关于任前审查和任后监督的实践与思考

安徽省人大常委会研究室

中国人民代表大会制度理论研究会成立以来，对安徽省人大工作十分关心和支持，研究会负责同志多次赴安徽考察调研、作专题辅导，对我省人大制度和人大工作研究给予了有力指导。下面，围绕本次会议交流研讨的主题，就安徽省人大常委会开展“一府两院”工作人员任前审查和任后监督地方立法及相关工作的情况作一汇报。

一、开展任前审查和任后监督立法工作的主要情况

2014年5月21，安徽省十二届人大常委会第十一次会议审议通过了《安徽省人民代表大会常务委员会关于省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定》（以下简称规定），自当年7月1日起施行。这是我省在全国省级人大率先制定的“一府两院”工作人员任前审查和任后监督专门法规，在推动地方人大常委会人事任免工作的制度化、规范化，推动地方人大常委会对所任命国家工作人员实施监督的法制化上，迈出了实质性步伐，取得了突破性进展。立法过程中，着重把握以下四点：

1.坚持党的领导，坚决贯彻党管干部原则。坚定坚持党中央集中统一领导，认真贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，切实把握党的干部工作方针政策和宪法法律对人大常委会任免职权相关规定的精髓要义，用以指导立法实践。党的十八大以来，党中央对推动人民代表大会制度与时俱进作出一系列重大部署，十八届三中全会明确指出要“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”。习近平总书记在纪念宪法公布施行30周年大会上的重要讲话中强调，“有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施”，要“善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员”；在庆祝全国人大成立60周年大会的重要讲话中强调，“要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新”，“完善人大组织制度、工作制度、议事程序”等。这些都为进一步履行好人大常委会人事任免职责提供了重要遵循。安徽省人大常委会认真学习领会习近平总书记重要讲话及有关文件精神，结合实际开展相关地方立法，力求把中央的有关部署要求和宪法法律的原则规定具体化，努力做到既保证党管干部原则的落实、毫不动摇地贯彻中央及省委人事安排意图，又保障人大常委会依法行使任免权、防止法定职权虚置、任免工作虚化，使两者在实践中更好有机统一。

2.强化法律支撑，着力健全相关程序规范。在没有明确的上位法依据的情况下，主要在建立健全程序规范上下功夫，重点把握好三个方面：一是对法律没有明文规定的，切实把握法律精神。认真学习研究监督法、地方组织法等法律的有关规定，从法理和法律精神上为地方立法寻找依据，对有关法律的原则规定进行细化拓展。二是对具体程序规范方面，切实把握任前审查和任后监督的度。按照党委对干部任用和管理、监督的基本程序，从保证党管干部原则的落实，保证人大常委会对人事任免案知情权、审议权、表决权的落实，保证国家机关对公职人员实施监督出发，结合省人大常委会议事规则和会议程序作出规定。三是对我省相关法规已作规定的，既注重创新完善，又避免内容重复。近年来，我省先后制定和修订了《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》《安徽省各级人民代表大会及其常务委员会执行地方组织法的若干规定》《安徽省人民代表大会常务委员会任免地方国家机关工作人员办法》《安徽省人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》《安徽省人民代表大会常务委员会专题询问办法》等相关法规，分别对任免工作的部分环节作出规范。这次立法中，对这些法规进行了系统梳理，并在避免重复规定、注意相互衔接的同时，做了必要的补充和完善，力求与其他相关法规一起，形成对人事任免和任后监督主要环节的全覆盖。

3.充分发扬民主，切实增进各方面共识。任前审查和任后监督地方立法工作，既具有很强的政治性、法律性、政策性，也具有一定的敏感性。省人大常委会按照科学立法、民主立法的要求，在立法中加强与相关单位的联系，广泛听取各方面意见，把立法的过程作为统一思想、凝聚共识、推动工作的过程。一是主动听取党委相关部门的意见。在法规草案起草过程中，分别主动征求了省纪委、省委组织部、省委政法委的意见，得到他们的支持。二是加强与“一府两院”的沟通。充分听取省政府及其有关部门、省法院、省检察院的意见，通过多种方式从不同层级、各个方面进行沟通，遇到难点问题共同研究解决。三是充分吸纳常委会组成人员的意见。省人大常委会会议两次对“规定”草案进行审议，共有39名组成人员提出84条意见建议；同时分别书面征求了省人大常委会各机构及各市人大常委会的意见，并在安徽人大网向社会公开征求意见，及时对各方面提出的意见建议进行研究，尽量予以吸纳。

