加强与改进人大监督工作的实践与思考

新疆维吾尔自治区人大常委会课题组

依法对同级“一府两院”实施监督，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。随着全面依法治国进程的推进，广大人民群众要求人大及其常委会加强监督工作的呼声日益强烈。近年来，自治区人大常委会在加强地方立法工作的同时，全面贯彻实施监督法，把监督工作摆在更加突出和重要的位置，不断完善程序，改进方式，强化力度，取得了明显成效。

一、突出监督重点

人大监督工作涉及方方面面，能做的事情很多。但是，不能面面俱到，而是要坚持“少而精”、突出重点，找准监督工作的切入点和突破口，解决好“监督什么”的问题。近年来，自治区人大常委会紧紧围绕党委的中心工作、改革发展稳定的大局以及人民群众反映强烈的热点难点问题，把带有全局性、普遍性的重大问题作为监督工作的重点，把经过努力可以解决的突出问题作为监督工作的突破口，切实增强了监督工作的针对性和有效性。

（一）维护团结稳定大局。常委会始终把维护民族团结和社会稳定作为第一责任，坚决贯彻落实中央和自治区党委的决策部署，及时听取和审议“一府两院”关于开展严打、办理危害国家安全犯罪案件工作情况等方面的专项工作报告，并作出了《关于依法严厉打击严重暴力犯罪，坚决维护民族团结和社会稳定的决议》，引导和动员全区各族干部群众紧密团结在党和政府周围，自觉维护团结稳定大局。同时，听取和审议了政府关于宗教工作情况的专项工作报告，检查了自治区宗教事务条例的实施情况，督促政府全面贯彻落实党的宗教政策、促进宗教和睦和谐、坚决遏制宗教极端思想渗透。

（二）促进经济平稳健康发展。常委会紧扣党委工作部署的落实、人代会批准的发展规划、年度发展目标任务、经济发展的重要环节，注重加强对经济发展重大问题的监督。先后听取和审议了政府关于简政放权、混合所有制经济发展工作情况等专项报告，检查了中小企业促进法、农民专业合作社法、自治区旅游条例等法律法规的实施情况，对自治区“十三五”规划编制、重点项目建设进展情况、林果业生产经营情况等工作进行了专项调研，在深化重点领域改革、推动重点产业发展、实现经济发展稳中求进等方面，发挥了重要作用。

（三）促进民生改善。自治区党委连续7年实施民生建设年工程。常委会及时跟进，加大监督力度，听取和审议了安居富民工程实施情况、就业工作情况等专项报告，检查了食品安全法、职业教育法等法律法规的实施情况，对定居兴牧水利工程建设情况、高中阶段教育情况等进行了专项调研，督促政府认真落实各项惠民政策，加快重大民生项目建设进度，并提出了在全疆逐步普及高中阶段免费教育、实现未升学初高中毕业生职业教育全覆盖等重要政策建议。

（四）推进生态文明建设。针对新疆生态环境极为脆弱的实际，常委会坚持环保优先、生态立区理念，坚持每年围绕一个主题，深入开展天山环保行活动。先后检查了矿产资源法、大气污染防治法、自治区地下水资源管理条例等法律法规实施情况，并对矿产资源开发中环境保护和治理修复、塔里木河流域生态环境治理和保护、乌鲁木齐市大气污染治理、自然保护区建设管理等工作情况进行了专项调研，督促解决了一些破坏生态、污染环境的突出问题，促进了资源节约型、环境友好型社会建设。

（五）加强对司法工作的监督。针对社会反映突出、群众比较关注的司法公信力等问题，常委会注重加强对司法工作的监督。在充分调研的基础上，先后听取和审议了法院关于刑事、行政和知识产权审判，规范司法行为、基层法院建设等专项工作报告，检察院关于反贪污贿赂、刑罚执行监督、民事行政检察、控告申诉检察等专项工作报告，并作出了关于加强检察机关法律监督工作的决定，督促两院严格执法、公正司法，认真解决人民群众反映强烈的突出问题，维护社会公平正义。

