地方人大加强对政府重大投资项目审查监督的若干思考

常州市人大常委会课题组

政府投资项目是指政府为了适应和推动区域经济和社会事业发展，满足人民群众生产生活需要，在本行政区域利用财政性资金或政府性融资投资建设的项目。政府重大投资项目涉及经济、社会、环境、文化等各个方面，关系区域经济社会发展的全局和长远，是财政资金安排使用的重要方面，与人民群众的切身利益密切相关。加强对政府重大投资项目的审查监督是新时期加强和改进人大监督工作、增强人大监督实效的一项重要措施，也是当前摆在地方各级人大面前的一个新的课题。

一、地方人大加强对政府重大投资项目审查监督的必要性和意义

政府重大投资项目大多是本行政区域的基础工程或重点工程，资金投入大，耗用资源多，社会关注程度高，建设资金来源于财政资金或政府举债，在所有政府性支出（包括财政直接支出、国有企业及融资平台支出）中属于规模最大、比重最高的支出。加强对政府重大投资项目的审查和监督既是地方人大依法履职的客观要求，也是从源头和制度上提高政府重大投资项目建设效果的现实需要。

1.是履行法定监督职责、提高计划监督实效的重要手段。讨论决定本行政区域内计划和预算以及各方面工作的重大事项并对其实施情况进行监督，是地方各级人大及其常委会的法定职权。我国《宪法》规定：地方各级人民代表大会审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划；县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。《地方组织法》规定：县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会行使讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。《监督法》第十八条也明确：常务委员会对决算草案和预算执行情况报告重点审查内容包括重点支出的安排和资金到位情况。固定资产投资及其重大建设项目安排是国民经济和社会发展计划的重要内容，把政府重大投资项目的安排以及实施情况作为计划监督的切入点和重要抓手，抓住经济工作中最有活力、最具支撑作用的重大建设项目开展审查监督，不仅是增强全社会法治意识，促进法治政府、效能政府、阳光政府和责任政府建设的具体体现，也有利于拓展计划监督的广度和深度，提高计划审查工作的严肃性和规范性，推动计划监督由程序性向实质性转变，对于促进当地经济社会发展和民生改善有着十分重要的意义。

2.是加强行政权力制约、促进政府依法行政的重要途径。近年来，地方党委政府对政府性重大投资项目建设和管理的重视程度越来越高，许多地方专门制定出台了政府重大投资项目管理办法，发改、财政、规划、国土、审计等部门也分别按照各自职能，在项目核准、资金拨付、规划审核、土地出让、审计监督等方面强化把关，项目建设与管理的规范化程度较以往有了比较明显的提高。但实际工作中管理部门多头、条块分割严重、行政手段介入过深等影响政府投资项目质量与效果的问题并没有得到有效的解决。一些政府重大投资项目的决策主要依据实施部门和分管领导的意见，论证不充分、决策不严谨、程序不规范、手续不齐全、概算不精确、执行不严肃的现象时有发生，重审批、轻监管，重建设、轻竣工验收以及建设过程中擅自改变项目内容、规模、标准的情况更是普遍存在。人大对政府重大投资项目依法进行审查监督，由政府决策、政府执行依法转变为人大决策、政府执行，可以有效避免决策机关和执行机关均为政府机关而有可能导致的盲目性、随意性和局限性，有利于从决策、执行环节加强对政府重大投资项目的管理，克服政府及其部门自投自建、自管自评模式存在的弊端，提高政府重大投资项目决策的民主化、法治化和科学化水平。

3.是强化建设资金预算、合理控制政府债务的重要保障。政府适度举债筹措建设资金符合代际公平的原则，也是国际社会的通行做法。过去若干年，各级地方政府以城市化建设为突破口，通过融资平台公司等方式举借政府性债务，着力推进大规划、大投入、大建设的步伐，对于完善城乡公共基础设施、改善城乡环境面貌起到了积极的作用，并在很大程度上推动了经济建设、民生改善和社会事业的发展。但由于有限的财政资金与建设的刚性需求之间存在较大的矛盾，重大投资项目也由此成为政府性债务产生的主要源头。一些地方违规融资的情况较为普遍，重借不重还、多头举债的问题比较突出，债务管理“借、用、还”脱节，举借和使用缺乏人大和社会的有效监督，导致地方政府性债务增长过快，隐患和风险不容忽视。加强人大对政府重大投资项目的审查监督，对包括政府性债务在内的一些涉及面广、影响力大、关注度高的政府重大项目开展全过程跟踪监督，有利于完善政府性债务在借、用、管、监、还等各个环节的协调监督机制，督促政府妥善处理需要与可能、债务规模与偿债能力之间的关系，按照项目建设的实际需要和财政实际可承受能力编制基本建设预算和政府性债务收支计划，合理控制政府性重大投资项目的投资规模和负债规模，做到举债有度，风险可控，最大限度地发挥政府性债务在城市基础设施等公益性事业建设中的积极作用。

