完善财政预决算审查监督工作之刍议

陈裕斌

我国宪法以及地方组织法、监督法、预算法、审计法等法律，对预决算的编制、审查、批准、执行、监督有一系列规定，为规范预决算工作起到了重要作用。监督法要求地方人大常委会每年审查批准决算的同时，听取审议本级政府关于上一年度预算执行和其他财政收支审计工作报告，政府应将人大常委会审议意见的研究处理情况向人大常委会报告，这有利于进一步完善预算编制、改善预算管理、强化预算约束。但是也应看到，人大财经委、常委会预算工委起草的有关预决算草案审查报告中建议改进的问题，人代会和人大常委会在审议预决算草案中指出的问题，审计机关每年受政府委托向人大常委会报告中反映的问题，往往具有类似性。翻阅许多地方的预算报告、预算调整报告、决算报告、审计工作报告，以及人大财经委对预决算的审查报告和调研报告，笔者感到，正视存在的问题，分析问题的原因，总结实践经验，研究解决办法，对改进预算管理制度，建设法治财政、阳光财政、效率财政有着重要意义。

应当正视的问题

人大预决算审查监督工作以及审计监督工作常反映预决算编制、审批、执行、监督等方面存在不少问题，主要有哪些问题呢？

（一）人代会批准的预算数与实际执行数或者决算数差异较大，财政收支口径不稳定。在预算收入方面，预算安排时留有很大余地，实际超出很多；在预算支出方面，编制时不够细化，执行中突破预算或者追加预算较多，同时又有不少项目资金安排却用不出去，使得预算数与执行数差额较大，口径缺乏可比性。预算执行中调整几乎已成常态，甚至出现政府在一年内两次分别提请人大常委会作出调整预算的决定。调整频繁影响了人代会批准预算执行的严肃性。如以2008年、2009年、2010年、2011年和2012年为例，我省全省一般公共预算收入，人代会安排年增长指标分别为15%、10%、10%、10%、10%，而实际执行结果增幅分别为22.1%、18%、26.4%、26.2%和13.8%；从省本级看，预算安排年增长指标分别为12.9%、10%、8%、5%、10%，执行结果增幅分别为19.7%、13.1%、（2011年人代会预算报告未列省本级2010年执行结果同比增幅）、17.5%、（2013年人代会预算报告未列省本级2012年一般预算收入执行结果同比增幅）。再以2015年为例，我省一般公共预算全省和省本级的预算收入，省人代会批准的增幅分别为8%和7%，执行结果增幅为11%和10.08%，预算支出批准增幅分别为8%和4.1%，执行结果增幅为14.3%和5.2%，预算数与结果数增幅常相差多个百分点。执行中经报请省人大常委会批准调整，执行数与调整数的增幅变小了，但是与人代会批准数相差却扩大了。财政部门为说明政策因素、调整因素等情况常要花些功夫解释，而代表和委员常难以理解。

（二）财政转移支付中专项性支付规模过大，财力性支付偏低，影响地方自主安排实现财力平衡。财力性转移支付目的是促进地方政府公共服务均等化，转移支付资金可作为下级政府财政收入的一种补助形式；而专项性转移支付旨在实现中央和省或者省与市县特定的政策目标，对拨付的专项资金规定其使用方向和具体用途，受援方必须按规定使用资金。从1994年我国财税体制改革后多年运行情况看，专项性转移资金项目繁多，规模偏大，资金投入比较分散，往往要地方财政资金配套，而财力性转移支付在转移资金中比例偏低，使地方自主性安排财力解决地方公共服务和提供公共产品的能力受到影响。如我省某县级市2013年省级专项转移支付资金9.53亿元，多数戴帽下达，而财力性转移支付仅为1.74亿元。某地级市2013年财力性转移支付在总转移支付资金中只占29%的比例。转移支付碎片化现象也很明显，如我省财政2011年对苏北某县专项转移支付12.4亿元，涉及482个补助项目，金额最小的只有3900元。项目设置过多，容易使不同部门实施的项目相似甚至雷同，譬如村庄环境整治项目与农村连片环境整治项目差别就不大。一些财力困难的地区，为了获得上级专项补助，采取临时挪用其他资金或者借债配套，甚至虚假配套来应付上级的要求，造成新的财政负担。转移支付资金拨付时间也不够及时，如我省2011年下达给某地级市专项补助指标39.58亿元，上半年仅下达13.23亿元，占33.4%，下半年下达26.35亿元，占66.6%，其中第四季度就高达15.89亿元，占40.15%。下达太迟给基层财力调度带来一定困难。

