对征管改革试点工作的实践与思考

姜仕竹

近年来，青岛市四方国税局作为青岛市国税系统深化税源专业化管理试点单位，本着有利于优化纳税服务、有利于提高征管质量和效率、有利于强化内部监督制约的原则，全面落实青岛市国家税务局建立专业化征管体系的工作要求，初步形成了“六个集中”基础上的税源专业化管理格局。随着试点运行过程中工作效率的提高，信息应用的突破，分权制约的强化，许多以往存在的问题得到了有效解决，执法风险得到了规避和化解，纳税人、中介机构及社会各界的认可度得到了提高，改革取得了成效。笔者从试点工作取得的成绩和存在的问题入手，对问题进行分析，提出具体对策建议，把切实解决好问题作为下一步改进工作的切入点，在机制运行方面进行有益的探索，推进税源专业化管理深入开展。

根据《青岛市国家税务局关于四方国家税务局深化税源专业化管理工作方案的批复》的文件精神，我局经认真调研和论证，积极稳妥地组织试点工作，在原有的专业化税收征管机制基础上，针对部分问题，采取对应措施，探索解决途径。2011年4月1日起，调整部分科室职能，对纳税人事务性工作集中管理，提高户籍管理效率；依据实施规模、行业特征和风险类型的分类标准，形成以风险管理为主线的税源监控模式；集中任务下达，加强工作统筹协调，提高工作运转效率。

1．部门外分，成立户籍管理科集中户籍管理。我局将原税源管理科室内分的户籍管理岗和监控评估岗变为科室外分，强化户籍控管职能，单独成立户籍管理科，即税源管理一科。税源管理一科负责辖区企业纳税人的户籍管理等事务性工作。海伦税务分局二科，负责辖区个体工商户的户籍管理等事务性工作。除原有的催报催缴、户籍巡查、政策宣传等岗位职责外，重点核实征管基础信息的真实性，尤其是生产经营地址及法人代表或负责人、财务负责人的联系方式，减少查找不到户籍情况的发生，消除潜在的非正常户。完善纳税人拓展信息模块。

集中户籍管理，是户籍专业化管理的必然要求。我局成立专门的户籍管理科后，户籍管理成为科室的主要职责，改变了以往税源管理科室“重评估，轻户籍”现象，克服了原先科室内部工作混岗、户籍管理工作进度不一、工作落实要求不尽相同以及对外联络多种声音等弊病，更有利于把户籍管理工作做深、做细、做出成效。同时，户籍集中管理后户籍落实协作方便，无须跨科协调，工作效率得到了提高。

2．分类管理，成立监控评估科，集中评估重点税源和一般税源。

（1）成立税源管理二科，负责集中监控市局和我局的重点税源，即年实现“两税”100万元以上的纳税人和年实现所得税50万元以上的纳税人。

（2）成立税源管理三科、四科，负责监控我局一般税源。税源管理三科主要监控工业类及其他纳税人（含个体工商户），税源管理四科主要监控商业类纳税人（含个体工商户），同时负责非居民企业税收管理。

成立专职的监控评估科室，对重点税源集中监控，对一般税源按行业进行监控，不再分户到人。评估任务主要是由征收管理科统筹下达，再由监控评估部门负责人根据科内具体情况分配任务，避免以前户籍管理工作的冲击，提高评估效率，减少权力寻租空间，促进评估专业化。

3．集中风险分析识别和应对，强化征收管理科评估工作统筹。强化征收管理科统筹协调工作职责。征收管理科除负责征管制度建设、普通发票管理、财源建设及综合治税、征管监控数据分析和一体化联动工作外，增加风险管理分析识别、等级排序、评估模板的制定及统筹任务下达等工作职责。

征收管理科统一下发评估工作任务。根据两级下发评估任务情况和纳税人风险类型，统筹安排各监控评估部门和税务检查科工作量，通过纳税评估软件或《工作传递单》分配任务。征收管理科统筹做好市区两级财源建设和综合治税工作，重点牵头做好两级大项目评估监控工作，对大项目建设期间有关涉税业务进行信息采集和税源全过程跟踪监控。

4．完善办税服务厅职能，集中办理纳税人发起的涉税事项。我局根据实际情况，从软件和硬件两方面充实办税服务厅力量，将大厅窗口设置为三类窗口，一是发票管理窗口，主要负责发票验旧、发售、普通发票代开等工作事项；二是综合服务窗口，主要负责税务登记、申报、抄税认证等工作事项；三是地税综合业务窗口，主要负责地税业务，做到“进一家门，办两家事”。将纳税人发起事项全部集中在办税服务厅办理，集中受理，规范出具回执，统一反馈。