二、地方人大监督审查政府重大投资项目的薄弱环节和问题

近年来，随着各级政府投资的公共基础设施和重大建设项目数量的不断增多和规模的持续扩大，对政府投资项目的审查监督工作也开始引起地方各级人大的重视。许多地方开始探索对政府重大投资项目实施有效监督的方法，一些先行地区逐步将政府重大投资项目纳入常态化监督范围，制定了相应的制度和办法，通过人代会审查批准、常委会审议、专题视察等方式加强对政府重大投资项目的安排以及推进情况的审查监督，取得了一定的成效。但受到一些方面条件和因素的制约，地方人大对政府重大投资项目的审查监督还较多体现为形式化和程序化监督，其职能和作用还没有能够充分发挥出来。

（一）法律依据不够充分。尽管宪法、地方组织法、预算法、监督法从不同层面赋予了地方人大对本行政区域内计划、预算安排以及重大事项实施情况进行监督的职责，但对于人大及其常委会如何行使监督权，规定得比较笼统和原则。到目前为止，国家层面和省级层面都没有出台关于政府性重大投资项目监督管理的专门法律，现有的对政府投资项目的一些管理规定也只存在于各级政府制定的规范性文件中，审查监督的范围、内容、程序、标准和责任等均没有明确的法律规范。即使一些地区人大常委会制定出台了政府重大投资项目的监督办法，但效力层次不高，监督力度有限。与财政预算安排和执行情况的审查监督相比，地方人大对政府重大投资项目的监督审查缺少上位法的支撑，缺乏法律依据和刚性约束力。

（二）观点认识不够统一。地方人大机关内部对于政府重大投资项目究竟该不该审、能不能审、如何审的看法并不一致。持“应当审”态度的认为，对政府重大投资项目实施审查监督是地方人大经济监督工作的重要内容，地方人大对本级政府国民经济和社会发展计划草案和财政预算草案的审查批准实际上涵盖了对政府重大投资项目的审查，对计划和预算执行情况的监督实际上也包含了对政府重大投资项目实施情况的监督，只有抓住政府重大投资项目审查的“牛鼻子”，才有可能逐步推动计划审查由程序性向实质性转变，提高人大计划审查和经济监督工作的实效。而另一种观点则认为，按照目前的法治环境以及机构设置、人员力量、业务素质，地方人大并不具备对政府重大投资项目开展实质性审查监督的能力，在没有条件的情况下仓促推进此项工作，很难取得理想的效果。

（三）工作氛围不够浓厚。从实际情况看，对政府重大投资项目实施审查监督，无论是政府部门还是人大机关内部，都还没有形成必要的工作环境和氛围。虽然部分地区先行先试作出了一些尝试和探索，也仅仅是局部性的，没有形成“大气候”，不带有普遍性。作为代表人民行使监督权的权力机关，人大对计划、财政、审计、建设、国有资产管理、纪检监察等与政府投资项目有关的部门，还没有建立起比较规范的监督制衡和管理协调机制，同时，在项目的可行性研究、决策、立项以及招投标等重点环节中，人大及其常委会参与程度不高，内部工作机构很少能够提前介入到政府具体投资项目的方案论证过程中。在“重建设、轻管理、缺论证、少评估”的现实状况下，地方人大要推进对政府重大投资项目的监督审查，在舆论环境、工作氛围等方面还有很长的路要走。