（三）预算安排的专项支出到年终结转数额较大，形成资金沉淀。另则地方举债规模不小，存在潜在风险。从年初人代会批准的预算看，当年组织收入和安排支出形式上体现了收支平衡，但执行结果却不尽然。因一些项目预算做大、其准备条件又不足、拨款时序不及时等欠缺，结果导致结转数额较大，甚至很大，资金被固化，财政很难统筹。从我省人代会有关预决算的数据看，全省和省本级财政当年结转下年（宽口径）支出数2009年分别为400亿元和111亿元，2010年为660亿元和113亿元，2011年为851亿元和62亿元，2012年为808亿元和85亿元，2013年为757亿元和85亿元，2014年为763亿元和70亿元，2015年为681亿元和59.8亿元。由此可见，预算安排到年终大量结转，其预见性、计划性都不够。一方面资金在沉淀，又不能移作他用；另一方面不少事项又缺乏资金，就通过各种融资平台举债应对。举债规模不断扩大，偿还计划不具体，偿还资金缺口较大，地方政府存在债务风险。2014年末，我国地方政府举债的债务率已达86%，全国人大常委会批准国务院提出的对2015年末地方政府债务余额的限额为16万亿元，其中江苏省地方债务余额限额为10954亿元，我省该年末债务率为68.5%。如果不管控好，习惯寅吃卯粮，无视窟窿，入不敷出，一定条件下就会出现苦果。

（四）预算执行中超收财力较多，超收财力的使用不够规范，管理也比较薄弱。从多年地方人大及其常委会批准的预决算情况看，执行中超收财力都比较多，不仅反映在地方财力增长幅度所占比例，也反映在财力增长绝对值的体量。由于当年超收财力这一块，在预算草案编制、审查、批准环节反映不出来，也谈不上用这块财力安排预算支出。实际执行中，地方政府往往充分利用这一块，自主性安排使用。如超收财力较小，对预算支出计划影响不大；如超收财力较大，使用又缺少约束，则影响较大。从对预决算审计工作报告和人大视察调研以及人大财经委对预决算的审查情况看，对超收财力不预算先使用，不按程序报批使用，不留余地使用，不符合规范使用等问题一直存在。法律法规对本级超收财力的监督约束也缺少针对性和操作性强的规范。

（五）对预算编制审查批准执行中发现和审计查出的突出问题，其监督把关缺乏力度，存在程序化、形式化倾向。

1.审查监督力量不适应。省级人大虽然有负责预算的专门委员会和工作委员会，但人员少、专家少，面对同级几十个部门、上百个一级预算单位比较庞大的财政收支安排，监督常感力不从心；设区的市人大负责财政预算的专门委员会不少尚未建立，常委会的预算工作机构仅寥寥数人，难以承担法律重责；县级人大负责预算工作的委员会普遍就一至二人，其日常审查监督事务也就很迁就了。再从人大代表构成看，熟悉财会方面代表偏少。据上海市调查，市本级人大864名代表中财会相关代表只有47名，仅占5%，审议中代表对预决算草案及其报告发表意见不多。

2.财政收支信息不对称。政府收入入库情况、支出拨付情况、上级转移支付情况、下级上解收入情况、财政收支平衡情况、超收收入使用情况、人代会批准预算执行质量等，人大方面多数从财政部门月度报表、年中和年末汇报中获悉。由于人大与政府财政预算信息及时沟通、联络、通报、分享机制滞后，不便于人大主动作为，习惯于政府报告什么、人大审议什么，政府提请什么、人大批准什么的状况。

