关于加强人大对全口径预决算审查监督的思考

周　琳

党的十八大报告明确指出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”依法加强人大对全口径预决算的审查监督，是贯彻落实“财政资金取之于民、用之于民”的立足点，对于确保经济社会可持续发展，全面建成小康社会，具有十分重大的意义。本文试对如何依法履行人大职责，切实加强对财政全口径预决算的有效监督，替人民掌管好“钱袋子”，把有限的财力用在“刀刃”上，确保公共财政在阳光下运行这一课题进行初步探讨。

一、全口径预决算审查监督的含义及主要内容

全口径预决算审查监督是指各级人大及县级以上人大常委会按照宪法和法律规定，对本级政府财政预算及其调整方案、决算实行统一、全面、规范的审查和监督。目前，我国全口径预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算组成。其中：一般公共预算的收入以税收为主体，主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等；政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、基本建设基金、地方教育附加等，主要用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等；国有资本经营预算收入主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等；社保基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。上述四本预算各有重点、分工，既完整独立，又相互衔接，涵盖了政府所有收支管理活动。

二、全口径预决算审查监督过程中存在的主要问题

近年来，随着我国民主法治进程的加快，各级人大及其常委会对预决算审查监督工作进行了积极的探索和实践，有效推动了预算编制的完整性和规范性，提高了审查监督的针对性和实效性。同时我们也必须看到，人大预决算审查监督工作和党的十八大的要求、人民群众的期盼仍存在不小差距，需进一步加强和改进，主要表现在以下几个方面：

（一）预算编制的科学性有待进一步增强

预算编制是预算管理的核心，也是党和政府的方针政策和经济社会发展战略在预算中的集中体现。目前，预算编制主要存在以下问题：一是预算内容不够完整。长期以来我国财政性资金存在着预算内外之分，财政预算只对预算内资金的分配产生作用，大量预算外资金游离于财政预算之外，这类资金也往往成为不正之风和腐败现象的经济来源。二是预算编制时间短。目前，从本级预算编制到人大表决通过一般只有六个月左右时间，导致预算内容粗略、不具体，实际操作中往往采取层层代编预算。三是预算编制不够细化。目前，政府向人大报告的总预算和本级预算草案是按功能分类的收支总账，编制项目不细，预算报表所列的科目级次少、所列内容粗、科目数额大，难以对预算草案进行深入细致的审查。

（二）预算审查审批程序有待进一步完善

目前，人大预算审批在审查时间、审批程序方面还存在一些问题。一是预算审查时间短。按照现行《预算法》规定，人大相关部门在人代会一个月前开始初审预算，从目前各级人大尤其是地方人大人员配备情况看，难以在如此短的时间内进行实质性审查。而代表审查预算通常只有半天，要保质保量审议规模庞大、内容繁杂的预算草案，实际操作十分困难。二是审批程序不够完备。目前审批预算一般有两道程序：审查程序和表决程序。从审查程序看，一般是由财政部门负责人在大会上向代表们报告年度预算草案的基本内容和为实现预算所采取的措施，由代表进行分组讨论。代表的意见和建议一般较为分散，没有一个较为完备的审议意见处理程序。而人大预算实行一次性表决，这种一揽子通过的方式虽然简化了预算审批程序，但预算草案局部的不合理将影响整体效果。

（三）预算执行监督约束力有待进一步强化

目前，预算执行监督方面存在的主要问题有：一是预算约束力不强。人代会审查批准的本级预算只是大数，其中有相当一部分资金并没有落实到具体的部门和项目上，作为保留预算，在执行中由主管部门追加到具体使用的部门和项目。各级人代会审查批准的预算在执行中追加较多，使得人代会批准的预算是一个数，常委会审查决算时是另外一个数。二是对重点资金监督乏力。基层各部门把执行中争取到的上级追加资金当作额外资金，在上报项目时没有经过认真论证，常常是草率立项，使得资金使用效益不高，损失浪费严重。专项资金项目繁多，历史时期跨度较大，存在部门年初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置，影响使用效益等现象。三是预算透明度不高。预算的透明度不高，是财政活动中一系列浪费、失误、低效等现象的重要诱因。新《预算法》规定，政府收支分类科目收入分为类、款、项、目四级，支出分为类、款、项三级，但实际预算信息披露很多只公布到款，政府的钱投向何方，无法明晰反映。

