关于加强对政府全口径预决算审查监督的调研报告

唐山市人大常委会

为全面落实新《预算法》,深入贯彻省委人大工作会议精神,唐山市人大常委会组织开展了关于加强对政府全口径预决算审查监督的专题调研。现将有关情况报告如下∶

一、唐山市全口径预决算管理情况

(一)市本级全口径预决算管理情况

1998年以来,唐山市财政部门推行了综合预算、部门预算,改革了预算编制方式、预算运行机制,推进了绩效预算等,按照“一个部门编制一本预算”,将部门及所属事业单位取得的财政拨款收入、基金收入、事业收入,事业单位经营收入、其他收入等统筹考虑全部纳入部门预算,增强了预算的严肃性和规范性,预算管理更加科学规范。同时,取消了教育等资金专户,纳入财政统一账户,将政府的所有收入和支出全部纳入预算管理,努力确保预算的完整性。从2013年起,唐山市财政部门在编制一般公共预决算、政府性基金预决算的基础上,在省内地级市首次编制了市本级“全口径”预算,开始试编了国有资本经营预算、社会保险基金预算,2014年又进一步健全和完善了“全口径”预算,建立起了包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算在内的全口径预算体系。2015年按照新《预算法》的要求,加强了政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,将水利建设基金等11项政府性基金收入转列一般公共预算,首次实现国有资本经营收益调入一般公共预算,专门用于提供基本公共服务及基本支出。市政府及财政部门还努力改进预算编制工作,建立了集预算编制、预算执行、预算监督、绩效管理四位一体的财政管理体系,即唐山市政府公共财政综合管理平台,明确了专项公用经费预算编制要落实到具体项目,细化到经济分类末级;为提高预算草案的可读性,已连续两年向市人代会上提交了《唐山市市级预算编制政策法规选编》,对预算编制依据及政策进行说明;为增强预算编制的透明度,市本级政府预算在中国唐山门户网站上进行了原汁原味的公开,部门预算除涉密单位和内容外,实现了全部公开,预决算信息公开工作取得新进展。

(二)各县(市)区全口径预决算管理情况

2014年以前,唐山市14个县(市)区编制一般公共预决算、政府性基金预决算。自2015年1月1日新《预算法》实施以来,14个县(市)区政府及财政部门全面落实《预算法》,有序稳步推进全口径预决算管理工作,目前,曹妃甸、丰南、遵化、迁西等4个县(市)区在编制一般公共预算、政府性基金预算的基础上,单独编制了国有资本经营预算、社会保险基金预算,丰润、开平、乐亭、滦南、滦县、玉田、迁安、古冶、路北、路南等县区由于国有资本经营收入利润较低或没有利润,单独编制了社保基金预算,总体来讲,全口径预算编制体系正在逐步建立;各县(市)区政府预算公开工作力度正逐步加大,本级预算在各自政府网站上进行了公开,部门预算公开也在逐步推进中。

二、全口径预决算审查监督情况

(一)市人大及其常委会全口径预决算审查监督情况

市人大及其常委会在预决算审查监督中,认真落实党的十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求出发,立足于为全市人民管好“钱袋子”,不断加强和改进预决算审查监督工作,形成了以审查政府预算草案、决算及决算审计、预算半年执行、预算调整、审计整改等为主要内容的法定性监督重点,建立起了从预算到决算完整的、程序性预决算审查监督体系;同时,我们在做好常规性审查的基础上,有重点地抓好特色监督,主要做了以下工作∶一是支持市政府及财政部门积极推进全口径预算编制。努力将政府的所有收入和支出全部纳入预算管理,建立了“全口径”预算体系。二是加大对国有资本经营预算的监管。常委会主任会议专门听取了市属国有企业经营管理情况的专项工作报告,大力推进国有资本经营预算编制,提出要建立和完善覆盖全部市属国有企业的国有资本经营预算制度等建议。三是推进市属开发区预算监管。依据市十二届人大常委会作出的将各类开发区(管理区)预算纳入市本级管理的决定,适应全口径预决算管理监督要求,对唐山市尚未纳入市本级预算管理的市属开发区(管理区)进行了专项工作调研,提出适时将条件成熟的市属开发区(管理区)预算纳入市本级监管的建议。四是积极打造“阳光财政”。大力推进全口径预决算、部门预决算和“三公经费”公开,2015年4月,市人大常委会主任会议专门听取了市政府公开工作情况的报告,并提出了加强预决算公开的建议。五是加强政府债务监管。本届常委会以来,高度重视政府债务问题,对符合政策法规条件,满足现实需要的举债计划,给予大力支持,助力我市经济社会事业协调发展;同时,实施了跟踪监督,全力监控举债资金运行的全过程,引入了专项审计监督,查找存在的问题,努力防范债务风险。六是推进人大监督与审计监督的结合。建立了预审制度,对审计方案、审计报告及整改报告进行预备审查;实施了跟踪监督,对那些屡审屡犯的单位和问题进行连续性监督,至其整改到位为止;建立了抽查检验制度,就审计整改落实情况,对部分问题单位进行现场抽查,督导整改落实。

