人大监督任重道远

山东省人大工作理论研究会

2007年1月1日《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）正式施行。回望《监督法》施行十周年，我们既为人大监督所取得的成就而欣喜，又深深感到人大监督依然任重道远。本文试对《监督法》施行以来，我省各级人大常委会监督工作取得的进步、面临的问题作一简要梳理，并在此基础上提出建议，以期为《监督法》的完善及人大监督工作创新发展提供智力支持。

一、《监督法》施行十年我省各级人大常委会监督工作取得的进步

作为我国第一部专门规范人大常委会行使监督权的法律，《监督法》明确规定了各级人大常委会行使监督权的方式，详细规定了各种监督方式的启动条件、运行程序、具体步骤以及需要遵守的法定期限等。十年来，《监督法》贯彻实施有力促进了我省各级人大常委会监督工作的开展，在许多方面取得了可喜的进步。

（一）监督法制逐步规范完善。省人大常委会按照《监督法》的规定和要求，对170余件地方性法规进行了全面清理，完成了相关法规立改废工作。在此基础上，认真总结监督工作经验，适时制定了组织执法检查若干规定，修订了审议意见办理工作规定；制定了预算决算审查监督决定、预算审查前听取省人大代表和社会各界建议的若干规定、改进审计查出突出问题整改情况向省人大常委会报告的意见、加强省本级部门预算审查监督的若干规定；制定了规范性文件备案审查以及审查建议办理、主动审查、审查程序启动和审查工作办理、纠错办理、立法咨询员参与审查等相关工作规范；制定了专题询问工作办法；等等。随着《监督法》以及我省有关人大监督工作的地方性法规或制度规定的陆续出台，我省各级人大常委会相关领域的监督工作逐步走上了制度化、规范化和法治化轨道。

（二）监督方式更加灵活多样。《监督法》把经过多年探索实践形成的效果良好、没有争议的监督惯例和专家研究的理论成果提炼为七种监督方式并加以肯定，对人大监督工作起到了稳定和长期的指导作用。十年来，我省各级人大常委会采用的监督方式主要是听取审议专项工作报告，听取审议或审查批准计划、预决算报告和审计报告，开展执法检查，开展规范性文件备案审查和专题询问等。暂时未被《监督法》写入的一些监督方式，如述职（履职）评议、满意度测评等还依然在部分市县人大常委会探索实践。此外，对政府部门进行工作评议，提出议案和建议，组织专题调研、执法调研、视察等，也成为各级人大开展监督工作的不同选项。各级人大在监督过程中坚持把监督工作与立法、人事任免、重大事项决定、代表工作结合起来，把初次监督与跟踪监督结合起来，把专项监督与综合监督结合起来，把推动“一府两院”自行整改与依法纠正结合起来，采取座谈会、咨询论证会、听证会、跟踪督办、问卷调查、公开征求意见等监督方式和途径，多措并举，扩展丰富了人大监督的形式和内容，切实提高了人大监督的权威和社会影响力。