5．成立税政科，集中审批核查。成立税政科，集中承办需要实地核查的审批备案事项。这是执法风险较高的工作，为降低执法风险，我局从规范审批、提高效率、加强监督入手，切实发挥专业化审批的效能。特别是建立了集制度流程内控、纳税人评价他控、审核人员自评自控三位一体的审批模板—《审核审批事项办税公开评价表》，既明确了具体需要核实的内容、政策规定，还为纳税人提供了现场评价的空间，便于审批人员对相关政策和流程的掌握和操作，也保证了审核过程的程序规范、标准统一和有效监督。

1．充实人员，完善制度，强化辖区户籍管理工作。

（1）合理调配人员，壮大户籍控管力量。为尽快形成信息准确完整的征管基础资料，我局在人员数量配备上有所倾斜，如企业纳税人由原来的7名户籍管理岗人员扩大到目前的13名，从人员上为户籍管理专业化创造有利条件。

（2）完善相关制度，指导规范户籍管理工作。由征收管理科牵头，户籍管理科室配合，通过梳理整合与户籍管理工作相关的各项规定及操作步骤，结合我局实际情况，以挖掘增量税源、管好存量税源、防范走逃税源、控制非正常户为目标，制定《青岛市四方国家税务局关于进一步加强户籍管理工作的实施意见》，对加强税务登记、非正常户认定管理、清理漏征漏管户、户籍巡查、纳税人跨区迁移、注销登记、文书资料归档等八项与户籍管理密切相关的工作进行了规范，明确相关人员职责，做到有章可循，有据可查。

（3）开展户籍清查，掌握户籍信息情况。我局利用3个多月的时间，对辖区所有企业纳税人逐户进行摸底调查，户籍管理岗逐户联系企业，信息及时录入“纳税人基本信息拓展”模块。同时，建立“户籍管理电子台账”，除录入企业电话信息外，还要注明税企邮箱开通情况，企业经营地址变化情况等。对电话联系不上的企业，实施实地查找，填写《实地核查单》，并在台账上注明实地查找结果，便于分类掌握户籍情况。同时，将“户籍管理电子台账”在全局内共享，便于其他业务科室查找企业信息。目前已更新维护拓展信息和建立电子台账8000多户。

（4）加强欠税管理，保证税款及时足额入库。户籍管理部门对所有欠缴税款的企业，采取“一天一督促”的“贴近”式催缴方法。根据不同情况，分别采取通知企业制定缴税计划、督促其采取借贷款等方式把税款交上等措施，防范欠税的发生。自2010年4月份征管改革以来，我局没有出现新欠。同时我局对全区的陈欠企业进行了分析，重新评估企业清欠的能力，主动与青岛市国资委取得联系，获得了4户企业相关破产信息，并及时取得了相关资料和文书。2011年度核销7户企业欠税和滞纳金合计1770万元，陈欠清理率8.34%，进一步压缩了陈欠，解决了多年遗留下来的难题。

2．创新方式，合作共赢，搭建重点税源服务合作平台。重点税源企业纳税情况在我局税收收入中占有举足轻重的地位，2010年，重点税源企业实现税收收入占税收总收入的77%，因此引导和促进重点税源企业税收遵从对提高整个税收遵从度和完成税收收入计划具有事半功倍的效果。我局以风险管理为导向，根据重点税源的征管特点，创新管理方式，以纳税安全服务为落脚点，本着合法、信任、共赢的原则，通过税企双方签署承诺协议的方式促进企业自我遵从，同时降低税收执法风险。

2011年4月20日，青岛市四方国税、地税部门联合组织130户重点税源企业在四方区政府开展“税收风险控制合作与服务承诺协议书签约仪式”活动，签约仪式上，四方国税、地税通过幻灯片为辖区重点税源企业进行了《税收风险案例解读》和《竭诚服务，征纳共盈》安全纳税服务知识宣讲。四方国税局、地税局局长联合与辖区重点税源企业代表签订了《税收风险控制合作与服务承诺协议书》，分别就纳税安全服务与依法诚信纳税向对方发出承诺。签约企业代表一致认为：“税企征纳实行合约制，让企业感受到的是一种平等、互信，既体现了税务机关的透明、服务，也促使企业更加自觉、自律，对降低税收征纳成本、促进企业良性发展肯定有积极的推动作用。”

3．集中分析，完善制度，规范专业化评估工作。我局全面落实市局关于规范纳税评估工作的通知要求，理顺风险管理工作机制，由征收管理科集中风险分析识别，及时修改原有的评估制度，规范评估工作程序、文书及税款录入。强化征收管理科的工作协调职责，保证评估工作高效有序进行。

