加强全口径预算审查监督研究

章泽安

习近平总书记在党的十八届三中全会上提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在这一进程中，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，而现代预算制度是推进国家治理方式走向现代化的经济之手。不断完善预算制度和预算法制是在法治和经济领域的双重维度上推进国家治理体系和治理能力现代化。也正因为如此，建立和完善现代预算制度是实现国家治理走向现代化的必由之路和关键所在，牵住了这个牛鼻子，就抓住了问题的根本。

建立现代预算制度的决定性一环在于加强各级人大对政府预算的审查监督，十八大报告也明确提出要加强人大对政府预算、决算的审查监督。因此，建立符合我国国情的现代预算制度体系，对于完善人民代表大会制度、推进法治政府建设和社会主义民主法治建设意义重大。

现代预算制度的内涵十分丰富，在中国特色社会主义民主政治的发展语境下，现代预算制度的建立和完善，其基础在于人大、政府在预算权力上的合理分工和平衡，而对这两大国家机关在预算权力上进行分配的经济学基础在于对政府与市场之间关系的合理认识和定位。

本文以问题为导向，仅就人大对政府预算进行全口径审查监督的程序进行剖析和解读，以期在建立公共财政和现代预算制度进程中有效发挥人大制度应有之作用。

一、全口径预算的含义及其经济学基础

现代预算制度的显著特征即在于全口径预算，即尽可能地将政府的所有收入和支出纳入预算管理和审查监督的范围，从而接受人大的监督。全口径预算的实质是坚持预算的全面性，涉及的根本问题在于政府预算的范围问题。

界定政府活动的范围需要我们正确认识政府与市场之间的关系。因此，全口径预算的含义需要在两个层面上予以认识，一是合理、准确界定政府活动的适当范围。政府活动并非越全越好，不应或者不宜由政府提供的公共活动和服务就不应纳入政府预算。二是对于应由政府提供的社会公共产品和服务，政府不应缺位，且应将其纳入政府活动范围内的开支，对其进行预算管理不能有例外。只有坚持全口径预算审查监督，才能扎紧政府的“钱袋子”，才能使人大预算监督发挥实效和树立权威。

二、现行人大全口径预算审查监督制度存在的主要问题

（一）全口径预算体系不够完善

目前，各级人大都相继建立起了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等全口径预算体系。但是，全口径预算体系还不够健全和完善，目前的体系仅仅只是初步的框架，仍然不够规范、专业和完整。比如，地方政府债务尚未纳入全口径预算管理，而地方政府的债务风险隐忧一直存在，很多隐性担保的债务责任也都应纳入预算。将地方政府债务分类纳入全口径预算，加强对地方政府债务的管理和监督也是有效控制地方债务风险的重要举措。再比如，虽然已经建立起了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等四类预算，但后三类预算的编制还较为简单，不够完整、规范和具体，且这四类预算之间相互独立，并未形成相应的衔接机制和统筹制度安排，难以充分发挥出政府预算资金的合力。

（二）预算绩效考核制度尚未正式建立

人大对预算绩效的审查监督，可以最大限度地督促预算资金的有效利用，提高预算资金的使用效率。预算绩效考核是建立责任政府、高效政府和透明政府的必然要求。当前，各级政府内部尚未能建立科学、有效的预算资金使用考核体系。在提交人大审议的预算报告中，也难以寻觅政府各部门的资金使用效率的考核和统计。对于资金使用的效率叙述，往往一笔带过，对其原因一般未予深究和阐述。预算绩效考核对象既应包括政府一级，也应包括其各个组成部门。只有细化到具体的部门预算绩效考核，考核才不至于流于形式。另外，对于一些重点支出和重大投资项目的资金使用及绩效考核，也是预算绩效考核的重点领域。

（三）审查监督方式单一，审查程序较为简单，审查专业性不足

目前，人大对政府预算的审查监督方式主要为集中审查，审查监督方式较为单一。系统化的审查监督方式除了集中审查之外，还应当包括人大代表的日常监督。在审查的程序上，在集中审查之前，还应当有必要的相关专门委员会和工作委员会的预审，为人大常委会的集中审查打好基础。缺乏相关专业委员会的前期预审工作，人大常委会的集中审查往往难以真正达到相应的监督质效。预审的质量直接决定了人大常委会集中审查的效果。相应地，人大的预算审查程序不够规范和完整，相关专业委员会和工作委员会在预算审查监督中的工作权限划分也不够明确，存在一定程度的随意性。相关委员会如何对内、对外做好沟通、协调工作也是人大预算审查监督工作中的一大难点。人大常委会预算审查监督与人大的财政经济委员会、预算工作委员会和财政经济工作委员会这三者之间的密切关系不言而喻。预算审查监督也具有很强的技术性和专业性，而人大在机构和队伍上的专业性也存在不足，如何加强预算审查监督队伍建设以及借力外部中介机构开展预算审查监督也是人大未来需要解决的课题。

