关于加强人大对政府全口径预算决算审查监督的几点建议

中国人大制度理论研究会副理事长　高　强

党的十八大明确提出了加强人大对政府全口径预算决算审查监督的目标和要求。这是党中央全面推进依法治国战略，支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力，强化人大对政府权力运行的制约和监督，实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重大举措。对于建设全面规范、公开透明的现代预算制度，推进政府依法理财、民主理财、科学理财，预防腐败和权力滥用，都具有重要的意义和作用。

几年来，各级人大及其常委会在党委的统一领导下，围绕贯彻党的十八大提出的上述目标和要求，在完善审查监督制度、改进审查监督方式、拓展审查监督领域、增强审查监督实效等方面，进行了积极的探索和创新，取得了明显的进展。有的省级人大常委会作出了《关于加强预算审查的决定》，制定了《企业国有资产监督管理条例》和《行政事业国有资产管理条例》，在加强地方财政立法方面迈出了坚实的步伐。有些市级人大常委会不仅将公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算全部纳入审查监督范围，还要求编制政府债务预算、政府采购预算、政府投融资预算和教育、卫生、城建等专项预算，对预算实施更加深入的专项审查监督。有些地方人大常委会组织预算工作机构，提前介入政府预算编制，了解有关情况，提出改进意见，做到审查监督“关口前移”。有些地方对预算执行情况开展在线监督，并对部分专项资金的使用进行绩效评估，既监督支出情况，又监督实际效果，推动人大常委会由程序性、阶段性审查监督向实效性、持续性审查监督的转变。有些地方人大常委会组织专家、学者和人民代表参与预算审查监督工作，充实了审查监督力量。有些地方建立了按时向社会公开本级总预算、转移支付预算、部门预算和“三公”经费预算的制度，保障广大民众的知情权和监督权。以上情况可以看出，各级人大及其常委会对于落实党的十八大提出的加强人大对政府全口径预算决算的审查监督要求，认识明确、态度积极、工作认真、效果较好。各地所作的探索和积累的经验，为国家建立健全人大对政府全口径预算决算审查监督制度奠定了良好的基础。

同时，有些地方人大常委会和人大制度理论研究会也反映，在落实全口径预算决算审查监督工作中，还存在很多实际困难和问题，主要是：

第一，国家还没有建立起统一的全口径预算决算审查监督法律制度。新修订颁布的预算法没有对全口径预算决算审查监督作出明确的表述，全国人大常委会也没有作出相应的决定。由于缺少法律规范，各方面对全口径预算决算审查监督的认识不够一致，各地的探索和创新存在很多障碍，工作进展也不平衡，有不少地方处于等待、观望的状态。

第二，政府预算决算编制和执行仍存在一些突出问题。目前，虽然政府向人大上报了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等“四本预算”，但还有不少政府性收入和支出，包括举借的债务收入和利用债务收入安排的支出，没有纳入预算，也未经人大审查批准，不符合全口径的要求。各级政府上报人大审查监督的四本预算、决算，大多是一些大的收支框架，缺乏透明度，不能反映预算的具体用途和支出项目，不仅给人大有效审查监督带来很多困难，政府在执行中也存在很大的随意性。政府编制的收入预算中，有些非税收入项目没有法律依据，有的甚至属于应当清理取消的项目，既加重了企业和居民负担，也不符合依法理财的要求。这些问题关系到规范预算决算制度，如果不能有效解决，势必影响中央关于加强人大对政府全口径预算决算审查监督目标的落实。

第三，各级人大及其常委会对预算决算的审查监督机制还不适应“全口径”的需要。目前，各级人大及其常委会对预算决算的审查监督，基本上是程序性、会议性的，通过召开会议，听取政府报告，组织代表或委员进行集体审议，并表决通过，缺少实效性、持续性的审查监督。由于人大常委会不能对政府编制预算、执行预算和编制决算实施全过程的审查监督，不了解实际情况，也不能及时向代表或委员提供有关信息资料，影响了代表或委员对预算决算审查监督的有效性，难以发挥法律赋予的职权。人大及其常委会对预算决算的审查监督，往往只关注财政收支情况，而对于财政收入是否合法有据、财政支出是否解决了社会民众存在的实际困难和问题重视不足。对于某些地方政府违反预算法律法规的行为，人大常委会一般也难以行使宪法赋予的职权，通过作出相关决议予以纠正。

第四，各级人大及其常委会对全口径预算决算审查监督的力量严重不足。目前，全国人大常委会和大多数省级人大常委会设置了预算工作机构，但职能不够健全，大多属于“协助性”“委托性”“交办性”的，难以主动开展工作。人员配备也很少，只能适应程序性的工作，难以承担经常性的具体审查监督工作任务。而市县级人大常委会基本上没有设置预算工作机构，审查监督的具体工作由人大常委会替代，大多流于形式，实效性不强。