(二)各县(市)区人大全口径预决算审查监督情况。

各县(市)区人大及其常委会依法履行预算审查监督职责,逐步扩大政府收支纳入预算监督的范围,督促政府编制部门预决算草案、国有资本经营预算、社保基金预算草案并报人大及其常委会审查批准;加强对预算调整事项的监督,维护预算的严肃性。总的看,除个别县(市)区未对本级决算进行审查监督外,大部分县(市)区人大都确立了以政府预算草案、上半年预算执行、决算和决算审计、预算调整等为主要内容的预决算审查监督重点。在此基础上,部分市、县(市、区)人大及其常委会积极探索预算审查监督的新方法、新途径,如,2015年曹妃甸区人大在程序性监督的基础上,开展了《审计法》执法检查,乐亭、滦南、古冶等人大常委会开展了新《预算法》执行情况专题调研,努力提高预算审查监督实效;遵化市人大常委会制定和实施了《规范预算审查监督的办法》,提升了县级人大财经工作的规范化和制度化;迁安、古冶、开平等人大常委会还专门听取了本级政府预算公开情况的报告,增强了本级政府及各部门依法公开意识,推进了社会监督。同时,部分市、县(市、区)人大及其常委会努力加强自身建设,曹妃甸区人大成立了专门的、常设的预算审查监督机构——计划和预算审查监督委员会,由专业人员担任预算审查委员会委员,提升预决算审查监督的质量。

三、存在的主要问题

(一)新《预算法》的学习和宣传还不到位。新《预算法》实施以来,市、县两级人大及政府都组织了预算法的专题学习培训,提升了人大和政府及部门预算法治意识,规范了全口径预算的管理和审查监督,强化了预算的刚性约束。但通过调研了解到,一方面,整个社会的预算法律氛围还不够浓厚,社会各方面对新预算法的了解程度不高,对具体内容不了解,公众对预决算审查监督的参与程度低,如,在今年的预算公开工作中,市、县政府及部门都在政府网站上公开了本级和部门预算,但截至目前,尚未接到任何形式的咨询或信息反馈。另一方面,部分县(市)区人大和政府的预算法治理念尚未根本性转变,存在着通常观念,仍坚持老办法进行预决算管理和审查监督,不适应新情况和新要求,没有真正实现由“帮助政府管钱袋子”向“规范政府钱袋子”的转变。

(二)全口径预决算管理和审查监督的认识还有待提高。各方面对全口径预决算管理和审查监督的认识还不到位,预算意识还比较薄弱,主要表现在∶个别县(市)区政府及其有关部门主动接受人大预算审查监督的观念不强,依法理财的意识还比较薄弱,不能按法律规定的时间和人大的要求提交预算决算资料,预算的科学性、完整性和约束力不强。一些地方人大及其常委会缺乏对预算审查监督工作重要性的认识,认为预决算是经政府讨论、党委决定的,人大及其常委会只是程序性通过,有的还担心预算审查监督多了会“越位”,导致预算审查监督实质性少,走程序流于形式多。

(三)预决算审查监督内容亟须进一步规范和完善。目前,市、县两级人大预算审查监督的内容还不够完善、不够完备,仍有个别县(市)区人大没有按照法律法规的要求,建立健全预算审查监督的内容,存在监督缺位和不到位问题;同时,在实际工作中,预决算审查监督的上位法体系还不够完备,上位法的规定还比较笼统和原则,可操作性不强,预算法实施条例、河北省预算审查监督条例均未进行实质性修改,还存在很多内容需要进一步明确∶全口径预算的内涵和外延均需更明确的界定,国有资本经营预算如何扩面、化解地方政府债务、开发区预算管理等亟须法律法规的规范,部门预算、决算如何审查,部门预算公开内容的可读性、社会监督如何推进均无明确规定;再有,现行法律法规的法律责任追责主体还不够清晰和明确,造成对追究法律责任的可操作性不强,无法具体落实责任追究,实施有效处罚,使法律责任条文束之高阁。