（四）人大自身监督能力有待进一步提升

尽管部分地方人大已成立了预算审查监督机构，但总体而言，各级人大及其常委会预算审查监督力量仍然较为薄弱。市、县人大财经工委一般都只有几个人，普遍面临人员不足或业务不专等问题，预算审查多停留在程序性层面，涉及的实质性内容较少，难以具备提前介入和初审的能力，实际监督效果不甚理想。目前，对市级预算的实质性审查监督正在稳步推进，部分县市也开始加大审查监督力度，取得了初步成效，但绝大多数地方人大的该项工作还相对滞后，预算监督机构的设置、人员配备等方面还有待进一步加强。

三、当前我市人大预决算审查监督的创新性探索

为进一步完善人大全口径预决算监督体系，优化财政支出结构，规范政府支出行为，提高财政资金使用绩效，近年来，宜兴人大在预算监督管理改革方面进行了积极探索和创新，通过完善工作机制，强化审查力度，加强队伍建设，切实增强和全面提升了全口径预决算审查监督工作的专业性、针对性和实效性，已初步实现了预算审查监督由程序性审查向实质性审查的转变，对加强和改进政府预算执行管理工作起到了积极的引导和促进作用。

（一）借智预算审查“专家库”，优化预算审查程序。每年12月，财经工委牵头组织“专家库”成员对全口径预算草案进行初审。由财政、审计条线业务骨干、社会中介机构专业人士、大学教授等组成的13名专家分成若干小组，按照全面审查、突出重点的原则，重点审查部门预算和专项资金预算，形成专家审查意见。市财政局主要领导、分管领导及相关业务科室负责人专程到场，做好编制情况说明、解答等工作。同时，财经工委在分管领导带领下组织人员并邀请相关工委负责人，从纳入预算的所有一级预算单位中，选择部分重点单位和部门，开展预算编制专题调研。两年来，已相继对市教育局、科技局、文广新局、卫生局、公安局、司法局、建设局、民政局、公用事业局、交通运输局和水利农机局等16个部门的预算执行情况和预算编制情况开展了专题调研，有效保障了预算编制的科学化、规范化水平。

（二）借力审计部门“同级审”，强化预算监督手段。根据《监督法》和《审计法》关于加强预算监督的要求，立足“评价总体、揭示问题、规范管理、推动改革、提高绩效、防范风险”的工作思路，在全面掌握年度预算执行总体情况的前提下，突出重点领域、重点部门、重点资金和重大政策情况的审计监督，着力反映公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，为常委会审批年度决算提供较为全面翔实的资料，有力维护了人大预算监督的严肃性。对审计查出的问题，市人大督促政府限期认真整改，整改情况向人大常委会作专题报告，有效提高了预算执行刚性。同时，要求审计部门切实加大对政府投资和民生项目的监督力度，确保政府投资的安全、规范和有效运行的意见得到市政府的认可和采纳。

（三）借势预算绩效“专家评审会”，提升预算资金绩效。自2012年起，宜兴市人大、市财政局每年组织召开预算绩效评价专家评审会，由省财政厅和市人大财经工委、财政、发改委等相关部门领导组成的预算绩效评价专家组，对重点项目绩效情况实施集中评审。专家组通过听取第三方中介机构的绩效评价情况说明，审阅相关数据资料，就项目制度机制建设、项目设立依据、项目跟踪管理、项目绩效实现程度等方面逐一提问，项目主管部门负责人进行现场答辩，中介机构就绩效评价指标体系合理性、评价数据公正性等作出详细说明。最终，由专家组对相关项目整体绩效及中介机构业务质量进行综合评议，并提出针对性的意见和建议。自启动预算绩效评价以来，宜兴市已相继对民生环保、科技成果转化等财政专项资金项目及扶持经济薄弱村的政策等多个项目开展了绩效评价。2016年，绩效评价将扩展至13类36个项目。三年内我市将实现所有重点政府性专项资金纳入绩效管理范围，绩效评价结果将作为科学安排预算、调整支出结构、完善财政政策、加强制度建设、实施绩效监督的重要依据。

