政府预算监督的国际趋势

现代国家的财政已经逐渐摒弃了“量入为出”的传统财政平衡原则，而不断地倾向于采用“量出为入”的赤字政策。政府职能在不断扩张，公民的财产事实上也不断地受到蚕食。因此，公民对于财政支出的控制亦是其保护私人权利的要求。西方国家基本上都是比较成熟的市场经济国家，他们认为，民主就是从议会掌握国家的钱包开始的，立法机关必须为保障人民的利益而存在和运行，保护人民财产权是它不可推却的义务。

西方国家对政府预算监督制约的范围广泛，涵盖了政府预算收支、预算外收支以及与政府预算相关的所有财务活动。他们注重预算监督权力之间的合理配置和相互制衡，议会开会要用60%的时间去审核政府各种预算。预算被认为既是控制权力的需要，又是权力博弈的工具。对政府预算的通过与表决也是分项进行，而不是笼统地通过或否决。

一、议会设立监督预算的专门机构

各国为了有效地实现对预算的审查，一般都在议会之下专门设有专业而强大的预算审查机构，如美国国会预算局、参众两院预算委员会、参众两院拨款委员会与小组委员会。在英国，下议院设有财政委员会、拨款委员会。日本参众两院都设有预算委员会等。在预算案提交议会大会审议表决之前，议会一般均会将预算案交由其内部的各种委员会从专业角度先行审议，最后才由议会大会审议表决。

二、议会始终把握着征税同意权、财政支出权以及预算逐年审议权

议会在现代政治生活中居于很高的地位，议会至上的原则在现代国家中得到普遍接受，这在政府预算中十分明显和突出。以经合组织（OECD）国家为例，立法机关在关乎“国家钱包”的事项中都具有至高的地位。在当代市场经济国家中，议会基本上掌控着国家的财政命脉。议会自产生以来，控制国家财政就一直是其核心使命。议会及预算的起源可追溯到英国，英国的历次革命，渐次为议会争取到征税同意权（1215年的《大宪章》、1628年的《权利请愿书》）、支出同意权以及收支逐年审议权（1689年《权利法案》）。美国在颁布《1921年预算与会计法案》之前并不存在法律意义上的预算，实践中的预算长期处于立法机关独自决定预算。1921年之后，预算权力虽然在一定意义上与行政权力分享以至一度为行政所压制，但无论是在法律上还是在实践中，议会地位的至上性也从未受到挑战，议会从法理上始终控制着国家预算。

三、议会对于国家预算监督与制约的方式

议会对于国家预算的监督与制约突出地体现在两个方面：第一，对于国家预算的最终决定（同意）的权力；第二，通过对预算执行过程的监督以确保其意志得以实现。在各国预算实践中，议会的预算最终决定权的内容安排是比较复杂的，除了年度预算案的概括同意之外，还涉及到议会的预算修正权与否决权、预算外资金的管理、预算追加和调整的审批等诸多权力。

就议会对预算执行的监督而言，其形式也是多样的，其中最重要的就是对政府所提交的预算报告进行审查。至于预算报告的形式，除年度报告之外，在各国实践中还有月度报告、季度报告、半年期报告和年终报告等，及行政机关应权力机关要求或主动提交的单项报告或临时报告。此外，各国议会除了根据政府所提交的预算报告对预算执行行为进行监督外，一般还通过独立于行政而对议会负责的审计机关对预算进行专业性监督。通过这种独立于行政的外部审计制度，议会在很大程度上克服了其与行政机关在预算执行中信息不对称的弊病，有力地强化了其预算监督能力。

四、议会监督制约与行政主导和谐共处

以1215年《大宪章》的签订为起点，英国政府预算的权力结构一直在发生变化。在早期，议会对君主的预算控制权逐步进行了剥夺与控制。但从19世纪末开始，尤其以1867年英国第二次议会改革为分界线，预算控制权又逐步从议会手中转向政府。时至今日，在英国的政府预算程序中，财政部和内阁实际发挥着主导作用。对于美国而言，自从《1921年预算与会计法案》之后，国家预算总体上进入了行政主导时代。以后多部法案又对预算权力配置进行了调整，议会与总统的权力对弈状况也一直在发生微妙的变化。作为长期政治博弈、妥协的结果，美国的总统现在牢牢掌握了发起预算的权力，议会绕过总统单独审批各个行政部门拨款申请的时代己经一去不复返。而议会则从未放弃其对预算的最终同意权。但无论如何，对于议会而言，预算在作为其控制行政权力工具的意义上已经变得虚弱，尽管议会在美国财政预算中的至高地位并未受到质疑，但在实际预算过程中，是政府而非议会掌握着预算的主导权。

行政机关在预算中的权力除了作为典型行政权力的执行权之外，通常还包括预算案的编制权以及提案权。关于预算的编制，人们觉得，只有当行政部门（支出须经过它的手）对作为支出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和对经费使用细节有必要的关心和作出正确的判断。而在预算的提案上，在任何国家，代议团体都不自行提出或由它委派的官员提出预算书。各国一般都由行政首脑（也有个别国家是由财政部长）向国会提出预算案，这被视为政府在预算过程中的主动地位（或称发起人的地位）之核心体现。总体上看，虽然各国行政机关在预算权力中的具体安排并不相同，预算权力结构也在不断地进行动态调整，但各国预算一般为行政所主导。正如密尔所认为的，尽管国家中的实际最高权应归于人民的代表，这一点对代议制政府是根本必要的，但是代议制议会的适当职能不是管理，而是监督和控制政府。

五、政府预算的几种监督模式

1.立法型预算监督模式

立法型预算监督模式指国家立法机关对国家公共权力机关施行的监督，该模式的监督实施主体是立法机关（议会或国会），具体由议会、审计机关和财政机关共同对政府预算实施监督。立法型预算监督模式的特点在于：宪法和国家法律是预算监督的依据，立法机关具有最高的权威性，政府预算管理的法制性强；立法、行政、司法之间即合理分工又相互制衡，各自的预算监督权力边界清晰，责任界定明确可行，具有权威性、独立性和宏观性的观点。

2.司法型预算监督模式

司法型预算监督模式指国家司法机关，依照法定职权与法定程序对行政机关及其公务人员的预算管理行为是否合法而进行监督，它包括检察机关的监督和审判机关的监督两个方面。其监督形式是审计法院或会计法院对政府财政资源配置、适用主体及其使用公共资源的结果施行监督。这种监督模式具有法定性、独立性、强制性、程序性和直接性等突出特点，其审计法院的设置及其职权的规定尤具特色。

3.独立型预算监督模式

独立型预算监督模式主要特点是专门财政监督机构既不隶属于政府也不隶属于议会，而是与政府、议会、司法机构并列的专司财政监督的机构，只服从于法律，不接受议会、政府等任何部门的指令。

4.行政型预算监督模式

行政型预算监督模式，指国家财政机关，依据国家法律规章对相关机构的预算行为实施的监督。监督主体主要是政府及其所属部门或只是财政部门。其特点在于：专业性、针对性强；事前、事中、事后监督性结合；侧重于对微观主体及其行为的监督。