（四）能力素质不够完善。政府重大投资项目涉及面广，实施周期长，要素构成十分复杂，实施审查监督的专业性要求相当高，需要有一支既熟悉经济、金融、财政等相关知识，又了解工程项目建设管理以及相关法律法规的专业人才队伍。而地方人大人手比较少，专业素养和业务能力与审查要求存在较大的差距，很难依靠自身的力量对政府重点投资项目形成有效的监督。近年来，一些地方尝试通过成立专家咨询组等形式来强化监督力量，但由于审查时间、介入深度、能力精力等诸多方面存在的限制，也很难从项目可行性、资金落实、前期准备等方面对政府重大投资项目进行详细审查。审计是人大了解政府履行财政责任情况、监督政府决算的重要手段，地方人大通常借助审计的力量开展对政府投资建设项目总预算或者概算执行情况的审计，但审计毕竟是政府的职能部门，在行政首长的领导下开展工作，地方人大不能直接要求审计部门针对具体的项目进行审计，审计结果一般也需要经政府同意后才向人大报告，这一体制性的障碍也使得人大对政府重点项目的监督难以向纵深发展。

（五）审查刚性不够到位。日常工作中，地方人大普遍遵循与党委同心、与政府同向的工作原则，在监督与被监督的关系处理上比较强调和谐为上。一些地方虽然制定了专门的监督办法，但具体操作中基本还是沿用传统的做法，在人代会期间听取和审查一个“大而全”的计划报告，在闭会期间组织若干重点建设项目的专题视察，或者由常委会或主任会议听取和审议政府关于重点投资项目的专项工作报告，很少采用询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段。对于政府提交审议的政府重大投资项目，只要没有明显的原则性问题，一般都会顺利通过。而政府提供的专项报告往往形式比较单一，内容不够翔实，不能准确完整地反映项目建设和管理的全貌，也使得地方人大对政府投资项目的监督处于相对被动的位置，既难以在审查环节对项目实施的可行性、必要性等作出客观的分析和判断，也难以在项目实施过程中及时发现存在的问题，监督的刚性总体比较欠缺。

三、加强对政府重大投资项目审查监督的思考

地方人大对政府重大投资项目的审查监督应当包括两个层面的涵义，即通过对项目可行性、必要性的审查强化源头控制，以达到保重点、保必需的目标；通过对项目建设过程和结果的监督强化环节控制，以达到保质量、保效果的目标。审查监督包括了投资项目从计划审定到施工建设、竣工交付的全过程。在审查监督相关方面工作条件尚不具备或者不够成熟的情况下，地方人大应当根据本地区的实际情况，循序渐进，因地制宜，逐步创造条件推进此项工作。

第一是要明确监督定位，积极争取政府的理解支持。现代政府是在宪法和法律监督之下的法治政府、有限政府、阳光政府，自觉接受人大法律监督是建设法治政府的必然要求。人大和政府虽然分工不同、职能不同，但同在党委的领导下，工作的出发点和目标都是一致的。地方人大对政府重大投资项目的审查监督，要遵循与党委中心工作“合拍”、与政府整体部署“合力”、与人民群众愿望“合心”的原则，将服务中心、推动发展作为审查监督的首要目标，在充分发扬民主、认真开展调查研究的基础上提出审查监督意见，通过履行法定程序，把党委的意图化作全市人民的共同行动。要通过多个层面、多种方式加强与政府及相关职能部门的沟通交流，着力引导政府确立人大监督既是制约和规范，同时也是关心、帮助和支持的理念，督促政府及有关部门增强主动接受监督的意识，积极配合人大监督工作，将人大监督作为改进工作的重要动力。在行使监督职权的过程中，要牢牢把握好宏观性、间接性“尺度”，科学确定监督内容，优化创新监督方式，着力拓宽监督渠道，健全完善监督机制，切实做到既不越位，又不失职。

第二是要制定监督办法，着力强化监督的制度保障。人大监督有法律监督和工作监督两种形式，无论是哪一种监督，监督的对象、范围、内容和方式都必须在法律规定的职权范围内，按照法定的程序、对法定的对象实施监督。现行法律对人大及其常委会如何行使重大事项监督权和决定权，规定得比较原则，没有具体的法律条款和实施细则。针对这种情况，地方人大应当积极建议上级人大及其常委会加快制定政府投资管理条例、政府重大投资项目审查监督办法等地方性法规，通过立法将财政资金投入规模较大、事关全局和长远以及对经济、社会、环境等有重大影响的政府投资项目纳入监督范围，使地方人大对政府重大投资项目的监督工作有章可循，有法可依，增加监督工作的针对性和实效性。同时，地方人大应当结合当地实际制定相关的规范性文件，明确监督范围、审查内容、工作流程、部门职责和具体要求，对政府重大投资项目年度计划草案的提交、初审和审议等环节，从时间、程序、审议形式等方面作出具体的规定，为重大项目监督提供有力的制度保障，增强监督工作的操作性和规范性。