三、完善人大预算审查监督制度的路径选择

（一）完善全口径预算制度体系

在将政府全部收支纳入预算的前提下，要从以下三个方面完善全口径预算制度体系。一是建立一个囊括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等分类明确的全口径预算体系。二是建立全口径预算的跨年度动态平衡机制，即政府在提供当期年度预算报告的基础上，要提供之前年度预算的一些重要数据以及之前年度预算涉及的一些重点审查监督的内容和数据，以便于人大更好地、有针对性地对预算报告进行集中审查监督，同时通过跨年度预算对比，可以更好地对不同年度政府预算的平衡性予以兼顾和审查，以及对一些重点监督的事项进行跨年度跟踪监督。三是建立对政府预算的全过程审查监督，包括从预算编制、审议、执行、调整、决算、监督、绩效评价等各个环节的监督。通过全过程监督，既可以及时发现问题，及早进行沟通和提出监督意见，也有利于预算资金的合理和高效使用。

现阶段对政府预算虽已实现从一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等四个具体预算类别上分别进行审查监督，但是，在对预算进行分门别类的背后，更需要针对不同类别预算进行有针对性的审查监督。这一方面需要政府及其相关部门在预算管理上做到分类管理、分类编制、科学编制，又需要政府做好不同类别预算的汇总、统一和协调工作，使整个预算浑然一体、互相衔接，另一方面需要人大在审议过程中根据不同预算自身的特点，进行有针对性的审议并提出相应意见，同时又要从预算的整体性出发进行审议，促使政府在预算整体性原则的指导下，统筹做好不同类别预算的平衡工作，推动政府充分发挥预算合力，从而通过政府内部预算的统一和协调，为整个社会可持续提供社会公共产品和服务。

（二）坚持项目先导，注重跟踪监督，完善预算绩效审查监督

预算绩效考核和审查监督是域外国家预算制度体系中极其重要的一环。在我国现阶段，建立十分完善的预算绩效考核体系和追责体系是形势所需，但仍然任重道远，显然不可能一蹴而就。面对我国的现实条件，当前应主要从以下两个方面着手：

一是急需完善绩效问责制度。预算绩效问责是行政问责的重要组成部分，是对预算绩效结果进行评价和监督的硬约束。政府应将预算绩效考核纳入对其组成部门的考评体系当中，并逐步建立和完善预算绩效问责立法。政府应将考核标准和体系及时向同级人大进行报告，对人大提出的预算绩效审议意见应及时予以落实和整改。同时，政府应及时将预算绩效考核标准和评价结果向社会公开，接受人大代表和社会公众的监督。

二是从重大投资项目和重点支出入手，做好预算绩效考核审查监督，提高财政资金使用效益。重大投资项目和重点支出既是人民群众关注的焦点，也关乎经济社会发展全局，同时其也具有预算支出目标单一和容易跟踪评价等特点，因此，应当加大对重大投资项目和重点支出的审查监督。通过在这两个方面的重点审查监督，逐步积累人大对预算绩效进行审查监督的经验做法，从而为接下来的部门预算和总的预算绩效审查监督提供经验。

（三）完善审查监督程序，提高审查监督质效

为了完善人大预算审查监督程序，现阶段各级人大相继成立了财政经济专门委员会，这对于提高人大预算审查监督的能力和水平大有裨益。财政经济委员会在人大财政经济工作委员会和预算工作委员会的支持和配合下，不断完善审查监督程序，提高审查监督质效。

为了充分发挥人大在完善现代预算制度体系中的作用，必须加强全口径预算监督的审查程序。因此，人大的预算审查职权必须在内部予以细化，最大限度发挥财政经济委员会的“专家库”和“智囊团”作用，财政经济和预算两个工作委员会应当积极协助和配合人大常委会和财政经济委员会开展工作。对于政府提交的预算草案、预算调整方案等，均应先交由财政经济委员会进行预审，明确预审的重点审查内容，并向人大常委会提交初审意见，初审意见经讨论后交政府或政府财政部门，由后者向人大反馈修改意见。

（四）加强预算审查监督队伍建设，提高审查监督专业化水平

对全口径预算的审查监督具有较强的专业性，各级人大需要不断加强预算审查监督队伍建设，不断提高相关工委工作人员的业务能力和水平。财政经济委员会的委员应当吸纳懂经济、审计、法律等方面的专业人才，财政经济和预算工委也应加强财经和审计方面的业务培训和学习，充分发挥预算审查监督的专业化水平。与此同时，人大要善于借力政府审计部门的力量，对于部分专业性很强的部门预算，可先交审计部门审计，由其出具初步审计意见，作为人大预算审查监督的参考。对于重大投资项目和重点支出，在有必要的情况下，甚至可以逐步引入市场中介机构予以审计，为人大切实发挥预算的审查和监督作用提供帮助。

在中国的政治语境和现实国情下，现代预算制度重在强化人大对全口径预算的审查监督和完善政府对全口径预算的管理。这一方面需要人大重视预算审查监督的权威和认真行使法律赋予的权力，另一方面需要政府的积极配合和政府自身做好预算管理和编制工作。逐步调整、优化人大与政府之间的预算职权划分，促进二者之间预算权力的均衡发展是一个需要长期研究的课题，人大应当从自身建设做起，重点完善和优化预算审查监督程序，以完善的程序保证审查监督的效果。

（作者单位：苏州市人大）