4.认真总结实践，充分吸收成熟的经验做法。省人大常委会坚持把实践作为立法基础，努力使制定的法规切合实际、务实管用。一是系统回顾总结本届省人大常委会的工作经验。本届以来，省人大常委会紧紧抓住地方人大常委会履行职责中的薄弱环节和遇到的共性问题，每年围绕一个专题集中交流研讨，此次立法中就充分吸纳了实践证明较为成熟的相关经验做法。二是全面了解基层人大的探索实践。积极开展立法调研，先后到合肥、滁州、宣城等市人大常委会了解情况，并对各市人大近年来报送的有关材料进行全面梳理，寻找相关亮点和线索。立法中，本着循序渐进的原则，重点对实践中比较成熟的做法予以吸纳固化，还有些方面需要在实践中继续探索、逐步完善。

二、相关法规的主要内容和特点

这件法规简洁明了，不分章节，只有21条，主要是规范省人大常委会任命的“一府两院”工作人员任前审查和任后监督，包括对任前审查和任后监督对象的界定、每个环节具体程序的设定，重点就“审查谁、审查什么、怎么审查”“监督谁、监督什么、怎么监督”以及审查与监督结果的运用等作出规范。

1.在审查和监督对象上，界定三类人员。明确任前审查和任后监督对象为提请省人大常委会任命的省政府秘书长及组成部门主要负责人，省高院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员，省检察院副检察长、检察委员会委员、检察员以及派出检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员。

2.在任前审查环节，划定四道杠杠。“规定”立足地方人大常委会任免权限和地方人大工作实际，对一些重要环节尽量予以明确界定。一是在任免案的报送时限和内容上，规定提请机关在省人大常委会会议召开15日前将人事任免案报送任免工作机构，并附提请任命人员简历、现实表现等书面材料。书面材料不符合要求的，任免工作机构应告知其修改、补充。二是在拟任法官、检察官资格审查上，规定任免工作机构对拟任命法官、检察官的书面材料进行初步审查，主要包括是否具有法律专业知识、从事法律工作以及通过国家司法考试等情况，凡不具备法律规定任职资格条件的，不得提请省人大常委会审议。三是在防止“带病”任命上，规定公民、法人或者其他组织向省人大常委会反映的涉及拟任命人员存在的问题，由任免工作机构转交提请机关按照干部管理权限调查处理，并在10日内将调查处理结果书面反馈任免工作机构；对实名举报的，任免工作机构应以适当方式向举报人反馈。提请机关或者有关机关作出调查结论前，相关人事任免案暂不提请省人大常委会审议。四是在任前法律知识考试上，规定任免工作机构在主任会议听取人事任免案汇报前，对拟任命人员进行法律知识考试，考试成绩不合格的，不得提请任命。

3.在任后监督环节，明确五条途径。坚持把对事的监督与对人的监督结合起来，综合运用多种监督方式，推动任后监督的细化实化。一是规定定期组织常委会任命的“一府两院”工作人员述职，要求省政府秘书长及组成部门主要负责人，省高院副院长、审判委员会委员，省检察院副检察长、检察委员会委员，每年向常委会书面述职；经主任会议研究，也可在常委会会议上口头述职。常委会任命的其他法官、检察官每5年至少应向常委会书面述职一次。述职报告印发常委会组成人员，口头述职报告在分组会议上审议。二是规定常委会在审议专项工作报告、开展执法检查、专题询问或工作评议后，将审议意见书、满意度测评结果、执法检查报告等交由任免工作机构按照干部管理权限书面通报相关机关，作为相关机关了解、考察“一府两院”工作人员履职情况及选拔任用的重要参考。三是规定常委会在开展工作过程中了解到的涉及常委会任命的“一府两院”工作人员在履职中存在的问题，应要求其作出说明，并提出整改措施；人民群众或者人大代表反映强烈、意见比较集中的，应转交有关机关调查处理，有关机关在调查处理后10日内将相关情况等书面通报任免工作机构。省人大代表对常委会任命的“一府两院”工作人员提出的建议、批评和意见，由任免工作机构交有关机关办理。四是规定建立信息共享机制，明确有关机关对常委会任命的“一府两院”工作人员进行年度考核的结果、经济责任审计报告等情况，应在结果确定后10日内书面通报任免工作机构；相关人员受到党纪政纪处分或行政处罚的，有关机关应于处分或者处罚决定生效后10日内将处理决定抄送任免工作机构，应受降级、撤职等处分的，有关机关应及时提请常委会免职或者撤职。五是规定常委会对任命的“一府两院”工作人员履行职责情况，可以采取询问、质询、组织特定问题的调查委员会等方式依法进行监督。