四、加强和改进人大对全口径预决算审查监督的建议

加强人大对财政全口预决算审查监督，是适应新时期新形势下经济社会发展的客观需要，对于贯彻落实好党的十八大精神，确保经济社会全面可持续发展、全面建成小康社会，具有十分重大的意义。为进一步加大人大预算审查监督力度，依法规范政府预算收支行为，借鉴其他市县人大的经验做法，笔者提出以下建议：

（一）进一步增强预算编制的完整性和科学性

1.按照预算完整性原则，将所有政府收支纳入预算管理。按照预算的完整性原则，编制统一、全面的财政预算，充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，既为政府决策的科学化提供完备的数据资料，有利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能，又便于人大代表和全体纳税人监督政府的理财活动，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。政府及有关部门对提交本级人民代表大会审查批准的预算草案，既要全面囊括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算这四本预算，又要对各项收支内容进一步细化明确，确保让大家看得清楚、看得明白。

2.增加预算编制时间，编制滚动预算。政府预算规范和安排着财政活动，直接体现着政府的政策导向，关系到社会经济运行状况的好坏。目前，我国每年都是在预算年度开始后，才完成政府预算的法律程序。严格地说，此前是在没有“预算”的状态下开展财政活动的。安排充足的预算编制时间，是细化预算的前提，是提高预算编制科学性、准确性和透明度的重要条件，同时也为新年度正式启动预算执行奠定了坚实基础。笔者建议，本级预算草案在新的预算年度开始前未获得批准的，由本级政府编制临时预算草案，并在新预算年度开始前报本级人大常委会批准后执行，预算草案经人代会批准后，再按批准的预算执行。

3.完善预算编制方法，规范预算编制程序。要研究采用科学的方法测算预算收支，不断提高预算编制的准确性。同时，规范部门预算编制程序，在延长预算编制时间的基础上，部门预算编制可实行“三上三下”程序。“一上”，各单位报送基本支出、项目支出等部门预算基础信息；“一下”，财政向部门下达预算编报限额；“二上”，部门编制完整的建议预算草案上报财政部门；“二下”，财政部门下达部门预算控制数；“三上”，部门向财政部门反馈修改、完善的预算安排意见；“三下”，本级人代会批准预算后，财政部门和一级主管部门在规定时间内批复部门和下级单位预算。

（二）进一步完善预算审批程序

1.健全人大初审程序。一是提前介入预算编制。可以安排专业技术人员或人大代表，通过参加同级党委、政府召开的经济工作和财税工作会议等形式，收集各类信息资料，了解预算编制情况，掌握预算草案的基本内容和重点，并就完善预算编制和报送内容与财政部门进行沟通。二是规范和加强人大预审工作。应通过多种方式加强人大预算审查机构建设，成立专家咨询小组或预审工作小组，邀请人大有关专门委员会和工作委员会、政府有关部门业务骨干及专家顾问参与预审工作。预审可以采取延伸审查，对较大的项目可调阅其审批手续、可行性报告等资料。对预审中发现的问题要及时与财政部门沟通，请财政预算部门负责人说明情况，财政部门根据预审意见对预算草案及时进行修改。三是充分发挥人大代表的作用。要提前将预算草案的主要内容寄送代表，请他们提出意见；根据情况适时组织代表对某些预算执行情况进行座谈、专题视察或调研，使代表深入了解掌握各方面的情况；要充分发挥人大常委会组成人员的作用，尽量在常委会上安排对预算草案进行初审，以弥补人代会审议时间短的问题。应安排充分的时间组织集中审议，力争将需要修改完善的重要内容在人代会前加以解决。四是对预算草案及报告内容的初审应把握重点。初审预算草案及其报告，应重点审查收支的真实性、准确性及可行性。要着重分析预算收入的来源及其增减预测是否可靠，预算支出的安排重点是否恰当以及预算单位制约机制是否完备。初审意见应连同预算草案，在人代会一个月前发给代表。对于初审意见，政府财政部门应当认真研究，给出明确答复，不采纳的要说明理由，一并提交代表大会，作为代表审查预算草案的参考。