（三）监督实践不断开拓创新。在《监督法》实施过程中，我省各级人大常委会注重探索创新，推动监督工作向难度突破、向配套发展、向刚性着力。一是转变工作方式。听取和审议专项工作报告是人大监督的重头戏，省人大常委会改变被动听取汇报的工作方式，坚持会前深入调研，掌握了解第一手资料，形成有问题有建议的调查报告；会中集中审议，建立了重点发言人制度，围绕审议议题作重点发言；会后跟踪督办，要求“一府两院”对审议意见提交书面办理情况的汇报，提交下一次常委会会议再次审议。高度重视审计查出问题的整改落实，将省政府整改情况报告由书面审议改为听取审议；省人大常委会积极推动预算审查监督制度改革，要求预算审查前必须听取省人大代表和社会各界的建议，确定45名省人大代表为预算审查监督联络员，聘请10名专家学者进行专业咨询。二是扩展监督范围。加强全口径预算决算审查监督，是中央健全完善监督体系的重大举措。省人大常委会以全面规范、公开透明、有效监督为目标，以管好人民的“钱袋子”为抓手，逐步扩大预算决算审查监督范围，实现了对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算的审查监督全覆盖。三是细化监督环节。规范性文件备案审查是各级人大常委会行使监督职权，保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的一项重要工作。2010年以来，省人大常委会不断完善备案审查工作机制，在审查建议办理、审查程序启动、纠错办理、立法咨询员参与审查等多个环节都作了具体规定，确保了备案审查工作环环相扣、有序高效开展。四是增强监督刚性。专题询问与传统监督方式相比，具有监督、批评的“硬”色调，有利于实现监督具体化，增强监督透明度。2014年，省人大常委会围绕大气污染防治首次开展了专题询问。近两年又先后对教育、统筹推进社会保障体系建设、安全生产等工作组织了专题询问。潍坊、莱芜、聊城等市询问了大气污染防治问题，淄博、烟台、日照、德州、东营、菏泽等市询问了水源地保护或水污染防治等环境保护问题，临沂市询问了医药卫生体制改革问题，济宁市询问了大型文化设施建设问题。经过多年的探索和完善，这种柔中带刚的监督方式已经成为我省各级人大常委会开展监督工作的常态。

（四）监督能力不断强化提升。对地方各级人大常委会来说，贯彻实施《监督法》最突出的瓶颈是能力制约。十年来，我省各级人大常委会在监督能力建设上主要做了三个方面的工作：一是增设机构，增加编制。省人大常委会成立了预算工作委员会，设立了议案建议办理、监督协调、备案审查机构。各市人大常委会也全部成立了预算工作委员会和备案审查机构。县（市、区）人大多数增设了法制、财政经济以及教科文卫、城建环保、农业农村等5个专门委员会，有的还设立了民族侨务外事委员会；人大常委会增设人事代表、预算等2个工作委员会。随着机构增加，编制也相应增加，组织开展监督工作的力量大大增强。二是加强队伍建设。伴随着干部调整和人员结构的优化，各级人大常委会、专门委员会组成人员的知识结构、专业结构和年龄结构得到了改善，专职委员的比例也在逐步提高，一些市级人大常委会专职委员的比例由原来的33%提高到目前的40%以上。随着各地对中央关于加强县乡人大工作和建设部署的落实，地方人大常委会组成人员专职化比例还将大幅提升。三是引入社会力量参与监督。聘请司法监督咨询员、立法咨询员参与监督工作，人大监督专业化水平不断提高。

（五）监督公开逐步规范透明。人大行使监督权，接受人民群众的监督，必须坚持公开原则。全省各级人大常委会通过刊登常委会公报、召开新闻发布会、组织记者采访和网络发布等多种形式，把常委会监督工作年度计划、执法检查报告及审议意见、听取的工作报告及审议意见和“一府两院”对审议意见研究处理情况等，向社会公开，认真倾听人民群众的意见和建议，推动人大监督工作更加公开、透明。

二、《监督法》施行过程中存在的问题与不足

《监督法》施行十年来，随着监督法制建设的逐步完善、各种监督方式的灵活运用以及监督实践的探索创新，监督工作更加规范、更加富有实效。但是，必须清醒地看到，地方人大常委会监督权运行现状与《监督法》的要求和人民群众的期盼还有较大距离。

（一）监督氛围没有完全形成。一方面，部分监督者监督意识不够。有些地方人大的同志顾虑与党委造成冲突，顾虑影响与被监督者的关系，顾虑个人得失，担心超越职权，因而不想监督、不愿监督、不敢监督，导致人大监督软弱无力；另一方面，个别被监督对象宗旨意识不强，认为《监督法》主要是规范人大的监督行为，与己无关，来自人大的监督越强，自己的压力就越大，因而或多或少地存在思想上抵触、行动上规避等不良现象。此外，全社会的法治意识、人大意识还相对薄弱，形成完备的监督体系也需要一个过程。