二、改进监督方式

近年来，自治区人大常委会坚持综合运用听取和审议专项工作报告、进行执法检查、加强计划、预算监督、开展规范性文件备案审查等多种监督方式，并将监督权与立法权、重大事项决定权的使用有机结合起来，形成监督工作的合力。特别是本届人大常委会重点在四个方面进一步创新和改进了人大监督工作方式：

（一）将听取审议专项工作报告与开展专题询问结合起来。坚持每年选择2项至3项关系自治区改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点工作，在听取和审议专项工作报告的基础上，组织常委会组成人员进行专题询问。近年来，常委会先后聚焦重点项目进展、就业工作、义务教育工作、安居富民、定居兴牧和保障性住房建设、乌鲁木齐大气污染治理等问题开展专题询问，收到良好社会反响。比如，2016年结合听取审议政府关于促进中小微企业发展的情况报告进行了专题询问。为了做好此次询问工作，常委会做了周密安排，并组成调研组对自治区中小微企业发展情况进行了调研，收集社会和群众普遍关注的许多热点问题。自治区经信委、科技厅、财政厅、人社厅、商务厅、国税局、地税局、工商局、金融办9个部门的负责同志到会，与常委会组成人员及人大代表围坐四方，接受“一问一答”式的询问。在两个多小时的询问里，常委会委员直指新疆中小微企业发展遇到的各类难题，提出了10个方面的问题，逐一向相关厅局领导进行询问。到会的相关厅局负责人一一回应，提出了具体解决和改进措施。社会各方面普遍反映，专题询问的互动性很强，是丰富常委会监督形式、增强监督实效的有益探索，对于进一步强化人大监督职能、提升人大监督质量具有重要作用。

（二）积极开展专题调研。坚持每年选择一些自治区党委和“一府两院”重点推进的工作，促进发展、维护稳定、改善民生的重大问题，加强专题调研。本届以来，常委会先后对自治区“十三五”规划编制、林果业生产经营、农田地膜使用和残膜治理情况、矿产资源开发中环境保护和治理修复、教师法实施情况等问题进行专题调研，形成了一批有价值、有分量的调研报告，为自治区党委决策提供了参考，为“一府两院”工作提供了支持。

（三）实行各级人大常委会上下联动。对一些事关自治区经济社会发展的重大问题，特别是涉及面广、与人民群众切身利益密切相关的问题，常委会坚持统一目标、集中时间，动员和组织各级人大常委会、各级人大代表共同行动，实施有声势、有力度的监督工作。这样既节省了监督成本，又调动了基层人大和各级人大代表的积极性，形成了全区人大工作的整体合力，增强监督的力度和效果。如对环境保护法的执法检查，常委会坚持重点检查与全面检查相结合，在赴部分地州市进行深入检查的同时，委托其他州市人大常委会和地区人大工委对当地实施情况进行检查，基本上做到了全覆盖。

（四）将人大监督、舆论监督与群众监督相结合。积极邀请报刊、广播、电视等方面的新闻记者参加人大监督工作，加强对监督工作全过程的新闻报道，尤其注意报道典型经验和问题，宣传监督工作所取得的成效，以扩大人大监督工作的社会影响。比如，常委会在每年开展的“天山环保世纪行”活动中，都邀请各重要新闻单位的记者参加，开展大规模的集中宣传报道，将人大监督与舆论监督、群众监督紧密结合起来，在社会上引起了强烈反响，也有力地推动了资源开发、生态保护、节能减排等方面一些难点、热点问题的解决。

三、增强监督实效

监督工作开展得好不好，关键要看效果，看能否解决问题、能否督促“一府两院”切实改进工作。常委会把增强监督实效放在突出位置，切实抓好调研、审议、督促整改等各环节工作，把能否发现“一府两院”工作的主要问题和不足，能否提出有针对性的意见和建议，能否督促“一府两院”切实改进工作，作为衡量监督工作成效的重要标准，进一步提升了人大监督实效。本届以来，围绕增强监督实效，常委会重点抓了两个方面的工作：