为了落实党的十八大提出的加强人大对政府全口径预算决算审查监督的目标和要求，研究探索解决政府预算编制、预算执行和决算编制中存在的不符合全口径要求和人大及其常委会在预算决算审查监督工作中存在的不适应全口径需要的问题，全国人大制度理论研究会成立专题调研组，对加强人大全口径预算决算审查监督问题进行了深入的调查研究。两年多来，在多次召开专题研讨会、广泛听取各方面意见和总结各地实践经验的基础上，对一些重大问题初步形成了共识，准备在适当时候向全国人大常委会正式提出政策性建议。今天利用这个机会先与大家沟通交流，请同志们提出意见。

一、建议人大常委会推动政府进一步完善预算决算编制制度

规范政府预算决算编制，是人大及其常委会实施有效审查监督的基础，也是规范政府预算执行的前提。各级人大及其常委会应当推动政府按照“全口径”的要求，完善预算决算编制制度。

1.提高政府预算编制的科学性。多年来，政府编制本级预算和部门预算，基本上采取“基数加增长”的办法。这个办法简单、易行，便于操作，但不够科学、合理，主要是对上年财政收支的合理性、合法性缺乏分析，一般都作为编制下年预算的基数，而对当年的经济发展情况和各方面的支出需求却又考虑不足，影响了预算安排的可行性，以致经常出现预算执行中大量的追加、追减。建议政府预算编制机构选择部分领域开展按“因素法”编制预算的试点，根据当年经济发展情况、财政政策情况、政府和部门的工作目标任务，以及建设项目、设备购置、人员成本和公用经费标准等因素，合理安排收支预算，并在取得经验后逐步推广。

2.坚持政府预算编制的完整性。政府编制本级预算和部门预算，必须将一切政府性收入，包括税收收入、各项经法律法规批准设立的行政性收费、政府性基金和社会保险基金等非税收入，以及经法定程序批准发行的债务收入和用上述收入安排的一切政府性支出，全口径纳入预算，报人大审查批准。政府不得在人大批准的预算项目之外随意作出增加企业上缴收入的决定，也不得在人大批准的预算项目之外随意安排支出。如果需要对预算作出调整，必须报人大常委会审查批准，政府不得擅自变更。

3.增强政府预算编制的精准性。政府编制本级支出预算和部门支出预算，应当按照预算法要求，分别编制功能性分类预算和经济性分类预算，并细化到具体支出项目。政府有关部门不得在人大批准预算后，再对预算进行“二次分配”。政府预算除安排一定比例的预备费外，不得预留待分配资金。

人大及其常委会应当推动政府按照预算法的规定，建立健全预算编制与预算执行之间相互制约、相互协调的机制，推动政府单独设置预算编制机构，与预算执行机构分开，专门负责预算编制工作，以实现预算编制的具体化、精细化，并对预算执行实施制约和监督。

4.注重政府预算的绩效性。坚持先定工作目标、后定预算支出的原则。政府编制本级预算和部门预算，应当同时提出政府和部门本年度的工作绩效目标，报人大审查批准。政府和部门应当建立绩效目标考核评估制度体系和指标体系。

5.强化政府预算的法治性。坚持先有预算、后有支出的原则。人大批准的政府本级预算和部门预算具有法律效力，政府及其有关部门应当按照人大批准的预算执行，未经法定程序，不得随意变更。政府依法取得的收入应当全部缴入国库，有关部门不得将预算收入转移到预算外，也不得未经人大常委会批准，随意调用预算以外的资金安排没有预算的支出。涉及政府重大投资项目安排和重大财税政策变化，政府应当向人大常委会报告。

6.保证政府决算编制的真实性。政府编制本级决算和部门决算应当严格执行预算法规定的收付实现制，将政府实际组织的一切政府性收入和实际发生的一切政府性支出，全部列入决算，做到完整、真实。而政府实际没有取得的收入和政府部门实际没有发生的支出，则不得列入政府决算。既不得虚列收入或者转移收入，也不得虚列支出或者以拨作支。政府向人大常委会报告决算，不仅要报告财政收支实际情况，还要同时报告政府和部门绩效目标完成结果。

二、建议人大常委会完善对政府全口径预算决算的审查监督机制

1.人大常委会应当改进对政府预算决算审查监督方式，将单纯的会议审查监督转变为会议审查监督与经常性审查监督相结合，不仅做好程序性、会议性审查监督，也要注重实效性、持续性审查监督，使经常性、实效性审查监督为程序性、会议性审查监督服务。