第三是要坚持循序渐进，逐步探索可行的监督方法。政府重大项目建设涉及多个领域、多个部门，从项目论证、计划审定到建设施工、竣工验收，周期长、头绪多而过程复杂。而人大监督属于具有法律效力的监督，不仅要讲究程序性、规范性和严肃性，更要体现可行性、可操作性和实效性。因此，地方人大对政府重大投资项目开展实质性监督，起步阶段在外部沟通、内部协调等方面可能面临很大的工作量和工作难度。必须加强学习调研，认真分析先行地区在政府重大项目审查监督方面的成功经验和存在问题，科学把握项目建设的客观规律和内在联系，结合本地区人大监督工作的原有基础和实际情况，按照由浅入深、先易后难、稳扎稳打、循序渐进的原则，制定分步推进的监督工作方案。要积极探索符合当地实际、既能为常委会内部认可又能被政府及相关职能部门接受的监督形式和监督方法，并在监督实践中不断加以修正和完善。有必要的话可以在与政府及相关部门协商一致的情况下，选取群众比较认可同时又具有一定社会影响力的若干重点项目进行“解剖麻雀”式的试点，以积累监督经验，完善监督手段，优化监督程序，在条件成熟的基础上制定切实可行、具有一定法律效力的监督办法，逐步将监督工作向面上推开。

第四是要借助各方力量，努力形成良好的监督合力。政府性投资项目审查监督工作的专业性要求高，涉及的多是牵一发而动全身的问题，非专业人士很难胜任监督工作。在地方人大的机构设置和人员力量短期内不可能发生改变的现实状况下，地方人大应当积极借助“外脑”，依靠专业人士和社会各界的力量，提高人大监督工作的能力和水平。要建立政府重点项目审查监督专家咨询制度，聘请金融、财政、经济、审计及项目建设等方面专家学者和业内人士加入人大重点项目审查监督专家咨询库，为审查监督提供必要的专业保障和技术支持。要加强与审计部门的沟通配合，积极发挥审计部门的职能作用，督促审计部门对政府投资项目进行绩效审计，专题听取审计部门对政府投资项目情况的审计报告，对于审计过程中发现的问题，必要时可通过询问、质询、特定问题调查等方式，了解工程建设的实际情况，为常委会审议和决策提供可靠的依据。要着力扩大公众参与度，积极听取人大代表、专家学者、中介机构、社会团体的意见和想法，提高政府重大投资项目审查监督的透明度，提高审查监督的科学化、民主化水平。

第五是要加强内部协调，不断提升监督的综合效应。地方人大对政府重大投资项目的审查监督是一种高层次的管理，体现了计划监督与预算监督的结合，是综合监督的体现。因此，在人大各工作机构内部应当树立人大工作一盘棋的观念，充分发挥各专工委的专业优势，广泛调动基层人大的工作积极性，积极采取专工委合作、上下级联动的方式，增强政府重大投资项目审查监督工作的质量和实效。要着力健全重大项目监督与相关法律监督、工作监督相互衔接、相互协调的工作机制，把政府重大投资项目的审查监督与人代会审查批准国民经济与社会发展计划（规划）有机结合起来，进一步做细做深做实计划审查工作；把政府重大投资项目的审查监督与财政预算审查和财政执行情况的监督有机结合起来，进一步提高财政资金的使用效率，确保政府投资项目科学选项，精准投入，使有限的财政资金发挥最大的经济和社会效益；把政府重大投资项目的审查监督与城建环资、教科文卫等专项工作监督有机结合起来，进一步强化从前期调研、项目建设到竣工验收各重要环节的全过程监督，督促政府依照法定程序规范重大投资项目的组织实施，提高项目建设的科学性、可行性和合法性，使政府重大投资项目真正成为群众满意、社会认可的民心工程。