一是狠抓整改反馈工作。在每次常委会会议结束后，常委会有关工作机构及时将组成人员的审议意见进行汇总整理，连同执法检查、视察、调研报告一起转送“一府两院”及其有关部门，要求其认真研究、整改，并在规定时限内将整改情况向常委会会议作出报告。通过狠抓整改反馈这个环节，督促有关部门切实解决了一些影响改革发展稳定大局、群众反映强烈的突出问题，增强了人大监督的实效。比如，针对中小企业促进法执法检查中发现的突出问题，常委会提出了操作性强的意见建议，督促政府认真整改。政府积极回应，从资金、项目和支持企业类别上做了调整和明确，为促进中小企业发展提供了有力的政策支持。

二是实行持续监督、跟踪监督。对于监督中发现的突出问题，常委会坚持抓住不放、一抓到底，通过持续监督、跟踪监督，督促“一府两院”认真整改落实，切实解决问题、改进工作。比如，本届以来，常委会紧紧抓住审计报告查出的突出问题，持续督促政府及各有关部门切实整改。2015年，常委会专题听取和审议了审计查出突出问题整改情况的报告，促进了审计整改工作的制度化、长效化；2016年，常委会又针对审计查出的屡审屡犯的突出问题，进行重点跟踪监督，有效推动了问题的整改落实，常委会组成人员对审计查出问题整改处理的满意度明显提高。

四、对进一步加强和改进人大监督工作的几点思考

近年来，虽然我们在监督工作方面进行了一些新的探索和实践，也取得了一定的成效。但是总体来讲，我们感到，人大监督工作距离宪法、法律的规定和人民群众的期望仍有一定的差距，监督工作仍然是人大工作的一个薄弱环节。在新的形势下，进一步做好人大监督工作，亟须解决以下几个方面的问题：

第一，要进一步理顺监督体制。目前，由于长期以来受计划经济体制的影响，党政不分的问题未得到有效解决，党委、政府联合发文，联合召开会议、作出决策的现象仍然较多，许多行政事务、具体工作实际上是党委拍板、政府去办，使人大不好对政府工作实施监督。可以说，体制问题是现阶段人大及其常委会行使监督权的最大难点。因此，要进一步深化政治体制改革，着力加强和改进党委决策、人大监督、政府执行的运行机制，切实理顺关系，确保党委、人大、政府和法检两院在宪法法律允许的范围内依法独立自主地行使各自职权，做到既不越位，又不错位、失职。各级党委要发挥好总揽全局、协调各方的领导核心作用，积极支持人大依法行使职权、履行监督职责；“一府两院”要进一步增强人大意识，虚心接受人大监督，贯彻执行人大决议决定，支持人大工作，维护人大权威。

第二，要适时修改监督法。监督法实施10年来，为各级人大常委会依法开展监督工作提供了重要的法律依据，各地人大监督工作日趋活跃、成效更加明显。同时，我们也要看到，面对新形势、新任务，监督法也有一些需要修改和完善的方面：一是监督法的一些规定还过于原则、监督标准不统一、强制性特征不足，执行起来存在很多困难。如听取和审议“一府两院”工作报告，报告未被批准如何处置，监督法没有作出规定。二是党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会对加强和改进人大监督提出了很多新要求，这些都需要及时在法律中进一步明确。三是近年来，各级人大常委会在加大监督力度、改进监督方式、增强监督实效等方面，进行了积极探索和实践，形成了很多好做法、好经验，需要及时进行总结提炼，加以制度化和规范化；另外，各级人大常委会在实施监督法过程中也遇到一些新情况新问题，需要在法律上予以明确和规范。

第三，要进一步加强对人大监督工作中重点、难点问题的理论研究。总体来讲，各级人大的监督职权尚未得到充分、有效行使，监督工作“失位”“缺位”，力度不足、实效不强等问题仍然普遍存在，其中还有很多重点、难点问题需要深入研究。比如，法律规定的如特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段，在实际工作中很少运用，甚至束之高阁。刚性惩戒措施的缺乏，使人大监督显得软弱无力。那么，什么情况下可以运用这些监督手段、具体程序如何运作等问题，就需要进行深入研究，提出明确的、可操作性较强的办法和措施。又如，党的十八届三中全会明确提出，要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能等”。如何贯彻落实好中央的这些重大决策部署，也需要我们深入研究、深入思考，形成有价值的研究成果，为进一步加强和改进人大监督工作提供有益的决策参考。