2.健全人代会审查程序。一是强化人代会上的预算专题审议。为提高预算审查的针对性、实效性，有必要在大会期间组织召开预算专题审议会，会前，参会代表要认真阅读财政报告、预算草案等有关文件，收集本团代表的意见，作好发言准备，为代表深入审查预算创造条件。预算应附有更为细致的书面和口头说明，充分保障人大代表和人民群众对预算的知情权和决定权。二是建立完善代表审议意见的反馈制度。对代表在人代会期间提出的预算审议意见，政府相关部门应及时向代表反馈，就代表审议意见向大会作出相应的说明或提交书面报告，主要内容应包括：对代表审议意见的基本态度，哪些意见可直接采纳，哪些意见暂不采纳并说明原因，哪些意见可在更长的时期内考虑并逐步解决等，以进一步强化代表大会审议效力。三是积极创造条件实行预算分项审批。根据部门性质将预算草案分解为若干个预算审批议案，预算编制部门分别就各个议案作出说明，预算委员会分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表对各个议案分别投票表决。通过这种分门别类的审批方式，不仅可以督促预算编制部门优化预算编制，还有利于人大拓展预算审批监督的范围和深度。被否决的预算草案经预算编制部门修改后由预算委员会对预算修改的情况签署书面审查意见，由人大常委会会议表决通过。

（三）进一步强化预算执行约束力

1.规范预算调整的审批标准和程序。《预算法》明确规定，“预算审批通过以后，除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由，一般情况下不允许调整”，即预算调整的理由分为两类，一类是特殊情况，如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等；另一类是紧急情况，如爆发战争、内乱、重大自然灾害等。针对不同原因设置相应不同的审批程序。要严格预算调整的审批程序，坚持提请人大常委会审批的预算调整方案须按预算科目详细列出调整项目、调整部门、调整数额、调整理由，并附有详细的说明材料，便于常委会组成人员审查和社会公众监督。政府财政部门应在本级人大常委会举行会议一个月前将预算调整方案送交本级人大常委会财经工委进行初步审查，由财经工委向政府主管部门提出修改预算调整方案的建议，政府主管部门应认真研究相关建议，并积极作出回应。如果发生紧急情况，人大常委会“两月一会”制度的确无法适应需要，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，建议由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。

2.预算执行监督中应把握几个重点。一是突出对预留资金的监督。按照“先有预算、后有支出”的原则，除了预备费以外，逐步取消其他各种形式的没有法律依据的预留资金。二是突出对专项资金的监督。规范专项资金分配，完善转移支付制度，提高一般性转移支付比重，对确需保留的专项资金，要明确使用范围和条件，督促政府及有关部门将专项资金安排的详细情况报送人大常委会。三是突出对政府重大投资项目的监督。人大要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性强的意见和建议，保障重大项目顺利推进。要建立重大投资项目人大审议决定制度，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问，以规范政府行为，用好有限的财力，推进民主政府、法治政府建设。