（二）监督透明度有待提高。《监督法》的一个亮点就是明确规定监督公开，并具体规定了需要向人大代表通报、向社会公开的监督内容。在“网络监督”日益盛行的今天，公众参与监督已经成为弥补人大监督力度不足的重要手段，但一些地方并没有意识到监督公开与公众参与的重要性，人民群众通过各种媒体了解到的监督信息更多的是新闻或者情况通报，一些原始信息、能真正反映人大常委会监督权运行状况的资料依然披着“保密”的外衣。总体来说，人大监督公开的形式性内容多，实质性内容少，监督公开的深度和广度与《监督法》要求差距很大。

（三）法定监督方式运用不充分。《监督法》明确规定了人大常委会行使监督权的七种形式，但地方人大常委会往往只是采用听取审议专项工作报告、计划和预算执行情况审查、法律法规实施情况检查以及规范性文件备案审查这四种监督形式，而对监督法明确规定的询问和质询、特定问题调查、撤职这三种刚性监督手段鲜见使用，成为“沉睡的权力”。刚性监督方式的沉睡，严重影响了人大常委会监督的权威性和严肃性。

（四）监督实效远未达到预期。由于对法定监督方式运用不充分、不全面，在提出监督意见时，建议性监督意见多，强制性监督少，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决。即便如此，监督意见大多也不能得到认真研究办理。没有相应责任追究制度和法律后果的规定，监督者对此只能“睁一只眼闭一只眼”“得过且过”，这就使人大常委会作出的审议意见难以得到认真落实。从整体上来说，很多监督工作，从发起到结束，从程序上每一个环节都完全符合法律规定，但监督工作形式主义严重，对有些发现的问题不敢硬碰，监督效果不佳。

产生上述问题的原因是多方面的，从体制机制上看，虽然各级党委高度重视并不断加强人大工作，但由于在实际工作中长期形成的惯性思维和社会意识，使得人大在法律上的很多职能并未真正实现；从法律授权上看，有些方面只是原则性规定，还缺乏必要的更加具体细化的程序规定；从人大自身方面来看，人大代表的履职能力、人大常委会机构建设等还需要进一步加强。

三、完善《监督法》增强人大监督实效的几点建议

《监督法》走过的十年，是我国国家治理体系和治理能力现代化不断推进的十年；下一个十年，是全面建成小康社会的决战期和深化期，是实现中华民族伟大复兴中国梦的战略积蓄期。作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，人民代表大会制度在国家治理现代化中将承担更重的责任，人大工作将面临人民群众更高的期盼和要求。全面贯彻实施监督法，加强和改进人大监督工作，有效回应人民群众的期盼和呼声，成为摆在我们面前的重大课题。

（一）完善相关法律法规。首先，填补法律责任缺失的漏洞。监督客体不接受监督即违法，这一显要的法律责任，《监督法》却未做规定，省级人大常委会应通过地方立法弥补《监督法》这一不足，明确监督主体的处置权，并专门对被监督者不履行、不正确履行职责的行为予以法律责任追究作出详细规定，使追究被监督者不作为的法律责任能够切实付诸实施。其次，完善对监督法配套制度的规定。一些能够切实提高监督工作实效性的配套制度在《监督法》中只是简单地提到，省级人大常委会在制定监督性规定时应加以具体化，比如完善监督公开制度、执法检查制度、法律责任追究制度等一系列与监督工作实效性密切相关制度的立法。最后，完善对监督要素的规定。《监督法》在监督主体方面只对人大常委会的监督工作作了规定，而没有涉及人民代表大会的监督；在监督方式上，只对近二十年地方人大及其常委会探索创造出的众多监督方式中的七种作出肯定并加以规范，一些有效的监督方式，例如，代表评议、个案监督等都没有纳入；在监督对象上，对近些年争议颇大的关于垂直管理部门是否属于人大常委会监督对象的问题并没有作出明确规定。全国人大常委会应结合监督工作实践，适时修订完善《监督法》。例如，将一些地方人大常委会探索创新出的、经验成熟的监督方式适时上升为法律规定，从而使人大常委会的监督更具权威性和规范性。