3.依法监督力度小。人大常委会在对预算执行、预算调整、批准决算过程中发现的突出问题和审计工作报告反映查出突出问题的督促解决，常提出整改意见和建议，但都比较原则、有时甚至比较委婉含蓄，真正让涉及问题的有关部门、有关责任者警醒并不很多。一些违反监督法、预算法、审计法的行为，没有受到追究的现象并不少见。人大监督的方式比较单一，除调研视察、听取汇报、进行审议外，法律赋予的质询、特定问题调查、罢免等方式极少使用。我省1981年省人代会上，有代表团就财政预算安排向省政府有关部门提出了质询案，其后预算方面就很少使用这一监督形式。监督柔性多，刚性少，实效不很明显，成为许多地方人大工作存在的共性问题。

问题原因的分析

为什么有这些问题呢？它是怎么形成的呢？笔者分析有这样几个方面：

（一）依法理财观念不牢固

依法聚财、依法理财、依法用财，是法治国家、法治政府、法治社会对人民委托的管理者的素质要求。一些国家工作人员尤其是领导者，长期熟悉政策、善用政策，而政策的应急性、时效性和灵活性较强，习惯于按政策办事，对于按法律办事，因其稳定性、规范性、程序性、约束性强而不习惯；有些行政机关首长以为实行首长负责制，就是首长说了算，摆不正个人意志与法律法规的关系，缺少依法行政的自我约束，使得预算编制、执行、调整、决算环节都存在不足。据中国政法大学对100个城市进行法治政府调查评估，平均得分为61.3%，规范性文件清理，平均得分为53.5%。

（二）预算编制设计不周全

1.覆盖不全面。过去把预算分为预算内和预算外，提请人大审查批准只是预算内；后来把部分预算外纳入预算内，预算编制的口径范围有所变化；2014年预算法修改后，明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，扩大了预算覆盖面，但实际工作的衔接配套乃至细化，还有缺位。在设计上，把所有财政收入和支出都纳入预算编制，让权力在阳光下运行，还任重道远。

2.细化不及时。预算多年来普遍年初到位率低，因基本支出和项目支出编制不细。代编的部门预算方案和部门上报的预算方案，其中不少基本支出，常宽打基数，笼统分类，落实不具体；不少项目支出的实施计划和时间进度也不具体，对要求支付的数额研究论证不够，审核需要较多时间。因预算编制不够具体，有的部门随意提出追加支出，客观造成“部门伸手、领导批准、追加预算”的隐性分配或二次分配，与编制预算要求全、实、细、准的要求，相差较远。

3.编制不完整。地方预算编制时，对该年度上级财政财力性转移支付数、专项性转移支付数以及税后返还数，难做到心中有数，也难以考虑上级转移支付数的充分安排，因为上级财政对下级财政的财力性转移支付预计数和具体项目性转移支付数告知迟。这样就明显影响下级编报上级的各项补助收入的完整性，也影响预算支出安排的科学性。大量财政转移支付资金在人代会批准预算后才陆续下达，使得预算执行中必须对人代会已批准的指标进行调整，实际修改了人代会批准的指标。同时，该年度预算执行情况报告和决算报告都涉及与预算数、调整数、决算数几个不同口径的变化，不易一目了然。上级政府若能多一些尊重下级政府预算编制的完整性和下级人代会批准预算的严肃性，上级财政部门及早预告下级财政转移支付预计数，那调整变更必然大为减少。此外，横向之间的转移支付，如富裕县对贫困县的支持、发达省对欠发达边疆地区的支持，财政转移支付工作实际一直在做，但预算编制体系缺乏体现。

（三）上下级财权事权划分不清晰

1.事权划分缺乏明确的法律支撑。事权是一级政府在公共事务和服务中应该承担的任务和责任；财权是一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权利；财力是一级政府可支配的财政资源。分税制改革初步划分了中央和地方财权，但事权划分基本维持了旧体制，无实质性变化。现行法律法规对各级政府事权划分仅有一些很原则性规定，中央政府、省级政府、市级政府、县级政府乃至乡级政府提供公共产品和公共服务的分工并不清晰，政府的支出责任也不明确，使得地方政府的事权几乎成了中央事权的翻版，政府上下级之间的支出范围存在交叉、重叠、错位、层层下放问题，相当多的财政支出科目都是共同科目，一些上级部门出台支出达标政策，导致下级事权常被扩充。