3.预算执行监督要坚持“跟踪问效”。预算经人大批准后，在部门执行过程中，要严格按照执行进度及时拨付资金，减少专项资金预留，避免到下半年甚至年底才拨付专项资金，造成突击花钱。人大及其常委会可采用计算机联网的方式，加强对财政预算执行情况的动态监督，通过“在线监督”的方式“跟踪问效”，为人大及其常委会依法监督预算执行情况提供及时、准确的信息。可借助审计机关、内部审计、社会审计等力量，对决算的真实性、合法性和效益性开展绩效评价，看纳税人的钱有没有用在“刀刃”上，有没有产生预期的经济效益，充分掌握财政资金使用情况。受常委会或主任会议的交办，人大常委会财经工委可会同审计、财政等部门对审计查出的重大问题整改、重大民生工程、重大项目建设及绩效进行重点跟踪监督问效。

（四）探索建立体制内外双重审计的监督制度

好风凭借力，地方人大及其常委会要充分借助政府审计机关和社会审计机构的审计监督力量来加大人大对政府全口径预决算审查监督的力度。审计部门依靠强大的专业审计力量，通过财政审计和延伸到各部门、各单位的专业审计，能够彻底摸清各项财政资金分配、使用的合法性、真实性和效益性，查出具体问题。因此，人大要大力支持和督促审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计，将人大预算审查监督和行政审计监督结合起来，充分发挥审计职能作用。督促政府审计机关进一步加大审计监督力度，扩大审计覆盖面，提高审计质量。支持审计机关开展专项审计、专项审计调查及绩效审计，并要求将审计结果提请人大常委会审议。要进一步提高审计的透明度，力争使所有审计和专项审计调查项目的结果，都对社会公告。各级人大要进一步加强对审计查出问题整改情况的动态监督，跟踪督促整改。地方人大常委会在充分发挥政府审计机关和社会审计机构监督作用的同时，可建立全口径预决算审查监督咨询专家库，切实提高预算决算审查监督实效。

（五）加强人大预决算审查监督工作机构和人才队伍建设

预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作，加强人大预决算审查监督工作机构和人才队伍建设，不仅是制度方面的配套需要，更是弥补我国人大代表预算专业知识的现实需要。首先，要建立和加强人大及其常委会的预算审查监督工作机构。预算审查监督工作机构是人大及其常委会履行对政府全口径预决算审查审批监督职责的载体和依托，不仅承担全口径预决算的具体初步审查和日常监督工作，还要为人大的专门委员会、人大常委会、人民代表大会提供初步审查材料情况和意见。其次，要建设一支思想政治素质好、业务水平高、履职能力强的人大预决算审查监督工作人员队伍。要增加编制，选调专业人才，充实工作人员队伍，适时举办人大代表和人大常委会组成人员培训班，举办人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构工作人员培训班。在培训中，坚持以把握全口径预算决算审查监督基本知识为基础，以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。通过培训，不断提高人大自身进行全口径预算决算审查和监督的本领，提升依法履职能力。

（六）全方位推进财政预决算的公开透明

阳光是最好的防腐剂，现代公共财政是民主化、法治化的财政，政府的一切收入都要取之有道，获得纳税人的同意并严格遵照法律规定执行；政府的每一笔支出都要公开透明，受纳税人及其代表机构的监督和约束。推进财政预决算公开化，可通过以下几种方式：一是增加发给每个代表团的预算草案数量，力争每位代表人手一份。二是建立完善“预算草案计算机查询系统”，逐步将计算机终端延伸到代表团驻地直至每一位代表房间。三是向社会公众及时公布预算。从长远来看，还应公布预算总指导原则和功能预算，以便人大代表了解和研究讨论；公布历史数据和近期对比情况，以便人大代表对照监督；公布面向纳税人的预算解释性文件和预算执行中期报告等。人大可探索设置专门的网络公开平台，适时公开财政预决算和审计报告。同时，还可定期组织财税部门负责人接受人大代表和人民群众的询问，针对存在问题解疑释惑。通过建立健全预算公开长效机制，预防腐败和政府滥用职权行为，切实保障群众对财政预决算的知情权、参与权和监督权，促进预算管理法治化、民主化、科学化。

（作者单位：宜兴市人大）