地方人大如何落实全口径预决算监督

任丘市人大常委会

党的十八大报告对人大工作提出了三个加强的要求,其中一个就是加强预算决算的审查监督。党的十八大报告指出,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。根据2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》修正的《预算法》,已于2015年1月1日起施行。新修正的预算法规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”,至此,人大对政府的预决算监督正式进入全口径监督的新时代。新的法律规定对人大及其常委会的财政监督工作提出了新的要求,作为地方人大常委会直接负责财经监督工作的工作机构,总结过去和现在的经验,我们发现在口径监督工作中存在的一些困难和问题,针对这些困难和问题,我们提出一些针对性的建议∶

一、推进全口径预决算存在的主要困难和问题

(一)预算编制的完整性科学性有待进一步增强。由于现行预算制度体系和传统预算管理模式束缚等方面还存在诸多问题,这在一定程度上影响甚至阻碍了全口径预算决算的审查监督具体实施。从预算编制的时间来看,虽然《预算法》规定财政部门应当在人民代表大会举行前一个月将预算草案的主要内容及其他有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审,但由于财政部门的编制时间不充裕,所以向同级人大报送预算草案的时间也比较滞后。至于部门预算草案,也大都是在人民代表大会之后才着手编制,没能及时提交人大审查。从预算编制的科学性来看,主要是相当粗糙。预算报表所列的科目级次太少,一般只列到“类”、“款”一级,很少有“项”、“目”的具体内容,而且极少有收支明细表和预算项目的编制说明。从预算编制的完整性来看,目前政府预算体系,预算管理的完整性、统一性还很不够,纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金,还没有做到“横向到边纵向到底”的全口径预算,比较突出问题诸如土地出让金、社会保障资金、国有资本经营收入及其他政府性基金收入,还基本上没有全部纳入综合预算中来,不能完整准确全面地反映政府财务信息,没有形成真正意义上的全口径预算决算管理。许多地方政府财政部门每年提交到同级人大的预算草案,也主要是以文字报告代替预算会计明细报表及说明文书,只报告大类收支总额。类似的预算草案,削弱了报告预算的功效。既看不出每一笔收入的具体来源,也看不出重大建设项目有多少,更谈不上审查这些项目是否合理合法。

(二)人大预决算审查监督的力量有待进一步加强。从初步审查情况来看,《预算法》规定,地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。由于预算草案涉及到许多专业性数据,要对其进行一定深度的分析审查,必须由相应的专业人员承担。然而,无论是人民代表大会财经委员会,还是人大常委会预算工作委员会,以及各级人大常委会,都非常缺少这方面的专业人员,仅靠现有工作机构人员以及常委会组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强工作量庞大的工作,这就使得初审失去了作为人大及其常委会审查批准前置程序的应有作用。从人大会议审查情况来看,人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下,人大代表难以对预算报告进行全面、具体、细致、深入的审查,结果只是履行表决程序。

(三)预决算透明度有待进一步加大。目前,地方人民代表大会期间提交给人大代表审查的预算草案只是分大类、按功能罗列的预算收支总额,基本没有部门预算,更谈不上全口径预决算,甚至就只有以财政局长名义的文字报告。有人戏称为“外行看不懂,内行说不清”的天书式的财政预决算报告,就连一些经济学者和财经工作人员也不明所以,人大代表就像读天书一样,更是根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为,进行深入的了解和审查。因而这些“看不懂”的预算报告,总是能顺利过关。所以形成了“政府给什么看什么,说什么听什么,报什么批什么”的状况。虽然广大人民群众作为政府预算收入的承担者,有权知道和监督上缴收入的使用情况,但由于不能了解自己所在管辖区域人民代表大会审批的预算情况,对自己缴纳的税费具体怎么花的、花在哪里根本不清楚,因而无法进行监督。