2.事权变化比较频繁。如行政单位和企事业单位改革中一些隶属关系下划，核对基数补助，支出责任调整不到位，随着调资政策不断出台和基本支出水平不断提高，地方财政负担加重。又如上级政府有时不考虑下级政府承受能力，常常开口子，要求下级掏票子、买单子，也加大了支出压力。

3.基层财政包袱较重。健康的财政应当是财力与支出责任匹配，但由于政府集中权力较多，事权划分模糊，上级政府一方面容易不断向下级政府下压事权，另一方面又习惯集中财权，使得处于政权末端的县乡，财政包袱较重，甚至负债运行，成为财政体系中财力最薄弱的地方。据某省的调查，该省县级一般预算支出仅占全省的54%，一般预算可用财力仅占全省的53%；却承担着全省73%的财政供养人员、87%的普通教育学生和99%以上的社会低保人员。

4.改革措施不配套。例如推行省直管县财政体制改革，目的是减少财政管理级次，降低行政管理成本，提高资金使用效率。财政部门不少工作实行对接，而其他部门仍实行省管市、市管县的体制，造成财权和事权不相匹配，支出责任划分也不一致。市失去对县级财政管理权，但市级党政领导机构及部门单位仍履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题也较突出。又如搞“乡财县管”，与一级政府一级财政的要求也不一致。

（四）预决算法律不完善

1.在依法组织收入方面，税收是财政收入主要来源，宪法规定“公民依照法律纳税”，征税应当有法律依据。但目前现行18个税种中，仅有个人所得税法、企业所得税法、车船税法三个税种是由法律来规定的，其余皆为国务院根据1985年全国人大常委会授权制定的暂行条例所作规定，授权也未设定期限，至今已30年了，在制定的暂行条例中不少还规定具体细则和解释由财政部门负责，实际把授权又转授了。除这些情况外，还存在许多行政性收费、政府基金、罚没收入等非税性收入，一些地方非税收入在一般公共财政收入中比重上升，增幅超过税收增幅。如2015年，福建省税收收入增幅为2.9%，非税收入增幅达9.3%；内蒙古税收收入增幅为5.6%，非税收入增幅达8.5%；甘肃省税收收入增幅为8.1%，非税收入增幅为17.4%。贵州省惠水县2014年非税收入占比高达46.2%，几乎与税收平起平坐。这表明税源基础不扎实，法治化水平不高，也反映税收法律滞后。

2.在预算安排方面，重点保障的支出，如教育、科技、医疗卫生、社会保障以及改善民生的重点支出等，现行法律多为原则性规定，缺乏操作性强的具体规定，量化的规范很少，执行时弹性较大。又如，财政转移支付已经形成较大规模，究竟怎样具体管控，纠正和防止不规范行为，至今尚无财政转移支付专门法律或细化的预算法来解决，即使审查或审计常发现问题，常提出改进意见，但收效不大，也反映出法律不完善。

3.在预算支出方面，法律对预算支出的约束相对较弱，财经纪律松弛现象比较普遍，几乎每次审计都发现这样那样的问题。一些部门和一些国家工作人员对存在问题不以为然，要钱大开口，花钱大手脚，超支不在乎，举债不顾偿还能力，把包袱丢给后任，在支出上踩红线、破底线，常得不到严厉追究，导致法律缺乏权威。法律对预算超收收入支出缺少阈值限制和边界设定，不利于老毛病的根治。

4.在审查监督方面，审查环节上，人大财经委和常委会预算工委初审预算草案除人手少力量薄外，财政部门送审时间较晚，许多是在政府常务会议研究并报经同级党委同意后才送交，导致人大审查要提出实质性修改意见很难，只能原则性提点希望和技术上提点建议，使审查成为程序性需要而已。监督环节上，预算法、审计法主要规范约束的是政府行为，人大监督对象往往就是熟悉的部门、熟悉的人员，不少转到人大任职的人员，过去就是现在对口工作部门的负责人，由被监督者转为监督者，直面问题，较真碰硬，很不容易，发现预决算程序和实体方面违法，往往只是提醒一下，无碍筋骨。从这点来说，审计监督工作中和人大监督工作中发现的突出问题，人大自身也要正视。

