人民监督员制度立法研究的缺失

二、人民监督员制度立法研究的缺失

尽管目前在人民监督员制度的立法研究进程中已经初步达致了一些共识性的观点，但是这些观点要么基于“问题—对策”的传统思维模式，仅立足于制度运行的实效而形成，要么是对人民监督员制度的立法能促成的价值目标抱有一种理想化的想象，或者根本就是因为“法”的层级高于“一般规范”而产生的一种单纯的立法夙愿。客观地说，这些理论上的共识，没有涉及制度立法的根本性问题，包括为什么要立法?这种追问不是仅仅因为追求制度运行效果的客观需要，更是因为制度为什么存在、应当如何存在的一种法理解读。立什么样的法?包含立法的主体和立法的对象应该如何确定，“法”的内涵和外延指的是什么。怎么样立法?即立法的程序和路径应当如何选择的问题。

(一)人民监督员制度的立法合理性问题

如前所述，理论界普遍认为人民监督员制度之所以要纳入立法进程，是因为现有的规范体系存在不足，既有其层级偏低的因素，也是为了确保其公正性。但按照数学模型的演绎规律来看，这种实证判断是有个假设条件的，那就是人民监督员制度的存在具备其价值。这种价值的界定，不是前述学界所认为的促进人权保障和司法公正等法治光环下的普世价值，而是人民监督员的存在具备其独特性，在众多的制度选择和制度构建中，必须要以人民监督员制度来作为对检察权的外部监督方式。“检察权需要监督并不意味着一定要接受人民监督员的监督，更不意味着需要民众参与检察权的行使。而且，即使司法民主应当吸引民众参与司法，也不能得出任何具体的司法权力都应当接受具体的公民个人的审查……有些权力需要民众参与，而有些权力就不应当由民众参与^[15]。”因此，在将人民监督员制度从一种工作制度规范引入立法之前，必须首先解决为什么需要用这种监督方式来解决监督者受监督的问题，它相对于其他的监督制度有没有优越性，如相对“审判权、自诉权、律师制度以及国家权力机关、政协、中国共产党、新闻媒体等方面的监督而言，人民监督员制度有没有存在的价值，是否小菜一碟”^[16]，这是确立立法正当性所必须具备的一种理论准备，不能仅以一种政治上的话语宣扬和实证的需要来代替制度改革本身的一种必要性论证。如果连人民监督员制度的这种存在的独立性问题都不解决，立法问题无疑是一种空洞的、不切实际的幻想罢了。

(二)人民监督员制度立法的载体问题

在当前的人民监督员制度的立法研究中，比较普遍性的观点是认为立法是解决制度缺陷的最好方式。但何谓人民监督员制度的立法?“法”是一种法理学角度的抽象含义还是有所特指?立法的目的是为了进一步完善人民监督员制度的规范性特质还是基于其他考虑?这些问题在人民监督员制度的立法研究中仍然没有得到明晰。

首先是“法”的内涵和外延的问题。按照对法的经典解释，“法是一种反映阶级意志的，以权利义务关系为主要内容，确认、保护和发展特定社会关系、社会秩序和社会目标的行为规范体系”^[17]。如果按照这种对法的诠释方式，现行的人民监督员制度规范本身就具备了一种行为规范体系的特质，那么，要宣扬、鼓吹制度立法的意义何在。如果法取狭义的含义，仅指全国性的法律的话，那么从人民监督员制度需要立法到只能立法律之间缺乏一种逻辑上的条件演绎。而目前在谈论到人民监督员的立法问题时，就有这样一种将立法等同于立法律的趋势，是一种简单化的趋同心理的体现。我们认为，在研究人民监督员制度时，必须要解决立法的载体问题，包括确立“法”的内涵，是立“法律”还是立“法规范”?采用何种层级的立法，地方立法能不能涉及人民监督员制度?涉及的度是什么?不能涉及的话，理由又是什么?

其次，在明晰了“法”的内涵和外延的基础之上，人民监督员制度立法的目的尚须进一步明确，是为了使人民监督员制度规范更具可操作性还是为了与现行的法律监督制度相吻合?这将会影响立法的基本走向和法律类别的最终确立。

(三)人民监督员制度立法策略的问题

即使是在人民监督员制度立法须采用中央立法的假设成立的情况下，也存在一种立法策略的选择问题——即采用何种形态法规范。按照《立法法》对法律的位阶分类，法律是有基本法律和一般法律之分的。而且在全国人大常委会制定的具有约束效力的规范文件中，还存在大量没有以法律形态出现的情形。在现行的人民监督员制度立法研究中，尽管大量涉及如何选择立法模式的内容——即在《刑事诉讼法》或者《人民检察院组织法》中列入相应的内容，或者制定单行的《人民监督员法》。但是这种模式的选择只是一种设想，缺乏系统的论证，即选择此种模式的理由何在?有没有其独特性?这些还需要在制度的立法研究中进一步深入探索。