北洋政府的审计法及其体现的会计思想

三、北洋政府的审计法及其体现的会计思想

北洋政府国务院于1912年10月成立审计处，先后制定了《暂行审计规则》、《收支凭证之证明条例》、《审计处暂行章程》、《暂行审计外债用途规则》等一系列没有经过正式立法程序的审计法规。审计机关实质上是缺乏独立性的，不但重大案件要经国务总理核定，而且疑问案件也要由各机关长官派员会同审定，审计处无权直接对审查案件作出处理。

1914年3月大总统公布《审计条例》，共8章29条，带有行政法规性质。条例规定审计机关的任务包括审查收入支出、检查国库、检查国债、检查工程及买卖贷借和检查簿记等。但是审计机关的权力仍然有限，只能对各官署出纳官吏的不当行为提出处分，如果各官署长官有违背法令的行为，要呈报国务总理转呈大总统交文官惩戒委员会议处。

1914年5月，修订后的《中华民国约法》第57条规定:国家岁入岁出之预算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告给立法院，请求承诺。这是我国审计权力列入根本大法的开始。于是北洋政府成立审计院，撤销审计处，公布并实施《审计院编制法》，并着手修订原定审计条律。1914年10月另行制定《审计法》，并经参议院议决公布施行。这是中国历史上经过立法程序的第一部《审计法》，不分章，共19条，内容概括性较强。同年11月公布施行《审计法施行规则》，共18条，对《审计法》中某些条文作具体规定，同时也对未规定的部分做了补充。

(一)《审计法》的特征和主要内容

①以《中华民国约法》为依据，具有较高的权威性；以合议制形式决定案件性质，体现了审计的民主性；注重事后审计，没有事前审计规定，具有不完整性；在实际执行过程中遇到上至大总统下至各部门的种种阻碍，缺乏独立性。

②规定审计范围包括政府机关的全部收支计算、决算、特别会计的收支计算以及对公共财务的收支计算，其中除去总统岁费及政府机密性费用开支。

③规定审计院依法编制各项审计报告书，经常项目应按月送审以及“再审查”方案；编订关于审计上的各种证明规则及书式；备案各官署现行会计章程；处理审查结果以及办理委托审计等。

(二)《审计法施行规则》的补充内容

①补充了有关事前审计事项。第1条规定:“各官署应于每月五日以前，依议决预算定额之范围，编造次月支付预算书，送由财政部查核发款后转送审计院备查。”^[13]这多少在形式上弥补了《审计法》没有涉及预算和拨款等事前审计的不足，尽管发款后送审计院备查在当时军阀割据、权大于法的情况下也无法保证实施。

②补充了有关公有营业机关的审计问题。第3条规定:“营业机关以及其他有特别性质之收支计算，得依审计院制定特别期限，编成收支计算书，送由主管官署核阅，加具按语，转送审计院审查。^[14]这一补充明确了审计院审查公有营业机关收支计算和检查收支凭证的权力。

③补充了有关金库审计事项。第4条规定:“金库应于每月经过后十五日以内，编成金库收支月计表，连同证据，送由财政部或财政厅核定后，转送审计院审查。”^[15]而在《审计法》中仅提及总决算及各主管官署决算报告书的金额应与金库出纳的计算金额相符，并没有明确金库收支状况也需要审计。

④补充了出纳官吏和各官署长官违背法令或行为不当时的处理办法，指出应按级别处理，分别通知该出纳上级长官和呈请大总统核办。另外，各官署应将出纳官吏姓名、履历及保证金额录送审计院备查；出纳官吏交代时，应将经管款项及物品详列交代清册交接管人员，由该管长官向审计院报明交代情形。

此后，陆续公布了《支出单据证明规则》、《审计院规定收支计算书据核阅期限公函》、《修正审查国债支出规则》等都对《审计法》做了有效补充。总的看来，北洋政府的《审计法》虽不完美，但却是中国审计发展史上第一次对审计工作订出了比较具体的法令规则，使审计工作开始法制化和规范化。和《民三会计法》类似，《审计法》也没有得到很好的施行，而且施行的阻力更甚于前者。