积极有为的实践

为推动地方人大及其常委会预决算审查监督工作的深入，促进对审计查出突出问题整改，规范预决算管理工作，使监督富有成效，许多地方人大常委会根据监督法和预算法，以问题为导向，积极探索，大胆实践，跟踪监督，取得了可喜的成果。

（一）积极推进预算编制全覆盖，努力让预算收支都进笼子

1.扩大预算监督范围。提交人代会审查的预算草案，不仅仅是一般性公共预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，使更大范围的财政性资金纳入人大及其常委会的审查监督，增强了预算的完整性。我省2014年强调要全口径开展预决算审查监督，在2015年1月省人代会上，省政府提请审议的预算草案，就将预算编制覆盖了以上四个方面；2016年1月省人代会在坚持上年做法的基础上，将地方政府债务情况包括一般债务和专项债务，也纳入预算报告。印发给省人大代表的2015年预算执行情况和2016年预算草案有各种收入表、支出表、情况表、平衡表，达36套62页，尽管新纳入的内容还比较简略，但与过去相比，跨出了重要一步。

2.对同级各部门预算的审查提上了日程。同级各部门预算是本级预算重要组成部分，部门预算编制质量的好差对本级预算影响极大。许多地方把部门预算审查提上日程，不仅人大有关委员会进行初审，还提请人代会审查，加强了对部门预算的约束。安徽省人大2001年起启动部门预算审查，2006年已经实现省直一级和二级预算单位编报预算，而且部门决算审查也实行覆盖。浙江省温岭市人大常委会2008年以来，组织开展部门预算民主恳谈，2014年该市人代会还安排12个代表团对24个部门预算进行专题审议，提出建议208条，使部门对59个预算科目作了调整，涉及资金2270万元。

3.重视对开发区、工业园区、新区以及乡镇改为街道所在街区预算管理。来自开发区、工业园区、新区的预算收入和支出规模较大，这些区域拥有较大经济自主权，人大常委会对这块预算管理监督非常薄弱。乡镇改为街道后，不再保留乡镇人大机构，但财政管理依旧沿用原来乡镇独立运行的体制，造成新设街道预算管理监督也很缺位。我省连云港市从2011年起将开发区预算列入市人大常委会预算审查监督范围，2015年起又将徐圩新区预算列入。浙江省宁波市从2013年起，市人大常委会每年都审查批准市属相关开发园区公共财政预算，对预算调整报告实行备案审查，并要求审计部门定期对五家开发园区进行预算执行情况审计，还提出加强街道预算监督工作的要求，推进县级人大建立对街道预算的监督制度和工作机制。

（二）加强预算编制、审查、执行、调整全程监督，维护预算权威性

为克服地方人大在预算工作方面存在的注重程序性、忽视实体性的倾向，许多地方积极实践在审查和执行环节上下功夫，努力把“虚”事做“实”。为解决政府预算草案送人大初审时间太短问题，河北省井陉县人大常委会制定的监督办法规定：县政府应当在每年11月20日前向县人大常委会提交下一年度预算草案，如客观原因无法提交，经人大常委会同意，可以推迟至县人代会召开的一个半月前提交。为解决人大审查修改预算草案的被动性，山东省诸城市财政部门将预算草案送人大常委会审查时间，由原定在市政府常务会议后报市委讨论前，改为现在的分管市长审定后，市政府常务会议研究前。为解决预算执行中人大发现有些重要问题需要审计、应由谁提出问题，云南省砚山县规定：县人大常委会主任会议可以要求县政府责成审计部门就预算执行中突出问题进行专项审计，并向县人大常委会提交专项审计报告，还规定审计部门日常审计发现预算执行中重大问题，应适时向县人大财经委报告。为解决预算批准后执行中支出变动过大问题，吉林省吉林市预算审批监督条例规定：预算执行中预计预算收入总调减额超过预算额3%的、预计预算支出总增加额超过预算额3%的、人代会预算决议中强调确保预算支出项目需要调减的、基本建设支出预算实现额预计需要调增3%以上的，市财政部门应及时向市人大财经委或常委会主任会议汇报，必要时由市政府向人大常委会报告。这样，预算的权威性得到了较好维护。