(四)预决算审查监督力量比较薄弱。目前,市、县两级人大预算审查监督机构还不够健全、审查力量比较薄弱。一是工作机构设置不尽科学,虽设立了财经工作机构,但存在着人少、任务重,缺乏专业人员的问题,市人大常委会财经工委共有6人,从事预算监督的2人,14个县(市)区的财经工作机构中,有2人(含财经科长)的有4个县区,有3人的有7个县区,仅有一人的有1个县区(仅一名财经科长),而且县(市)区人大财经机构的工作职能繁杂,既要管财经监督,又要负责农业、环保、城建等工作,导致财经审查监督力不从心。二是财经工作机构人员配备存在较大问题,从14个县(市)区人大财经科(室)的整体情况来看,工作人员年龄结构日趋老化,没有能够形成合理的年龄梯队,平均年龄达到48岁,40岁以下仅占13%,50岁以上占54%;从工作人员的专业结构上看,大部分的工作人员所学专业为非财经专业,大部分都要从头学起;从财经工作的时限来看,大多数财经工作员的工作年限集中在3—5年以内,而且人员流动较大,存在刚熟悉工作就换人的情况。

(五)预决算审查监督手段比较传统。目前,市、县两级人大行使预算审查监督职权,以工作机构开展工作调研的形式进行,主要是以听取工作汇报并座谈为主要的监督手段,在审查力量上,缺乏相关专家、专业人士、社会组织、人大代表以及市民群众等力量的广泛参与;在审查方式上,对专项工作报告、工作评议、询问、质询、执法检查、特定问题调查等监督方式无力尝试;在审查平台上,没有与财政部门的预算平台联网,不能实时监控财政资金的使用情况。总的看,唐山市预算审查监督工作尚未形成专业审查与代表审查、法律监督与民主监督的有机结合、共促落实的局面,审查监督手段较为单一,力度不够大,效果不够明显。

四、加强预决算审查监督的建议

(一)强化学习,加大宣传力度,营造的良好预算法治氛围。《预算法》素有“经济宪法”之称,是财政领域的基本法律制度,是预算管理和审查监督的主要依据和基础,作为预算管理和审查监督的主体——人大和政府及部门必须充分认识《预算法》的重要性,加大学习力度,深刻学习领会新预算法的精神实质,解放思想,更新观念,用法治思维统领实践工作,切实做到依法监督和依法科学理财,增强身体力行践行新预算法的积极性和主动性。同时,要加大宣传力度,积极引导社会监督,要通过广播、电视、网络、报刊、微信等现代通信手段,广泛宣传预算法的立法精神、主要变化、重点条款、法律责任等重要内容,积极引导人民群众积极踊跃、有的放矢地参与社会监督;要研究制定公众参与预算审查监督的制度保障,建立健全社会监督保障举措,完善社会监督方式,激发人民群众更加广泛、深入参与监督的积极性和主动性,提升社会监督实效,着力打造政府全面领导、部门自觉执行和人大全程监督与社会广泛参与相结合的预算审查监督机制。

(二)提高认识,克服通常观念,增强全口径预决算管理和审查监督的责任感和使命感。我国《宪法》规定,国家的一切权力(包括预算审查监督权)属于人民。公共财政取之于民、用之于民、受人民监督。加强全口径预算决算管理和审查监督,是完善公共财政的必然要求,是推动政府依法理财的根本途径。全口径预算具有深刻的内涵,不仅仅表现在形式上的预算范围的扩大,更是对政府理财理念和方式的规范与提升,要求预算决策科学、民主、透明,增强财政资源统筹调配能力,倡导以绩效为导向的预算理念,强调预算权力和责任的对等。各级政府应从政治的高度、预算法治的理念和反对“四风”,贯彻群众路线的要求,来充分认识加强全口径预算决算审查监督的重要性、紧迫性,不断提高依法理财、科学理财、民主理财水平,自觉接受人大和人民群众监督。各级人大及其常委会应牢记责任和使命,依法认真履行宪法和法律赋予的职权,努力提高监督实效,推动预算制度改革不断深化、构建公共财政体系的基本框架,促进政府预算的科学化、精细化,真正替人民看好政府的“钱袋子”。