二、地方人大开展对政府全口径预决算审查和监督的建议

加强地方人大对政府的全口径预算决算审查监督,对于贯彻落实好党的十八大精神,促进新《预算法》的贯彻执行,确保经济社会可持续发展,全面建成小康社会具有非常重大的意义。就地方人大及其常委会如何依法履行人大审查审批和监督预决算职责,如何做好地方人大加强全口径预算决算审查监督工作,笔者提出如下建议和意见。

(一)加强人大预决算审查监督的人才队伍建设。为保障全口径预算决算监督的顺利开展,加强全口径预算决算审查监督的人才队伍建设和知识能力培训极为重要。首先要建立和加强人大及其常委会的预算审查监督工作机构。预算审查监督工作机构是人大及其常委会履行对政府全口径预决算审查审批监督职责的载体和依托,不仅承担全口径预决算的具体初步审查和日常监督工作,还要为人大的专门委员会、人大常委会、人民代表大会提供初步审查材料情况和意见,甚至还要承担人大代表和人大常委会组成人员全口径预决算审查监督相关知识培训的任务。二是要建设一支思想政治素质好、业务水平高、履职能力强的人大预决算审查监督工作人员队伍。要增加编制,选调专业人才,充实工作人员队伍。三是要加大培训力度。适时举办人大代表和人大常委会组成人员培训班,举办人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构工作人员培训班。在培训中,坚持以把握全口径预算决算审查监督基本知识为基础,以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。通过培训和培训后大家在实践中的学习和努力,不断提高自身进行全口径预算决算审查和监督的本领。

(二)建立借助体制内外双重审计的监督制度。好风凭借力,地方人大及其常委会要借助政府审计机关和社会审计机构的审计监督力量来加大人大对政府全口径预决算审查监督的力度。一是要坚持审计机关(政府体制内)预算执行审计情况向人大常委会报告制度,按照正在修订的预算法规定建立决算审计制度,并使审计内容与人大及其常委会审查监督的内容和要求对接,为人大及其常委会的审查和监督提供更多的、切实的依据。二是鉴于人大审查监督力量薄弱的现实状况,还有必要借助社会审计机构(政府体制外)的力量参与对政府全口径预决算审查监督有关具体工作,如参与“同级审”、政府重大投资项目等。三是在充分发挥政府审计机关和社会审计机构监督作用的同时,地方人大常委会必要时可建立全口径预算决算审查监督咨询专家库,切实提高预算决算审查监督实效。

(三)注重热点难点重点预算监督。一是要建立政府重大投资及项目人大审议决定制度,人大要通过规范重大事项决定权,明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序,广开言路,多方听取意见。必要时可以组织专题询问和辩论,以规范政府行为,用好有限的财力,避免行政冲动,盲目决策、盲目投资,推进民主政府、法治政府建设。二是人大要通过视察、调研、专题询问等形式,了解重大项目的建设、资金使用等情况,适时提出有针对性、可操作性的意见和建议,促进重大项目顺利进行,发挥应有的作用。三是要注重当地热点难点重点预算事项的监督,特别是政府的重大投资项目占财政收入的比重比较大,如果把重大项目管好了,就管住了大半的财政资金。同时,也加强了对政府工作的监督,规范和调整政府的施政行为、执政导向,确保经济社会科学发展、协调发展和可持续发展。

(四)建立公开透明的阳光预决算审查监督机制。将政府的预决算公开透明本身就是最好的公众监督形式。因此,人大要建立对政府全口径预算决算审查监督的公开平台,设置专门的网站栏目,适时公开财政预算决算和审计报告,包括一级科目、二级科目、部门预算以及公众关注的“三公”经费等,要将完整的政府预算决算信息置于公众的监督之下。财政收入取之于民,用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代,要把每一分钱都花在刀刃上,让百姓看得明明白白。不断扩大公众的有效参与,有利于对行政权力进行有效的监督,有利于增强预算决算的透明度和刚性约束,从而大大增强政府的权威和公信力。