（三）跟踪预决算中超收、结转、债务等突出问题，增强预算约束

财政收入超收资金使用不规范，是多年来审计和审查工作中常指出的问题。为强化约束，山东省青岛市人大要求财政超收收入纳入预算调节基金，结余的动用要纳入次年预算安排，当年必须动用要在一个月前报市人大常委会审批。为减少财政年度结转资金过多问题，福建省人大财经委要求财政部门加强结余结转资金管理，财政部门明确要求对两年以上不用的结转资金要予以收回。2013年，该省财政部门出台省级部门财政拨款结余结转资金管理办法，建立起结余结转资金管理的定期清理机制。

为防止地方过度举债，带来财政风险，不少地方人大加强监督控制。例如，江西省宜春市人大从2009年起，把本级政府性债务还本付息资金纳入预算，对政府举债用途、融资方式、偿债能力定期委托审计部门专项审计，对政府债务还本付息资金，督促政府分年度纳入预算，达到“举债有度、用债有方、偿债有源”。

为避免预算支出盲目性，减少失误，不少地方人大重视预算资金使用绩效，强调用钱要问效，问效要问责，问责效为先，要求政府大力推进绩效评价工作。安徽省省本级开展绩效评价的项目，从2009年16个扩大到2013年142个，涉及财政资金从231亿元增加至645亿元，使项目管理单位责任感增强。浙江省东阳市人大常委会2016年初否决了市政府提出的开发区亮化工程项目，节省财政资金3000万元，3月30日《人民日报》发表“东阳人大：看好政府‘钱袋子’有实招”的文章作了报道。

为借助审计提高人大常委会对预决算审查批准质量，不少地方积极改进工作。在汇报内容上，不只是预算执行情况审计，还包括本级决算情况审计，有的就专项内容安排作审计报告。在跟踪审计查出突出问题整改情况进行报告的形式上，由提交书面报告改为列入议程作口头报告。2016年1月13日，省十二届人大常委会第二十次会议上，省审计厅厅长受省政府委托，作了2014年度省级预算执行和其他财政收支审计查量纠正和整改情况的报告，这在我省人大常委会工作历史上是首次。在监督形式上，从一般审议发展到必要时专题审议。湖北省人大常委会从2010年起，对审计查出突出问题所涉及的单位主要负责人进行约谈，部门主要领导接受询问，并就审计查出问题向人大常委会专题说明，并制定整改方案。该省人大制定的关于加强审计查出问题整改工作决定，提出了“建立审计整改工作约谈制度”要求，省政府常务副省长召集省级部门负责人专题约谈，部署整改。