（1）以第三方信息应用为主线，提高分析识别水平。我局征收管理科目前承担集中数据分析工作，主要做好风险分析识别排序工作，在充分利用国税内部纳税人有关涉税信息的基础上，逐步拓宽外部信息渠道，通过区综合治税机构，加强与区政府职能部门联系，强化国税、地税征管与服务合作，利用市、区两级财源建设平台等形式获取辖区纳税人第三方相关信息，结合我局实际情况，有重点、有针对性地对辖区内纳税人进行风险识别排序，选取疑点纳税人。试点工作以来，征收管理科与相关部门交换信息20万多条，完成核定征收企业情况分析、所得税申报收入与全部应申报收入比对差异专项评估项目、企业申报个人所得税计税收入与企业所得税工资薪金总额比对差异专项评估项目、五金机电行业、医药经销行业、交通运输设备制造业和服务业专项评估等七个项目的数据分析，为评估立项打下坚实的基础。

（2）完善制度，指导我局纳税评估工作。我局修订完善了2010年度纳税评估制度，并结合市局关于规范纳税评估工作制度、税收风险管理工作制度和市局关于各基层局向市局稽查局移交案件管理办法的文件精神，制定符合四方实际情况的专业化纳税评估工作制度，并以《青岛市四方国家税务局关于规范专业化征管体系纳税评估工作的实施意见》（青四国发〔2011〕50号）文件正式下发。从规范部门评估职责、规范评估项目立项、规范评估任务下达、规范评估工作程序、规范评估税款录入、规范评估文书、规范评估案件移交七个方面整合梳理评估工作内容和要求，明确各部门、岗位的工作职责和要求，分清责任，避免出现工作撞车或推诿的现象发生，推动纳税评估工作向规范化、效率化方向发展。

4．加强沟通，强化监督，建立工作落实应急机制。为做好日常税源管理工作，特别是税收业务规程中没有明确责任部门和岗位的工作，如市局各业务处室部署的临时性工作，我局建立工作落实应急机制。即实行局长领导、职能部门负责人参与的协商制。

（1）对口职能科室组织召开工作协调会。市局部署工作，基层对口职能部门以收入核算科、办税服务厅、征管科和政策法规科为主。其中政策法规科工作次数相对较多。对口职能科室对工作任务进行分析，对时效性、工作量等因素综合考虑后，提出合理化建议，组织召开局长参加的工作协调会议以部署工作，其中征收管理科是必须参与部门，便于统计各业务科室工作量，控制工作节奏。

（2）定性分析，合理确定承办部门和岗位。因为临时性工作不具有连续性，通常不参与考核，不体现工作业绩，为此，我局在确定落实部门和岗位时，掌握好两个原则：一是效能原则，即在税源专业化管理框架下，根据总的目标原则，确定有能力承办工作的业务部门，然后根据效率优先，确定最适合承办部门；二是合理原则，对于工作量较大且时间紧的临时性工作，局长可以调配全局征管资源，确保按照市局要求完成工作任务。

（3）强化监督，保证各项工作保质保量完成。实行跟踪问效机制，对临时性工作一抓到底，同时将工作完成情况纳入日常考核，促进承办部门全力以赴做好此项工作。

在实际工作中，往往考核类工作被优先考虑，如催报催缴、待办事宜类监控等工作。而现在待办事宜类监控有两大类15项工作由户籍管理岗承办，其中8项为非户籍管理类监控工作，因工作时间有限，其他户籍管理工作往往被忽略。如及时维护纳税人基本信息工作，作为户籍管理的重要内容之一，由于没有硬性考核指标，费时费力，又没有工作业绩可言，难以引起足够的重视，继而影响后续诸多管理工作。比如，评估人员在落实评估疑点时，前提是找到纳税人，但有近30％的纳税人不能顺利找到，即不能通过纳税人登记信息直接找到，需要通过询问以前管理员、网上查询等方式取得纳税人信息，造成有效工作时间缩短，从而影响了评估效果。纳税人基础信息准确率不高，原因是多方面的，户籍管理工作不到位无疑是最主要的。

改革后，我局将原税收管理员职责分解，需实地核查的审批事项由税政科承办，不需实地审核的审批事项由办税服务厅承办，同时事务性工作由户籍管理岗承办，评估工作由监控评估岗承办，对工作事项实行专业化管理，这种做法无疑对解决日益增长的纳税人与有限增长的征管资源之间的矛盾是有效的，通过分环节制约权力，减少权力寻租空间，有效降低税收执法风险。但是，此举也给诸多工作事项的后续监控带来了难度，把“谁承办，谁负责，谁监控”这种通行做法打破的同时，新的征管模式并没有有效地解决这个问题。

