人民监督员制度试点与运行存在的问题分析

三、人民监督员制度试点与运行存在的问题分析

新生的制度体系往往会伴随制度成长与发展的“阵痛期”。人民监督员制度在各地试点过程中，也产生了许多具体的问题。从类型来看，既包括制度性质方面的困惑，也涵盖了运行程序与运行方式的冲突，还包括如何确保制度运行的效果等突出的难题。因此，厘清制度实际运行中的问题，找出解决的路径，也是一项具有重要意义的工作。

(一)关于人民监督员产生的问题

1.人民监督员的构成问题

诸多的试点单位在选任人民监督员时，片面考虑到监督员的知识素养和监督的效果，强调人民监督员本身的素质，却忽视了人民监督员制度存在的基本价值前提。因此，在各地所选任的人民监督员中，具备法学教授、律师、人大代表等特定社会身份的监督员人数占了相当大的比例。此种做法，一方面是导致人民监督员制度的运行丧失了其法理上的正当性;另一方面由于试点检察院选任的“精英化”的人民监督员往往兼任其他职务，尽管其具备实现监督功能的地位，但是从另一个角度讲，会出现难以保障参与监督的事实情况。在目前的解职制度尚不健全的情况下，会使监督工作的经常性和连续性大打折扣，并会实际影响与制约监督的效果。此种现象，已经严重阻碍了人民监督员制度价值目标的实现，值得关注。

2.人大代表兼任人民监督员的问题

在各地进行的人民监督员试点工作中，都存在大量聘请各级人大代表兼任人民监督员的情况。但是这种做法也有很大的负面作用，值得商榷。首先，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》明确规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”可见，各级人大代表对检察机关的监督权是一种法定的监督权^[31]，是由宪法和法律明确赋予的。聘请人大代表担任人民监督员，会使人大代表的法定职责与由人民监督员制度创设的社会监督权的界限变得模糊。在实践中，有相当数量的人民监督员在个案监督时，往往会以其人大代表的身份来监控检察机关，而不是以一名“人民监督员”的法律身份来施行。此种做法，既存在制度重叠的弊端，也混淆了法定监督与社会监督、刚性监督与程序性监督的不同监督模式。其次，从人大代表的法律属性来看。人大代表作为国家权力的法定行使者，其职权的行使依赖于国家权力机关。如果同时赋予人大代表以人民监督员的身份，会使人大机关利用人民监督员这一媒介，干涉到司法个案中来，从而破坏现有的诉讼均衡地位。最后，检察机关聘请人大代表担任人民监督员还面临着一个难题——如何确认聘任标准?聘任的对象如何把握?作为代议机关的构成人员，人大代表的身份在此时却被公权机关以聘任的方式加以抉择，此种做法，不仅与人大代表的宪法地位相冲突，也会使人大代表的代表性和公众基础大大降低。

3.人民监督员的产生方式问题

托克维尔在《论美国的民主》中提到“陪审员的名单应随着选民的名单的扩大而扩大，或者随着缩小而缩小”^[32]，就是针对美国法院陪审制度民意基础的精辟论述，强调陪审员的产生应当像议员的选举制度一样，公开、透明。然而在现行的试点工作中，人民监督员一般是经由有关单位推荐而最终确认，具有主观性、封闭性和非程序性的弊端。

所谓主观性，指的是人民监督员由推荐机关单方面推荐，对推荐人的适格判断完全由其自主进行，由于推荐机关大多数属于国家公权机关，因此，难免会使人民监督员带有较强的任命性的色彩。封闭性指的是人民监督员在被推荐到最后由有关机关予以确认的过程中，基本上处于一种不被外界所知的封闭状态，严重违背人民监督员的社会性特质。而非程序性指的从人民监督员的初步筛选、人选的考核到人员的确认与任命，没有一种规范的操作程序，具有很大的随意性，使得人民监督员制度的严谨性特点大大降低。

(二)人民监督员制度运行方面的问题

1.监督方式的问题

在实践中，对“三类案件”的监督分为两种方式，对不服逮捕决定的监督是在检察机关作出逮捕决定后，属于事后监督;而对于拟撤销案件和拟不起诉案件的监督是在检察机关作出正式决定之前，属于事中监督。这种监督方式的不统一，在实践中也产生了一些问题。

首先是关于人民监督员制度所确立的监督模式——人民监督员不同意检察机关相关部门的意见而引起检察委员会讨论的规定，不具有程序意义上的独立价值。因为，按照既有法律的规定，对于“三类案件”，即使没有人民监督员制度的启动，也需要检察委员会研究决定或报送上级检察院备案或批准^[33]。

