，这样既减轻了初步审查和审议批准的工作压力，也提高了人大预算监督的质量和效率。

所谓“三审制”，即首先由预算工委组织市人大常委会各工委和预算审查专家组成员以及第三方力量对预算决算进行预审。其次根据预审意见，召开市人大财经委员会委员会议形成初审报告，经市人大常委会审议后形成初审意见，并将初审意见反馈给政府财政部门研究处理。最后，根据人民代表大会期间各代表团的审议意见，市人大财经委员会吸收采纳后形成审查报告，提请市人民代表大会审议批准。

（二）创新举措，力促审查监督实效的提升

预算监督的方式主要包括审议和审查、听取专项工作报告、组织执法检查、开展专题询问或质询、组织特定问题调查等，实际工作中应用得比较多的还是审议和审查，听取专项工作报告。为了全力促进审查监督实效的提升，目前，泰州人大注重加大专题询问力度、引入测评评价机制，取得了较好的效果。2016年市四届人大常委会第三十次会议在听取市政府关于社会保险基金管理和监督情况的报告后，结合市人大常委会预算工委组织调研的情况，开展专题询问。围绕改进政策性农业保险工作这一议题，在召开座谈会、开展专题调研后，委托第三方对涉及的相关部门开展工作情况组织了现场和网上满意度问卷调查并形成调查报告，市四届人大常委会第三十六次会议在听取市政府专题报告的基础上，组织专题询问并由市人大常委会组成人员对部门工作满意度调查结果开展符合度测评。通过专题询问，面对面回答委员们提出的问题，增强了审议的针对性和实效性，提高了审议质量。通过工作评议，实现了人大对政府工作定性评价到定量评价的升华，提高了监督实效。

（三）刚性约束，力促审查监督建议的落实

人大作出审议意见、决议、会议纪要的质量如何，直接影响其落实的效果。2015年以来，泰州人大形成的有关预算决算审查的审议意见、决议、会议纪要，力求采取菜单式、条目式，做到列出的问题和建议可信可行，落实的时间节点具体明确，克服了过去面面俱到、泛泛而谈的弊端。一般年初人民代表大会作出的预算草案审议意见和形成的决议，要求与上半年预算执行情况一并报告落实情况；决算草案审议意见和形成的决议，要求在优化下年度预算安排时得到落实；审计查出问题的整改落实情况，要求在年底前作专题报告。今年政府财政部门在布置2017年预算编制工作时，主动向市人大常委会预算工委汇报工作思路，并邀请其在部门预算编制布置会上通报情况、提出要求。围绕2016年市人大常委会第二十八次主任会议纪要中关于审查部门决算、专项资金和政府重大投资项目资金使用情况提出的整改建议，市长作出重要指示，常务副市长专题召开涉及的相关部门“一把手”会议，分解明确责任，落实整改措施，并在规定时间内专题汇报整改落实情况。

（四）注重引导，力促审查监督功能的拓展

泰州人大对预算决算的审查坚持不搞框框套套，不搞形而上学，而是实事求是，讲究实效，并注重举一反三，不断丰富预算决算审查的内涵，拓展预算决算审查的功能。一是注重通过决算审查引导下年度预算安排。针对预算草案审查时提供资料不全面不及时、法定程序过多、时间偏紧等矛盾，而决算草案审查时间相对宽裕的现实，集中力量，集中精力，加强决算草案的实质性审查，为常委会批准上年度决算时提供引导下年度预算安排草案的基础框架。对2015年决算审查中发现的部分收入未全部纳入预算管理、基本支出挤占项目经费、财政代编预算比例偏大、部分资金长期挂账、专项资金不及时清理整合等共性问题，政府财政部门都在2017年预算编制中明确了优化改进的措施，而人大则将其整改落实情况作为批准2017年预算草案前的重点审查内容。二是注重通过审查监督发现问题引导政府改进工作。近年来，通过预算审查监督，政府越来越重视人大发出的声音，对涉及人大及其常委会作出的决议、审议意见的整改落实情况，市政府常务会议都要集体过堂把关，必要时邀请市人大常委会相关工作机构列席会议。针对预算审查监督中暴露出来的审计整改、政府性债务管理、市级财政专项资金管理、科技专项经费管理等方面的工作不足，市政府相继出台了一系列规范性文件；针对预算审查监督中暴露出来的地区和部门无法解决的，诸如市区社会保险基金管理体制等重大问题，政府分管领导亲自负责，一抓到底；针对预算审查监督中暴露出来的政府重大投资项目监管中存在的问题，政府从人大履行重大事项决定权的高度，研究完善政府投资项目科学论证决策机制，调整政府投资项目安排时间，确保投资项目与预算同步安排、同步审查、同步监督，促进人大事后监督向事前监督的转变。三是注重通过审查监督发现问题引导政府部门切实履职。跳出就审查论审查的传统思维方式，立足部门履职要求，坚持“财权”与“事权”相统一，以预算绩效评价为手段，以该不该安排、安排后是否达到预期效果、有没有应该安排而没有安排等方面为切入点，引导政府部门既有钱要办事、少用钱多办事、用好钱办好事。针对人大2015年决算审查发现的专项资金和政府重大投资项目资金使用中存在的问题所提出的建议，相关部门都限期落实整改措施。如人防部门启动司法程序追缴缓收的房地产开发企业人防易地建设费；残联组织立足社区，立足基层，下移残疾人服务重心，用好用活残疾人就业保障资金；园林部门注重科学规划，力求避免老百姓反映强烈的绿化建设过程中“扒了栽，栽了扒”的现象，把有限的城市绿化建设资金用到刀刃上。

人大预算监督正在从形式监督转向实质监督，各级人大也在积极主动地进行有益的政治实践来加快监督转型，但总体来看任重道远，如对待预算的严肃性不够，预算是法律的观念仍需加强；预算监督专业能力薄弱，人大组织建设和监督体系建设仍需加强；预算监督精细化程度不够，实质性监督仍需加强；预算公开内容较为粗糙，公民参与的制度保障仍需加强；预算监督刚性约束力不够，法制保障水平仍需加强，等等。各级人大应以新预算法的贯彻实施为契机，紧紧抓住“钱袋子的权力”，与时俱进，开拓创新，不断加强人大预算监督自身建设，不断推进国家财政制度改革，不断增强公民参与意识和能力，进一步坚持和完善人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力的法制化、科学化、现代化。

（作者单位：泰州市人大）