（二）创新监督方式。人大及其常委会作为我国的权力机关，监督责任重大，仅仅依靠法定监督方式远远不能满足监督工作的需要。《监督法》作为国家法律，不可能涵盖地方人大常委会监督工作实际情况，因此省级人大常委会应该立足本地监督实践，在监督方式上不断创新，推动人大监督工作取得新的进展和令人民群众满意的监督效果。

第一，刚柔相济。各级人大常委会应充分利用法定监督方式，打破刚性监督方式的沉睡状态，在今后的监督工作中既要进一步完善弹性监督方式的运用，又要善于运用刚性监督方式，“刚柔相济”，互补优缺，使法定监督方式发挥出应有的作用，努力追求监督工作效果的最大化。

第二，明暗结合。在以往人大监督工作中，明察是主要监督方式，即提前将监督时间、议题、主要内容告知被监督单位。这虽然可以使监督主体能够得到更系统、准备更充分的资料，但也存在着被监督者隐藏问题和做表面文章的弊端，容易混淆监督主体的视听，影响监督意见的准确性和监督工作的实效性。要改变这种状况，必须明察与暗访相结合，通过暗访发现深层次的问题，从而使监督工作更具针对性。

第三，内外并重。人大监督既需要人大常委会和人大代表的内部监督，也需要借助外部舆论、媒体的监督，以及专家学者的参与。特别是规范性文件备案审查、预算审查、财经审计等专业性较强的监督，仅靠内部力量是不够的，这就需要邀请“外脑”来弥补人大自身力量不足的缺陷，以适应新时期监督工作的要求。

第四，网络监督。随着电子信息技术的飞速发展，互联网已经渗透入公众生活的每个角落，成为民众了解世界、关注社会焦点的重要途径。网络监督不仅成为加强人大监督的利器，也是我国民众参与监督意识增强、民主参政议政、监督政府途径拓宽的有力手段。各级人大常委会要看到网络监督的优势，完善网络监督平台，健全完善新闻发布制度，通过人大官网加强与网民的互动，切实做好与网络监督有关的议题征集、监督公开等工作。

（三）增强监督实效。首先，选准监督议题。能否选准监督议题，是监督工作有无成效的关键。在监督议题的选定上应优先考虑民意，切实做到监督议题紧紧围绕与群众切身利益密切相关、社会普遍关注的重大问题展开，重点选取教育、食品安全、医疗卫生、扶贫开发、保障性安居工程、城乡低收入群众生活保障等作为监督议题。其次，加大监督力度。要增强监督工作的实效性，不仅要使用弹性监督方式，还要敢于启动更为严厉的刚性监督方式，给被监督者施加压力，督促其履行职责。各级人大常委会要灵活运用各种监督方式，通过不同监督方式的重新排列组合，提升监督效果，实现监督效果最大化。最后，完善跟踪监督。完整的过程是做好一切工作的根本要求。监督工作要取得实际效果，各个监督环节必须按照法定程序落实到位，决不能虎头蛇尾、半途而废，否则会严重影响监督实效。特别是针对难点问题，要发扬钉钉子精神，进行跟踪监督、一抓到底，确保审议决定有落实反馈，专题询问有明确答复，代表建议有满意结果。

（四）强化自身建设。进一步健全地方国家权力机关的组织制度和运行机制，优化常委会组成人员知识和年龄结构，提高专职化比例。组成人员中，既要有实践经验丰富的老同志，更要有相当数量有培养前途的中青年后备干部，以保持人员的稳定性，保证工作的连续性。人大机关的办事机构、工作机构及其工作人员是人大及其常委会和人大代表的集体参谋助手，是“铁打的营盘”，其编制应当与其所承担的工作任务相适应，要从组织上采取措施，使人大机关干部与党政机关干部同样使用、考核、交流，使人大机关干部充满活力，形成一支长期稳固的政治、业务、作风都过硬的队伍，使人大机关成为高效办事的工作机关。