其次，容易忽视对犯罪嫌疑人合法权益的保护，导致“三类案件”的犯罪嫌疑人获得了不同的救济途径，“对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕阶段，较其他犯罪嫌疑人，多得到了一次救济申辩的机会，而在拟不起诉和拟撤销的案件中，却比其他普通行使案件要多接受一个主体的审查”^[34]。

2.监督期限的问题

由于检察机关的权力行使一般伴随着对相关法律主体自由权的限制和剥夺，因此在现行的刑事诉讼法律体系之下，一般对其职权的行使有期限上的限定，以最大限度地保障犯罪嫌疑人的权利。在人民监督员活动的试点中，由于检察机关行使职权期限的法定性，也导致了一系列的问题。

对检察机关而言，随着职务犯罪案件的类型逐渐增多，犯罪手段日益隐蔽，刑事诉讼法规定的办案期间已经显得相对紧张。在此前提下，还必须预留时间以便人民监督员对“三类案件”、“五种情形”予以监督，加重了检察机关在单位时间内的办案压力，也会影响到对案件处理的精确度。而从另一方面看，由于对人民监督员监督案件的时间周期规定得也相对较短，以“三类案件”为例，一般为7天，最长不得超过15天。在监督过程中，对于比较复杂的案件，有人民监督员认为不能及时了解案情和对法律的适用作出正确的判断，影响了监督的效果^[35]。因此，在后续的立法中如何界定人民监督员的监督期限也是一个比较重要的问题。我们考虑可从科学规范监督的起算时间和延长监督期限两方面予以权衡，找出一种比较科学的立法方式。

3.监督程序方面的问题

一是在监督程序启动方面的问题。对“三类案件”而言，是由案件承办部门通知人民监督员办公室，然后再由人民监督员予以监督，此种做法无法保证人民监督员每个案件都能介入，具有很强的被动性。对“五种情形”而言，一般是人民监督员发现后向检察机关申请启动监督，但向哪个具体部门申请?是不是任意一位人民监督员都可直接申请?导致在实践中有向人民监督员办公室申请的，有向检察长申请的，也有直接向案件承办部门申请的，这种情况的出现，使得监督的效率大打折扣。

二是在具体的监督程序中，也存在相应的问题。首先，如果检察机关相关案件部门对人民监督员人选存在异议的话，无法申请回避。其次，就对“三类案件”实施监督的程序步骤而言，首先是由检察官介绍案情、主要证据，然后听取案件承办人员就适用法律的原因和被适用法律的含义予以说明，但什么是主要证据?其范围、类别没有一个统一的标准，实践中难以操作。同时，人民监督员也可以提问和听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见，但对如何听取，应履行何种程序方可听取缺乏规定，导致难以操作。而且对于一般案件而言，人民监督员了解案情和法律适用的情况只是听取检察机关的介绍，而对于重大复杂案件，在必要时才能听取审讯和询问，且两种情况下人民监督员对案情的了解都具有间接性，不能直接询问犯罪嫌疑人和相关案件参与人。这种做法，可能妨碍监督员对案件情况的客观掌握。^[36]最后，根据现行法律规定，即使是人民监督员要听取检察官讯问犯罪嫌疑人，也一般要进入羁押场所，就产生了如何让人民监督员依法进入羁押场所的问题。

针对“五种情形”的案件，也存在类似的问题。一般而言，对五种情形的监督主要是靠人民监督员自行发现后向检察机关反映，但由于案件的复杂性和缺乏了解检察机关工作动态的平台，人民监督员缺乏“发现”的路径，使得对“五种情形”的监督具有很强的偶然性。

三是人民监督员制度与现行刑事诉讼制度和检察机关工作制度冲突问题。人民监督员制度在运行过程中，由于其监督对象与监督方式的特定性，与刑事诉讼制度和检察机关工作制度存在诸多交叉之处，因此也不可避免地在程序上存在诸多冲突之处。比如说提出不服逮捕决定与申请变更强制的冲突。有的犯罪嫌疑人在提出不服逮捕决定的同时申请变更强制措施。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第40条的规定，检察机关对提出取保候审的，必须在7日内答复。但同时现行的人民监督员制度体系将不服逮捕决定的列为必须接受监督的情形。因此，这就产生了人民监督员监督和业务部门审查是否同意取保候审的冲突问题。^[37]可见，协调人民监督员制度与现行刑事诉讼制度的一致性，充分发挥人民监督员制度的效能，也显得尤为必要。

(三)人民监督员制度的监督效力的问题

在人民监督员制度试行之初，其监督的效力问题就备受关注。时任最高人民检察院检察长的贾春旺就强调“探索一种新的有具体内容和刚性监督程序的外部监督机制”^[38]。在现行制度体系中，人民监督员制度的效力体现为:一是对于“三类案件”，提交人民监督员进行监督是必经程序;二是人民监督员对案件进行监督的表决结果和处理意见，应当报送检察长或检察委员会审查，参加案件监督的多数人民监督员对检察委员会决定持有异议的，可以要求上一级人民监督员复核。