此外，在预决算各环节推进信息公开，许多地方向前迈出了一步，让人民群众有知情权，使政府财力取之于民，用之于民，也告之于民，接受社会的监督。

（四）促进能力建设，提高人大审查监督能力

人大预决算方面工作面广量大，法定任务繁重，目前承担任务的能力不很适应，许多地方人大常委会努力采取有效措施加以改善。

在组织建设方面，省级人大已普遍设立人大财政经济委员会和常委会预算工作委员会，办事机构得到加强；设区的市人大一部分设立财政经济委员会，不少市还设常委会预算工作委员会，下设办公室或预算处，比过去状况改善；县级人大目前虽然尚未设立代表大会财政经济委员会，但是在常委会下普遍设立财经工作委员会，虽然人员少，毕竟有了组织形式。为解决开展预决算审查监督工作专家少、人手少的矛盾，许多地方重视发挥熟悉财经工作的人大代表、专家以及部门的作用。湖北省人大早在2006年就聘请审计厅、审计署驻武汉特派办和部分市州人大工作人员，组成多个审查小组，对全部118个省直部门预算草案进行全面审查，提出修改建议，省财政部门及时将组织修改情况向人大专题报告。浙江省人大近年建立省人大财经咨询专家库，邀请人大代表、经济部门、部分高校、研究机构专家还有市县从事人大财经工作的同志参加，在省人代会前一段时间，将政府预算和重点部门预算草案送专家组成员阅读，然后召集详细评审，形成专家评审报告，提出建议交省财政部门和有关部门研究，取得了良好效果。江西省九江市人大常委会2012年起，建立预决算专家组，聘请了7名注册会计师、审计师、高级经济师等有专业资格的专家，参与预算草案、部门预算草案、预算调整、决算等初审工作，提出咨询意见。不少地方人大相关机构为便于人大代表了解、审议预决算，采取寄发资料、提供读本、进行专题培训、组织活动等途径，提升代表议事能力。

在扩展信息渠道方面，地方人大预决算审查监督常常遇到信息少、信息慢、信息旧的情况，因此必须拓展信息渠道，及时掌握情况或者跟踪情况，工作才能比较主动。江西省赣州市人大财经委与政府部门建立报表资料报送机制，要求财政、审计、税务等部门每月报送相关报表及资料，并要求收支项目尽量列细，便于代表委员看懂和审议。浙江省嘉兴市从2008年起就建立人大财政预算执行在线系统，目前下属县区人大也相继建立财政预算在线监督系统，及时掌握部门预算执行情况，提升了监督的时效性；同时，跟踪部门预算批复情况，提高了监督的针对性，工作从被动转为主动。辽宁省人大常委会预算工委2008年起与省财政厅国库集中支付系统实行联网，在线监督，改变了只靠例会、月度报表了解情况的局限性。信息多交流，情况多沟通，共识多增进，解决问题就少了隔阂。

解决问题的建议

改进和加强人大及其常委会对预决算的审查监督工作，从根本上实现依法聚财、依法用财、依法管财、依法兴财，既是依法治国的要求，也是人民群众的期望。党的十八大以来，中央多次强调要改进预算管理，加大监督力度，规范和约束公权力，建立全面规范、公开透明的预算制度。全国人大常委会新修改的预算法已于2015年开始实施，这为进一步做好预决算有关工作带来了契机。针对存在问题，总结实践经验，适应时代要求，笔者以为，应从这样几方面去努力：

（一）增强做好预决算工作的使命感责任感。财政是国家的基础和支柱。财政预算是经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度收支计划，它反映政府活动的范围和方向，体现政府的政策意图，是政府管理社会经济事务和宏观经济调控的有力工具。北宋王安石曾说：“理天下之财者，法也，守天下之法者，吏也。吏不良，则有法而莫守；法不善，则有财而莫理。”地方各级领导干部和工作人员，尤其是预算管理监督相关方面，应该增强预算工作的使命感和责任感，规范政府预算收支行为，强化预算约束，把预算问题处理好，把预算收入组织好，把预算支出安排好，把预算资金使用好，把预算监督落实好，自觉推进高效财政、阳光财政、法治财政建设。因此在工作计划、改革任务、考核目标中，应该把做好预算相关工作列入其中。

（二）推进预算管理体制机制的改革完善。

1.划清财权事权，明晰各级责任。分税制已实施二十多年，成效和不足都已显现，现在地方各级都要求划清财权和事权，减少交叉重叠，明晰各自责任，兼顾上级和下级两个积极性，纠正和防止随意变动、职责不清、权责分离等现象发生，用法定程序把各级财权事权固定下来。

2.简化优化转移支付。要针对目前既有自上而下各项补助，又有自下而上各种上解资金双向流动计算办法，增强计算方法的便捷性和口径的科学性。同时要扩大财力性支付比重，减少转移支付尤其是专项性支付项目种类，克服过多和零碎现象。有些项目资金配套肢解了地方财力，不利于地方统筹安排、财力平衡，要积极探索用“因素法”代替“基数法”安排财政转移支付，增强合理性。

