关于改革试点工作的若干思考

二、关于改革试点工作的若干思考

丽水市农村金融改革的根本目的是创新金融支持“三农”的体制机制，中心任务是破解“三农需求大、融资难，城乡差距大、普惠难”问题（“两大两难”问题）。市场经济条件下，金融市场是金融资源配置的最主要方式，因此创新金融、支持“三农”的体制机制的关键是要建立和完善农村金融市场体系，这也是下一阶段丽水农村金融改革需要突破的关键领域和重点环节。

我们认为，建设农村金融市场体系的根本目标是充分发挥市场在金融资源配置中的基础性作用，探索农村金融服务的客观规律，形成农村金融服务的市场机制，建立农村金融服务的制度标准，从根本上破解“两大两难”问题。长期来看，丽水农村金融改革的重点是要形成“四大体系”：一是建设专注于服务“三农”的各类中小金融机构大量集聚、组织有序、分工合理的中小金融机构组织体系；二是建设充分满足实体经济金融服务需求，层次分明、创新活跃、风险可控的农村金融产品服务体系；三是建设广覆盖、分层次、高效率的农村金融服务基础设施体系；四是建立健全科学高效、正向激励的农村金融政策扶持体系。短期来看，我们要明确下一步改革的工作重点，通过以点带面的方式，争取在一些重点领域做一些实的工作，在体制机制方面有新的突破，最后带动整个改革的向前推进。以下几个方面可能是改革需要重点考虑的：

（一）建立健全农村中小金融机构组织体系

当前，在浙江农村地区，金融服务竞争明显不足，多数乡镇只有一到两家金融机构，大银行、大机构都集中于城市，而扎根基层，服务小微企业和“三农”的小银行、小机构供给相对不足。下一阶段，应以丽水农村金融改革为契机，通过盘活存量、做好增量、鼓励竞争等，加快构建多层次、多形式的农村金融服务组织体系，破解城乡金融“二元化”困境。加快发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构或组织。积极引导社会资本和民间资本进入金融领域，鼓励有条件的地方以县（市、区）为单位建立社区银行、融资租赁公司、典当行等适合丽水区域经济发展需求的各类中小型金融机构和组织。

一是继续做好存量改革，充分发挥现有金融机构在服务“三农”中的积极作用。不断深化在丽水的政策性银行、国有商业银行和邮政储蓄银行改革，推进农行“三农金融事业部”改革试点。鼓励银行业金融机构设立“三农”信贷专营机构。有序引进市外银行机构，鼓励各类银行机构向县域、乡镇延伸机构和业务，重点完善小城市试点镇、中心镇的金融组织体系。强化政策扶持，加快农村合作金融机构股份制改革步伐，完善法人治理结构，下沉服务重心，提升农村金融服务能力和水平。

二是积极探索民间资本通过发起设立方式进入银行业的现实路径。目前从风险防范的角度考虑，监管部门对于民间资本发起设立银行的准入开放仍十分谨慎。在目前情况下，我们认为可以在两个方面进行探索和尝试。第一，充分利用已有政策，先行先试。如最近银监会出台的《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》中第4条规定，“进入可持续发展阶段后，村镇银行主发起行可与其他股东按有关原则调整各自的持股比例”。在具体操作中，可以选择几家发展比较稳定、经营情况比较好的村镇银行，探索民营企业参与其资本重组，控股村镇银行，实现突破。第二，探索在丽水由民间资本设立目前在中国仍是空白的“社区银行”，专门在指定的乡镇范围为小微企业和三农服务。

（二）丰富发展农村金融产品服务体系

金融创新是金融发展的第一推动力。与成熟市场相比，我们仍处于创新不足的状态，现有的金融产品和服务还不能充分满足“三农”的融资需求。下阶段，我们要加大农村金融产品和服务的创新力度，满足“三农”多样化的融资需求。

一是完善农村抵押担保体系。农户贷款难的关键点是缺乏抵押担保物。事实上，农户能够提供林业资源、农产品存货、存栏牲畜等多种抵押担保物品，但是，这些抵押担保物缺乏登记确权的部门，流转市场不发达，处置起来很难。因此，针对这些难点，应立足地方实际，推进抵押担保方式创新。第一，全面推广林权抵押贷款“丽水模式”。不断完善林权抵押贷款的制度、机制、产品和政策体系，制定并发布林权抵押贷款“丽水标准”，为全国其他同类地区拓展农村抵押担保物提供可复制样本。第二，探索拓宽抵押担保物权范围。鼓励金融机构将法律法规不禁止、产权归属清晰的各类资产作为贷款抵质押物，稳步推进以茶园、石雕、青瓷、土地承包经营权等涉农物权及未来收益权为抵押担保的信贷产品创新。研究探索涉农补贴质押担保贷款试点。

