深化人民监督员制度试点工作的实践与思考

山东省临邑县人民检察院检察长　石　青

深入贯彻落实高检院、省、市院关于认真开展人民监督员制度试点工作的部署要求，主动转变工作作风，用心研究探索，以创新人民监督员制度试点工作的运作方式为载体，是基层检察院不断增强主动接受外部监督的针对性和有效性的重要措施。下面结合基层检察工作实践，就深入开展人民监督员制度试点工作有关问题进行如下探讨:

一、人民监督员制度在实践中的缺陷与不足

(一)思想认识上的不足。一是有些察人员对人民监督员的监督还存在着负担论、作秀论、外行论等错误的认识。如有人把人民监督员的监督看成是一种额外负担，认为实行人民监督员制度加大了司法成本，影响了办案效率;有人认为，检察机关开展人民监督员制度是在一定的历史背景和历史环境下进行的一项检察改革举措，起不了什么大作用，没有实质性的监督力度;有人认为人民监督员对法律不熟悉，是外行监督内行。二是部分人民监督员思想认识上存在不足。一些人民监督员还没有从思想上认识到自己工作的神圣性和所肩负责任的重大性。还有些人民监督员由于法律知识相对缺乏，在监督过程中显得不够自信，往往会因此造成盲从的后果。三是部分人民群众思想认识上存在不足。由于对人民监督员制度的宣传工作没有跟上，许多群众不知道也无从知道人民监督员制度，这就制约了人民监督员制度的试行。

(二)监督模式上的不足。一是柔性监督的问题。根据相关规定，人民监督员针对检察机关在查办职务犯罪案件中的“三类案件”“五种情形”可以提出意见，这个“可以提出意见”显而易见是“柔性的监督”。二是事后监督的问题。实践中对于人民监督员监督程序大多采用事后监督的模式，但这种单一的监督模式不能取得最佳的监督效果。三是被动的监督问题。不仅人民监督员的遴选由检察机关主导，监督内容由检察机关确定，监督事项由检察机关提供，就连人民监督参与执法检查也要检察机关邀请才能参加，否则便不能介入，监督活动还处于应邀的状态，人民监督员既不能主动提起监督程序，也无法主动提起监督程序。

(三)信息渠道上的不足。人民监督员有监督权还不等于能够监督。人民监督员发现不了问题，掌握不了信息，就等于无米下锅，就无法提起监督程序。如“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”，由于检察机关掌握案件线索是绝对保密的，哪些应当立案，哪些不应当立案，人民监督员是无法了解这些信息的，人民监督员只能通过控告人、举报人的反映才能得到这方面的信息。

二、深化试点工作的探索与实践

(一)主动进行探索，不断深化人民监督员制度试点工作。临邑县检察院在人民监督员试点工作中，经历了一个从不理解到理解、从被动执行到主动探索、从当作负担到依靠人民监督员制度提高工作质量和工作效果的过程。这个过程也是我们通过加强作风建设推动人民监督员制度不断深化，依靠人民监督员制度不断促进机关作风建设的一个缩影。2004年4月份，按照省检察院的部署，根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，我院选任了5名具有较强的代表性和较高的素质人民监督员，对“三类案件”实施监督。2005年，按照高检院的要求，又把“五种情形”纳入人民监督员监督范围。2006年10月份，我们主动向县委汇报工作，争取支持，在全市检察机关较早地实现了人民监督员试点工作办事机构列编单设。2007年年初，为了进一步增强人民监督员制度的公信力，充分发挥这一外部监督机制的有效性，在人民监督员的选任、管理工作上实现由自己选、自己聘、自己管到人大选、人大聘、人大管的“一步到位”性的根本转变，我们多次向县人大常委会汇报工作，主动争取支持，提请人大常委会出台制度，由人大常委会选任人民监督员，人大常委会法制工作委员会负责人民监督员的日常管理、培训，涉及人民监督员在监督工作中的回避问题，由检察长提请人大常委会决定。使人民监督员的选任、管理、回避等工作与检察院彻底脱钩，检察院成为单纯的接受监督的对象，不再扮演“裁判员兼运动员”的双重角色，人民监督员的监督实现真正意义上外部化。在我们的不懈努力和县人大的有力支持下，临邑县人大常委会第十四届第31次会议于4月16日一致通过了《关于做好人民监督员工作的意见(试行)》和《临邑县人民检察院关于加强人民监督员工作的实施办法》(试行)，并召开了任命大会。县人大常委会主任孙书臣同志向经人大常委会海选、考察、表决、任命的新一届5名人民监督员颁发了聘书，并主持了人民监督员宣誓履职仪式。