3.加强预算结转资金的管理。预算结转资金规模较大，支出安排而未能支出，成为预决算中一个奇异现象，应该坚决清理消肿。新修改的预算法已规定：“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理”，这为盘活存量资金提供了法律依据。要敢于亮家底，完善制度，釜底抽薪解决问题。

（三）强化人大对预算全过程的监督。一是预算编制范围应该是综合预算，覆盖政府财政收支的全部，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算以及其他财政收支在内的全口径完整的预算。二是预算支出在兼顾一般基础上要突出重点，量化如教育、医疗、科技、社会保障、环境保护等民生性支出的安排原则，基本建设支出安排应当细化到“项”，重点项目资金应当推行绩效评估。三是预算审查流程应当调整，预算草案在政府分管领导审定后就应报请初审，初审提出意见反馈修改后，再提请政府常务会议和同级党委研究，这样审查时间充裕些，修改完善更主动。四是预算执行中应大力消解预算调整因素，上级财政有义务在下级预算编制前预告上级财政对下级财政收支的影响因素，大幅减少执行过程收入的追减和支出的追加。人大常委会批准预算调整，法律应有调整权限的具体规定，防止越权损害人代会的权威。五是超收收入畸高不应常态化，原则上超收收入应列入下一年度预算安排，当年必须使用的应当有严格的限制和严格的程序，维护人代会批准预算执行的权威性。六是要强化预算责任，一切违反预算法律法规的行为应当受到追究，应像近年贯彻中央八项规定整顿作风那样，严肃财经法纪，改变不少方面守法差、执法难、处罚软、人治多等情况，财政监督、审计监督、法律监督要敢于动真碰硬。七是要完善报告和报送要求、强化责任，可对预算和部门预算建立政府及其部门主要负责人署名签送制度。向人大常委会作的审计工作报告，提倡由同级政府直接报告和督促问题整改，减少委托，提高工作效率。八是地方人大常委会应加强预算相关自身能力建设，健全机构、充实人员、提高专业水准、改善工作条件，市县都应设立人大财政经济委员会，常委会都需要配强预算工作机构班子。

（四）加快预算相关法律法规制度的修订。

1.尽快健全税收法律制度，实现税收法定化。税收是财政收入的主要来源，目前实施的不少税收法规需修改提升为法律。今年全国人大常委会立法计划已确定把环境保护税法、船舶吨税法、烟叶税法列入议程，呈现很好趋势，期待经过几年努力，完成所有税收法律的制定目标。同时，积极推进税收收入分配法制化，使中央税、地方税、中央和地方共享税划分明晰，让地方收入有保障，支出有预期，平衡有能力，管理有动力。非税收入目前在公共收入中占比不小、问题不少，要研究调整，以法律来规范，实行依法管理。

2.修改完善监督法、预算法等相关法律及其实施条例。把财政重大事项具体化，使人大及其常委会对预算监督具体化。例如，规定人大行使预算监督权与决定权和任免权结合的方式，规定人大常委会预算调整的权限，规定预算决算必须公开的内容、范围和方式，规定人大常委会对预算专项报告可进行满意度测评，可对审计查出突出问题单位负责人约谈，可以直接委托政府审计部门或聘请社会审计力量进行专项审计、提出审计报告等。

3.调整财政年度。改变目前自然年度即为财政年度做法，可将财政年度调整为当年4月1日至次年3月31日，与现行各级人代会审查批准预算草案的实际时间相衔接，解决目前存在的年末编制下一年度预算时间仓促、年初审查时间紧张，人代会前当年预算支出已发生、尚未经法定程序形成先用后批的情况，也便于几级财政之间预算编制工作的配合，减少口径上的变化因素，增强预算编制、审查、批准的合理性和可行性。

4.加快相关地方立法进程。我省涉及预决算方面不少法规制定较早，有些已不适应形势，要及时总结借鉴实践中形成的好经验以及外省成功做法，通过立法加以完善。省级和设区的市级人大及其常委会应紧密结合地方实际，抓紧做好预算相关法规规章的修改和新法规规章制定。在重视立法工作同时，还应重视学法、守法、执法，营造良好的法治氛围。

（作者系省人大常委会特约研究员、省人大常委会办公厅原巡视员）