在“规定”出台前后，省人大常委会还分别就人事任免案的说明、审议表决和供职发言、宪法宣誓、任命书的颁布等建立相关制度，与“规定”相得益彰。这些制度设计为常委会依法行使人事任免权，扎实有效地开展常委会任命的“一府两院”工作人员任前审查和任后监督提供了稳定具体可操作的抓手。

三、依法开展任前审查和任后监督的实践

安徽省人大常委会对实施这一“规定”高度重视，省政府及其组成部门、省法院、省检察院积极配合，“规定”实施两年多来取得良好成效。在任前审查方面，严格审查提请机关报送的材料，凡不具备任职资格条件的一律不提请常委会审议；严格进行任前法律知识考试，先后组织17次考试，共194人参加。在任后监督方面，通过审议专项工作报告、开展执法检查和专题询问等，把对人的监督融入对事的监督之中。特别是有计划有步骤地组织常委会任命的“一府两院”工作人员述职，使之成为任后监督的“重头戏”。这方面主要抓了三个环节的工作。

1.统筹安排每年述职人员。按照“规定”，政府秘书长及组成部门主要负责人和“两院”有关负责人，每年都应向常委会述职；其他法官、检察官每5年至少应书面述职一次。常委会任免工作机构主动与省委组织部、省政府办公厅、省法院政治部、省检察院政治部沟通协商，作出具体安排。2015年述职的95人中，厅级干部34名，其中省政府组成部门主要负责人17名、省法院副院长和其他副厅级干部7名、省检察院副检察长和其他副厅级干部10名；处以下干部61名，均来自“两院”，占同类人员的20%左右。2016年述职的96人中，厅级干部36名，其中省政府组成部门主要负责人19名、省法院副院长和其他副厅级干部9名、省检察院副检察长和其他副厅级干部8名；处以下干部60名，也都是来自“两院”。

2.科学确定口头述职人员。近两年均安排5人口头述职。在确定口头述职人员时先做减法，对已升任省级领导干部的政府组成部门主要负责人不列入述职范围，对经常性工作涉及国家秘密的省国家安全厅厅长不安排述职，对任职时间不满半年的也不安排述职。在这个基础上再由常委会主任会议研究提出口头述职人员：2015年安排了省财政厅、人力资源和社会保障厅、环境保护厅、水利厅、审计厅5位厅长在常委会全体会议上作口头述职；2016年安排了省发展和改革委员会、经济和信息化委员会、民族事务委员会、教育厅、林业厅5位厅长（主任）做口头述职。每人口头述职时间25分钟左右，述职内容主要包括遵守和执行宪法、法律、法规以及全国、省人大及其常委会决议决定情况，履行职责情况，勤政廉政情况等。省政府秘书长及组成部门主要负责人还应报告办理代表建议等情况。

3.多措并举提高述职效果。为了确保述职工作取得实效，防止流于形式、走过场，省人大常委会明确要求任免工作机构对述职报告的主要内容、基本格式、文字表述等进行初审，由省政府督查室、省法院政治部、省检察院政治部按照初审意见组织述职人员修改。述职报告印发常委会会议，由常委会组成人员填写审议意见表；口头述职报告在常委会分组会议上进行审议。组成人员的审议意见和填写的审议意见表，由任免工作机构汇总并向主任会议报告后，向述职人员反馈，并分别抄送省委组织部、省政府办公厅、省法院政治部、省检察院政治部，作为有关机关和单位考察、监督、选拔、任用干部的重要参考。

人事任免权是宪法法律赋予各级人大常委会的重要职权，监督是权力正确运行的根本保证。党的十八届六中全会强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。这为我们充分行使好人事任免权、开展任前审查和任后监督提供了重要遵循。我们认为，人民代表大会制度是党在国家政权组织中贯彻群众路线、充分发扬民主的最好实现形式，人大及其常委会各项工作都是在党的领导下进行的，人大常委会依法行使人事任免权、对任命的国家工作人员依法实施监督本身就是党管干部的一个重要方式，应当高度重视，切实加强，不懈探索，不断完善。我们将以此会议为契机，认真学习借鉴中国人大制度研究会的研究成果和兄弟省（区、市）人大的好经验好做法，继续加强工作创新，努力推动我省人大工作实现新发展。