(二)畅通信息渠道，不断强化人民监督员制度的宣传效果。在试点工作中，坚持强化人民监督员制度的宣传工作，实现相关内容应知尽知、应会尽会。一是开展内宣工作，使全体干警对试点工作有关内容应知尽知。人民监督员办公室及时将试点工作内容、上级有关文件、领导重要讲话、本院创新举措以及各地先进经验通过局域网发送到每名干警的邮箱;检察长多次在党组会和干警大会上，就进一步统一思想、提高认识，严格落实试点工作重要部署和责任追究制度提出了明确要求，把相关部门贯彻人民监督员制度情况作为落实科学发展目标实现推进机制的主要内容，对发现的问题力查力改，不留死角。二是保持与人民监督员的信息畅通，使人民监督员对检察工作应知尽知。通过编发《人民监督员工作快报》，邀请参与执法检查、召开座谈会通报检察工作情况等形式与人民监督员保持密切联系，并为每名监督员申请了专用互联网电子邮箱，使检察院与人民监督员的联系方式更加灵活、快捷。三是开展外宣工作，使社会各界对试点工作有关内容应知尽知。2007年5月份，我们邀请新选任的人民监督员参加了“送法下乡”主题实践活动，人民监督员和自侦、刑检、民行、控申等部门联合组成“送法下乡”流动法律服务站，历时十余天的时间走遍了全县的六镇、三乡、三个街道办事处。每到一处，便悬挂“积极推进人民监督员制度主动接受人民监督”横幅、亮明新制作的人民监督员工作牌，向广大群众宣传普及人民监督员制度的有关知识。活动期间，共散发宣传资料一千多份，受教育群众达一万余人次。四是开展岗位练兵活动，使相关部门干警对有关知识应会尽会。院党组把大力开展岗位练兵活动作为试点工作稳步推进的突破口，开展了“人民监督员知识学习周”活动。人民监督员办公室为相关部门干警印发了试点工作“应知应会”学习材料，组织进行了笔答考试和网上考试，十个相关科室(局)干警的平均成绩都在95分以上，优秀率达96%。

(三)自觉接受监督，充分发挥人民监督员制度对作风建设的促进作用。一是邀请督查案卷。坚持每年邀请人民监督员参与复查当年所有涉法上访和贪贿、渎职侵权案卷，通过这种形式，让人民监督员了解检察业务工作，熟悉检察工作程序，发现存在的问题，提出监督意见建议。2004年以来，人民监督员共参与复查案卷70余册，提出意见建议23条，经院党组研究采纳19条，对不符合法律规定或者暂时没有条件实行的意见建议，及时作出解释说明，人民监督员表示理解和满意。二是邀请评议涉检上访案件。对申诉人因不认可检察机关的处理意见而久诉不息的涉检上访案件，适时邀请人民监督员进行评议，并将评议意见作为处理案件的重要参考。如申诉人许维义申诉的继承纠纷、侵权纠纷、行政诉讼等三起案件，经审查均不符合法律规定的受理条件，并向他进行了细致的说服和劝导，但申诉人始终坚持上访申诉，我们便组织听证会邀请人民监督员进行评议。3名人民监督员通过当面听取申诉人申诉意见、承办人介绍案件情况和相关法律规定，最终作出了支持检察机关处理意见的评议结论，同时建议检察院帮助许维义解决实际生活困难。我们采纳了人民监督员的建议，在当地乡镇政府的支持下，帮助许维义解决了困扰其17年的通行问题，许维义彻底罢访息诉并送来锦旗表示感谢。三是邀请参与案件回访工作。今年6月份，我们主动邀请新任人民监督员对2006年以来所查办的职务犯罪案件进行重点回访。首先，由自侦部门负责人向人民监督员通报2006年以来的重点案件情况，人民监督员自行讨论决定将沙河粮所原主任李某贪污案等十二起重大案件作为重点回访对象，其他一般案件以案件回访卡的形式邮寄给当事人填写，最后将意见一并反馈给人民监督员，回访活动得到了当事人的支持和欢迎。四是主动前置监督程序。对有控告人、举报人的案件线索决定不立案的，及时将处理结果反馈至相关的控告人、举报人，并告知其如不服不立案决定有权向人民监督员反映;尝试进行了人民监督员旁听自侦案件庭审活动，使人民监督员将监督视角前置到诉讼活动之中。如我院对临邑县公安局马龙祥涉嫌玩忽职守立案侦查后，决定逮捕马龙祥。马龙祥以有关领导说过“出了事他顶着”为由，不服逮捕决定，经启动人民监督员监督程序，人民监督员同意检察机关的处理决定。案件侦查终结后，我院以玩忽职守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪和贪污罪将马龙祥起诉至法院，并邀请人民监督员旁听案件庭审，就检察院对马龙祥的另外两项指控进行监督。

三、对深化人民监督员制度试点工作的几点思考与建议

一是建立立案通报制度。人民监督员办公室可以组织人民监督员定期听取有关部门负责人对立案情况的说明，查看立案登记表，看是否有应当立案而不立案、随意撤销案件、不应当立案而立案的情形，进一步规范立案程序，防止和避免检察机关办关系案、油水案和人情案。二是建立投诉受理制度。为了确保人民监督员的知情权，应当在制度上安排人民监督员与社会联系的“绿色通道”。如向社会公开人民监督员的联系电话或通信地址，方便人民监督员受理群众的投诉。人民监督员办公室接到被羁押的犯罪嫌疑人通过驻所检察部门或直接向该办公室反映超期羁押等“五种情形”问题的，应当及时告知人民监督员;控告申诉部门受理的涉及“三类案件”“五种情形”的来信来访，除转交有关业务部门对口办理外，还应将来信来访材料复印件及时送交人民监督员办公室备案，再由人民监督员办公室将相关材料送交人民监督员进行审查，以备接受人民监督员监督。