2.人大常委会对全口径预算决算的审查监督应当转变目前“末端介入”的方式，实行“关口前移”。在政府编制预算阶段，人大常委会应当组织预算工作机构与政府预算编制机构沟通协调，了解预算安排是否符合国家法律、法规、政策和全口径的要求，并及时提出改进意见。在政府执行预算阶段，人大常委会应当组织预算工作机构与政府财政部门建立网络联系，充分运用好现代信息技术实行“联网监督”，及时了解预算执行情况，并对重点支出和重大建设项目开展监督检查，发现问题及时向人大常委会报告，并提出纠正意见。在政府编制决算阶段，人大常委会应当组织预算工作机构与审计机关密切配合，重点审查决算收支是否完整、真实、准确，并及时反馈意见和建议。预算工作机构的上述工作情况，应当通过适当方式及时向人大代表和常委会委员通报，为人大或者人大常委会审查批准预算决算提供服务。

3.加强对政府预算决算绩效的审查监督。人大及其常委会应当改变单纯关注预算决算收支的方式，将预算绩效目标和结果作为人大及其常委会审查监督的重点。不仅关注政府组织多少收入，还要关注政府收入的合法性及其对经济社会发展的影响；不仅要关注政府安排或者完成多少支出，还要关注政府支出是否符合经济社会发展的实际需要，是否用在最急需的地方，是否解决了民众关心的实际困难和问题。

4.改进预算初步审查工作，发挥人大常委会的作用。预算法规定，中央预算草案由全国人大财经委进行初步审查，省级政府预算草案由人大有关专门委员会进行初步审查，而人大常委会对预算草案的审查基本上没有发挥作用。为了增强预算初步审查的权威性和有效性，建议在全国和省级人民代表大会召开之前，由人大常委会安排听取人大财经委或者有关专门委员会对政府预算草案进行初步审查情况的汇报，并组织常委会委员进行审议。人大常委会的审议意见，应当及时向人大代表通报，并作为人大财经委或者有关专门委员会起草预算审查结果报告的重要依据。

三、建议人大常委会加强全口径预算决算审查监督能力建设

加强对政府全口径预算决算的审查监督，是人大及其常委会监督工作的重点。为了保障人大及其常委会充分行使职能，增强审查监督的实效，各级人大常委会应当健全预算工作机构的职能，配备强有力的人员队伍，为人大代表和常委会委员行使审查监督职权提供服务。为此，我们建议：

（一）健全预算工作机构职能和责任。

1.建议在有关法律中，赋予人大常委会预算工作机构对政府全口径预算决算进行经常性审查监督具体工作的职责。预算工作机构对人大常委会负责，为代表、委员行使审查监督职权提供服务。

2.人大常委会预算工作机构应当与政府有关部门建立沟通协调工作机制，了解有关预算决算编制和预算执行情况，并获取相关信息和资料。

3.人大常委会预算工作机构应当对政府预算执行情况开展在线监督或联网监督，不仅要注重预算收支执行结果，也要注重预算绩效完成情况。

4.按照人大常委会工作安排，预算工作机构应当组织对预算安排的重大建设项目进展情况、绩效情况和专项资金使用绩效情况等，开展专项调查。

（二）按照实际工作需要，适当增加预算工作机构人员编制，选调配备政治素质高、业务能力强的专业人才，充实全口径预算决算审查监督的具体工作力量。

（三）聘请部分人大常委会委员、人大代表和专家学者，组成全口径预算决算审查监督专家咨询机构，借助社会力量加强预算决算审查监督工作。

四、建议全国人大常委会作出《关于加强中央全口径预算决算审查监督的决定》

1999年12月25日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议，作出了《关于加强中央预算审查监督的决定》。这项决定，对于全国人大常委会正确履行宪法赋予的职责，带动地方财政法治建设，推进政府依法理财，规范预算行为，提高预算效益，促进经济社会发展和民生改善，发挥了重要的作用。随着党依法治国战略的全面推进和社会主义现代预算制度的逐步建立，17年前全国人大常委会作出的决定，已经不能完全适应人大加强全口径预算决算审查监督的需要。考虑到预算法刚刚修订颁布不久，近期不宜再作修改，建议全国人大常委会发挥立法的引领和推动作用，在本届全国人大常委会任期内，作出《关于加强中央全口径预算决算审查监督的决定》，围绕推进政府进一步改进全口径预算决算编制和执行、完善全国人大常委会全口径预算决算审查监督机制、加强全国人大常委会全口径预算决算审查监督能力建设等重大问题作出规定，并引领地方人大常委会的相关立法工作，建立健全全口径预算决算审查监督体系，落实党的十八大提出的目标和要求。