(三)打造流程,完备法规体系,规范和完善预算审查监督职权。要按照新《预算法》,进一步梳理预算审查监督流程,完善审查监督程序,明确审查监督的内容,统一和规范市、县两级预算审查监督工作。要不断健全和完善全口径预算决算法律体系,为加强全口径预算决算审查监督提供法律保障。尽快制定和完善预算法实施条例,抓紧修订河北省预算审查监督条例等法律法规,明确界定全口径预决算的内涵和外延,改进和规范政府性基金和社保基金预算编制和管理,将开发区预算、地方债务实质性纳入全口径预算,理顺国有企业经营管理体制,建立覆盖全面的国有资本经营预算,明确部门预算决算审查、绩效评价等重点内容,从制度层面建立起系统、完善的上位法体系,努力建立事权与支出责任相适应的财政制度,确保预决算审查监督有法可依。同时,要努力增强法律法规的可操作性,进一步细化法律规定,使其具体化,明确预决算审查监督的内容、程序、方法、步骤等等,完善中央、地方财力和事权相匹配的财政体制,规范转移支付制度,切实增强法律对预决算审查监督的现实可操作性。再有,要明确法律责任追责主体,切实履行追究职责,激发地方人大履行法律职责的积极性和主动性,确保“一府两院”依法行政,维护法律的严肃性和公正性。

(四)完善机构,充实专业力量,加强地方人大预算审查监督能力建设。预算审查监督是一项专业性、技术性和政策性很强的工作,需要具有专业知识的人员和机构来承担这一职责,因此加强预算审查监督力量的“专设”、“专职”、“专业”建设,不断提升全口径预决算审查监督能力。一是尽快建立和完善机构,市、县两级都要成立专门预算审查委员会或工作委员会,把预算审查监督工作职能单独剥离出来,独立行使预算审查监督职权;同时,高度重视,选配不同年龄段、有财经学历或从事财经工作履历的人,配备财预算审查监督工作人员,增强人员稳定性和审查监督工作的连续性。二是努力提高从业人员素质,要建立学习培训制度,搭建高水平的学习交流和培训平台,加大对各级从业人员政策和业务培训力度,提高理论水平;同时,强化实践指导,提高从业人员的实践能力,全方位提升从业人员专业能力和素质。三是充实预算审查监督的专业力量,组建预算审查专家委员会,引入智力资源,为预算审查监督提供高质量人才支撑,努力建设一支政治素质高、业务能力强的预算审查监督专业队伍;大力推进委员专业化、专职化,提升预算审查监督的质量。四是注重发挥代表作用,引导广大代表积极参与预算决算审查监督工作。五是尽快实行独立的审计制度,在人大常委会增设审计监督机构,直接对政府财政预算进行审查监督,为常委会科学决策提供货真价实的决策信息,不断提升人大预算审查监督实效。

(五)主动作为,不断开拓创新,积极探索全口径预决算审查监督的方法和途径。面对新形势、新要求,我们必须勇于承担,主动作为,善于改进和创新预算审查监督方式方法,在审查力量上,广泛组织专家、学者、社会组织和人大代表以及群众参与预算审查监督工作,充分发挥好他们的作用;在审查方式上,积极创新,主动运用执法检查、工作评议、询问、质询等监督方法,提升预算审查监督的实效;在监督平台上,要建立更紧密的预算信息沟通机制,加强人大常委会预算审查监督机构与政府办公厅、财政、审计、税务等部门的信息沟通,尽快使人大常委会预算审查监督机构与政府财政国库集中支付系统实现预算信息联网,实时在线监督预算执行情况;要完善部门预算决算审查监督机制,逐步将所有一级预算单位的部门预算和决算、“三公”经费预算决算提交代表大会和常委会审查;要完善人大预算审查跟踪监督机制,加强对政府落实人代会和常委会决议情况的跟踪监督,对人大代表和常委会组成人员的审议意见以及审计查出问题的整改情况分部门、分项目进行跟踪监督落实;要因地制宜地制定具有地方特色的预算审查监督办法,寓支持于监督之中,推进预决算审查监督工作走上新台阶。