但是，根据人民监督员制度的性质和要求，人民监督员不论是对“三类案件”的监督，还是对“五种情形”的监督，都只是一种程序上的效力，也就是说人民监督员向检察机关提出的监督建议和意见，具备刚性但不具备终局力。以对“五种情形”的监督为例，在试点工作中人民监督员发现人民检察院查办职务犯罪案件中具有“五种情形”之一的，可以提出意见，而不是“必须”或“应当”提出意见。而且检察机关对人民监督员提出的监督建议和意见，可以采纳也可以不采纳。尽管参加监督评议程序的多数人民监督员在不同意检察机关的决定时，可以要求上一级检察机关复核，上一级检察机关应及时向人民监督员反馈复核结果，但这种程序上的约束也不具备完全意义上的刚性，从这一点可以看出，人民监督员的监督效力具有间接性。因此，如何在尊崇制度本身的法律属性的前提之下，又能同时确保监督的法律效力、维护法律效果，从而避免使监督工作流于形式，是人民监督员制度运行实践中一个重要命题。

同时在人民监督员制度的运行实践中，对检察机关如果应当引入人民监督员监督机制而没有引入的情形，没有相应的强制性措施来加以规制，导致人民监督员或者是相关案件参与主体缺乏相应的效力救济机制，使检察机关在人民监督员制度体系中居于一种主导地位。

(四)人民监督员制度保障机制的问题

一是关于人民监督员相关权利保障的问题。在人民监督员制度的运行过程中，人民监督员对可被监督案件的事实情况、承办人员、程序进程与拟处理的结果主要是依赖检察机关的通知，缺乏主动监督的平台，人民监督员的知情权难以得到切实保障。

同时，检察人员在向人民监督员介绍案情、出示证据和说明相关法律时，时常会出现对案件作一种带有倾向性的阐述，导致对人民监督员的监督产生不当影响。而且由于有些案件的特殊性，人民监督员在监督案件时，其人身自由权和监督中的言论自由权也往往得不到保障，打击、报复人民监督员的情况也时有发生。最后，在监督过程中，人民监督员的监督经费和监督场所往往得不到保证，严重影响了监督的效果和监督的独立性。

二是其他监督参与主体的权利保障问题。站在犯罪嫌疑人的角度，人民监督员制度在试行中缺乏关于犯罪嫌疑人进行辩解、陈述的规定，犯罪嫌疑人也没有正当的法律途径向检察机关提出要求提请人民监督员监督，对于监督的结果也无从知晓。因此，有学者指出“应在监督程序中增设告知程序，即应向犯罪嫌疑人简要说明人民监督员在监督程序中的独立地位和所起的作用，以及犯罪嫌疑人在此程序中所享有的权利。目的是给予犯罪嫌疑人必要的心理支撑，在监督程序中充分陈述自己的意见和理由，这样也更有利于发现案件的真相”^[39]。

(五)监督管理模式的问题

人民监督员的管理模式问题主要包括两个层面。一是人民监督员的选任与日常管理模式，二是人民监督员的管理机构的设置。

就人民监督员的选任和日常管理模式而言，目前主要存在三种模式，一是同级监管模式，即由检察机关自己选任人民监督员来监督本院职务犯罪案件;二是下管一级监督模式，即由上级检察机关来选任人民监督员监督下级检察机关的职务犯罪活动;三是人大监管模式，由同级人大常委会选任人民监督员来监督检察机关职务犯罪活动。此三种监管模式，就同级监管而言，难以跳出自己请人监督自己的模式，监督的社会性效果不强，具有很强的内部性;下管一级模式可以避免检察机关在办理职务犯罪中遭遇地方各种外来消极因素的干扰，提高检察机关的工作效率，但是上级院选任下级院的人民监督员也存在明显的弊端。一是仍然是一种内部选任机制;二是对下级院正常业务程序的一种干涉，如何在法律框架内进行还存在一定的技术难题;三是由上级院统一选任人民监督员，会使监督的成本大大增加，不能保证监督的连续性。相比较而言，人大监管无疑是一种比较合理的方式，但人民监督员与人大之间的关系该如何定位?同时，人大机关对人民监督员工作的重视程度较大地制约了监督效果。此问题有待进一步研究并加以解决。

同时，根据现行规定，检察机关内部应当设立人民监督员办公室。从制度的本意出发，人民监督员办公室的职责主要是为了人民监督员顺利开展工作提供保障性服务。但是在实践中，人民监督员对人民监督员办公室寄予了很大希望，期望人民监督员办公室把从程序到实体都符合监督条件的案件交由其监督，容易使人民监督员怠于履行职责，重新把监督和决定的权力完全归还给检察机关，无法实现制度设计的本意。