二是稳步拓宽直接融资渠道。争取中国银行间市场交易商协会、中债信用增进投资股份有限公司支持丽水涉农优质企业发行债务融资工具，积极推进“区域集优”债券融资，降低涉农企业融资成本；稳步推动中小企业私募债券发行；完善未上市公司股份交易中心功能，依法合规开展未上市公司股份转让试点和中小企业私募债转让试点；积极研究开展区域性产权交易市场试点，创设茶园、石雕、青瓷、土地承包经营权等涉农物权和林地流转等1＋X产权交易市场；探索设立丽水农林产品交易中心。

三是推动金融服务平台建设。启动“中小企业融资服务中心”和“民间借贷管理服务中心”建设，促进民间金融阳光化和规范化；探索设立创业风险投资引导基金。探索设立中小企业、“三农”融资综合服务中心，提供银企项目资金对接、征信、开户许可等服务。

（三）建设广覆盖、分层次、高效率的金融服务基础设施体系

近年来，在人民银行推动下，农村金融基础设施得到了很大的发展，农村信用体系和农村支付环境建设都取得显著成效。但是，由于农村金融市场还不成熟，农村金融基础设施建设涉及面广、量大，难以全面推动，而单项的金融基础设施建设难以有效发挥作用，常常不易受到人们重视。此次丽水试点，要充分发挥地方政府与金融系统合力，注重政府先期投入的导向作用，和市场机制的正向激励约束作用，探索出农村金融基础设施建设可持续发展机制。

一是推进农村支付结算体系建设。深化“银行卡助农取款服务”，协调各类涉农补贴逐步实现“一卡通”发放，同时拓展服务点功能，在账户余额查询、小额取现、代理转账、代缴公用事业费等基础上，有效整合农村反假货币、金融知识普及等的功能，使其成为全方位的“农村金融服务站”。不断扩大支付系统在农村地区的覆盖面，加大票据、银行卡、电子支付等非现金支付工具在农村地区的推广力度，探索在需求的地区开展手机支付试点，方便农民办理资金结算。支持并引导支付宝等省内已取得支付业务许可证的支付机构在丽水的农村地区提供支付服务，丰富农村支付服务品种。

二是深化农村信用体系建设。持续开展农户信用等级评定，探索建立农村企业和农民专业合作社信用信息档案，拓宽农村信用体系建设覆盖面；建立覆盖全市农户、居民和企业“三位一体”的信用信息数据库，强化农户信用信息共享平台运用。探索制定城乡一体化信用体系建设的“丽水标准”。到2015年年底，全市信用农户、信用居民、信用企业达到应评数的85%以上，信用县（市、区）、信用乡镇（街道）、信用村（社区）分别达到应创建数的30%以上。

三是加快保险服务民生体系创建。积极推进申报国家级保险服务民生示范区建设，全面深化政保合作项目。研究推动设立保险法人机构。创新“信贷＋保险”模式，积极推广小额贷款保证保险；扩大政策性农业、农房保险覆盖面。推动保险资金参与地方金融机构股权改革和产业投资基金的组建及基础设施、保障性住房、养老产业等领域的发展。

（四）以强化金融支农支小为抓手，健全正向激励的农村金融政策扶持体系

近年来，我国出台的农村金融改革发展政策较多，宏观上，逐步形成了税收减免、财政奖励与差别化金融政策相结合的扶持政策体系。下一步关键是结合丽水实际，充分发挥地方政府和金融系统合力，进一步加大政策支持力度，并将政策用好用足。

一是综合运用财政税收政策。联合财税部门的财政贴息、税收优惠、差别税率、先征后补等财税政策工具，发挥各项政策在推动农村金融市场体系建设中的协同效应，提高金融资源配置效率。

二是完善农村金融的激励和风险分担机制。推动政府以适当的财政政策和资金引导，鼓励金融机构加大信贷投放，降低经营成本，提供“三农”发展的资金需要。

三是加大农业政策性保险的支持力度。通过增加保费补贴资金规模，增加保费补贴品种，扩大政策覆盖面，探索建立农业再保险和巨灾风险分担机制，增强保险机构涉农保险能力。

四是完善农业担保资金补偿和风险分担机制。按照“政府扶持、多方参与、市场运作”模式，以财政资金引导、吸引金融资本和民间资本投入，不断增加农业担保机构注册资本，推动农业担保公司持续发展。建立以农业信贷担保机构提取风险准备金为主，以财政风险补助资金为补充的担保风险金补偿机制，逐步探索建立政策性再担保基金制度，构建农业担保风险分担的长效机制。

五是建立完善农村金融产品和服务方式创新监测评价制度。在原有农村金融产品和服务方式创新按季监测基础上，建立面向金融机构的金融产品和服务方式监测制度，探索开展农村金融产品创新实效性的评价和考核机制。考虑提高“涉农抵押担保方式创新”在金融机构综合评价和信贷导向评估中的考核权重，引导和激励金融机构通过产品创新破解“三农”的融资担保难题。

通过有效推动上述四大体系的建设，边实践、边完善、边总结，最终形成可复制、可推广的“丽水标准”，为全省乃至全国的农村金融改革和发展提供示范样本。

（本报告由中国人民银行杭州中心支行提供）