我局作为试点单位之一，除了承担机制体制的创新之外，更主要是税收业务流程以及职责的创新，需要市局各个部门的积极支持和参与，上下联动的改革对于税源专业化管理的推进至关重要。如市局职能处室下达的临时性工作，部分工作由于不适应税源专业化管理模式，难以直接对口分配落实。此类工作往往有多个工作环节，涉及多个部门，没有明确职责，难以顺畅衔接，影响工作效率和质量。比如同期资料备案审核、税收执法检查等等。

目前，基层局工作的评价主要体现在绩效考核结果上，所以，各项工作很大程度上围绕考核指标展开。如果业务规程甚至规范执法的要求不能满足提高考核指标的需要，往往也让位于考核指标。一是以目标管理为导向的绩效考核体系，主要关注最终成果，但对过程缺乏有力的控制手段，如工业或商业税负率考核；二是设计的考核指标分值、权重，与该指标在全局工作中的实际价值、在风险管理体系中的比重缺乏合理性和可比性，以此直接评价一个单位或一个部门并不科学，也使考核者和被考核者都面临很大压力，如非正常户率、一体化联动考核中移交反馈率；三是部分指标考核的是客观环境的情况而没有反映出基层主观上的、主动性的征管努力，如税收收入完成率。专业化管理必然导致考核专业化，对考核指标建立的科学性和有效性、考核方式的指导性，考核结果的应用性，笔者认为需配套税源专业化管理的要求，深入研究论证，以免各行其道，南辕北辙。

目前，日常监控工作主要分为三类，一是由户籍管理岗承办的待办事宜类工作，其中非户籍管理类监控8项，如增值税专用发票一窗式比对不符等；二是由监控评估岗承办的待办事宜类工作，如网络发票与申报数据比对不符；三是由单项制度规定对某些工作事项的后续监控工作，主要是按行业和特殊事项进行监控。但是，除软件支持的监控事项可以落实到位，其他单项制度规定监控事项以及行业监控分析难以落实到监控部门。建议市局梳理日常监控事项，分类处理，取消户籍管理岗承办的非户籍管理类日常监控工作，由监控评估岗统一承办，并通过软件待办事宜或提醒直接分配落实。

建议市局定期修改完善税收业务规程中未明确的工作事项或不合时宜的工作事项。如一般税源预测分析，在新征管模式下不好定位，本着重要性原则，根据一般税源构成小而杂等特点以及信息化程度的不断提升，建议由纳税人通过网上申报软件或邮箱回复预测分析，实现中小企业税收预测的信息化管理。

建议市局成立专门的基层工作调度中心，将评估工作、其他税种管理工作和临时性工作整合，根据轻重缓急、工作量的大小，分批分次部署工作任务，尝试进行专业化管理，通过软件等信息化手段，明确落实部门和岗位，“一头”部署工作。

一是考核指标要突出导向性，即紧紧围绕税收征管工作的重点、弱点来设计。当前，建立以风险管理为导向，以信息管税为支撑，以提高纳税遵从为目标的税源专业化管理是重点工作，考核指标要与之配套，切不可一味追求上级所好，脱离实际，甚至阻碍专业化管理的推行。二是考核指标要分清责任。即考核税务机关和税务干部的工作责任。那些不应由税务机关和税务干部担负责任的工作事项，原则上不能作为考核指标。风险管理也是基于纳税人自主申报权利基础上的。如按期申报率，这个指标的高低实际是纳税人的行为决定的，属于纳税人的责任。依照法律，税务机关的责任是要对不申报或者迟申报的行为依法做出处理，如果税务机关对申报过程中所有的违法行为都依法处理了，则无论申报率是高还是低，税务机关和税务干部就都没有责任。如果税务机关总能坚持依法处理纳税申报的违法行为，则按期申报率就一定是不断提高的。三是考核指标要人性化，即充分的申辩权，对偶发性或特殊性工作事项给予适当的考虑，否则可能一件事决定了一年的工作成绩，背离了考核的初衷。

通过试点运行，我局各项工作平稳运行，征管质量和效率不断提高，税收收入取得多年来最好成绩。改革使我们更加认识到深化税源专业化管理是大势所趋，是解决有限的征管资源与高速增长的纳税人之间突出矛盾的必然选择，也是应对纳税人经营行为多样化、会计核算专业化、偷税行为复杂化的必然要求。当前，推进税源专业化管理，促进纳税遵从，实现税源管理的全面、协调、可持续发展还面临很多现实的问题，需要我们在理论和实践上不断探索。我们将锐意进取，不断创新工作方式方法，为全面深化税源专业化管理工作做出应有的贡献。

（作者单位：山东省青岛市四方区国家税务局）