人民监督员制度概念界定

第一节　人民监督员制度概念界定

人民监督员制度作为最高人民检察院的一项制度创新，不论是实践领域还是学术界对其都没有形成统一的概念。我们可以从实践层面、规范层面、学理层面来了解该项制度运行、规范设定以及学理研究的状态，并对从这三个视角界定人民监督员制度的观点加以反思，在此基础上找到界定人民监督员制度的方法，以此明确本书的研究对象，为后文的探讨奠定基础。

就实践层面而言，人民监督员制度作为一项改革措施是不断变化发展的，必须通过历时态的考察才能看见制度的全貌。最高人民检察院根据宪法和法律关于一切机关必须倾听人民的意见、接受人民监督的规定，在报告全国人大常委会并经中央同意的前提下，决定于2003年10月开展人民监督员制度试点工作，其制度设计的初衷是“为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题”^[1]。从最初的天津、河北、内蒙古等10个省、自治区、直辖市检察机关试点开始，到2007年底，全国86%的检察机关开展了人民监督员制度的试点，人民监督员制度的宏观架构和微观制度设计在实践探索中都在不断改进并走向相对成熟和完善。其宏观架构的变化主要体现在以下几个方面，如从最初的对“三类案件”的重点监督，扩展至对“五种情形”的监督，使得人民监督员参与和介入检察实践的领域从最初的检察机关自侦案件的逮捕批准环节和审查起诉环节扩展至涉及检察机关办理职务犯罪案件的各个环节^[2]，如涉检信访接待^[3]、侦查讯问^[4]，乃至庭审^[5]和申诉^[6]环节等;又如实践中探索“同级监督模式”、“上管一级模式”、“统管模式”等监督模式^[7]如何取舍等。其微观制度设计如选任机制中的候选人任职资格、候选人确定方式、人民监督员的选任机构等各地有不同的具体操作形式;人民监督员的知情权保障途径也是各地制度创新的热点领域等。有研究者以此视角，将人民监督员制度的概念界定为“人民监督员按照既定的程序和规则监督检察机关执法活动的过程和制度”^[8]，并指出对该项制度取得共识的方面，认为它符合宪法规定，符合现代法治的基本要求，顺应了公众参与司法的国际潮流，解决了“谁来监督检察院”这个焦点;同时指出关于人民监督员的职责与选任资格、监督对象(如三类案件是否适合)、监督范围(如是否及于公安机关侦查的案件)、监督效力等问题还待探讨。^[9]

就规范层面而言，目前人民监督员制度运行的规范依据主要分

为两个层次，第一层次为最高人民检察院颁布的检察系统内部的规范性文件和决定，包括2003年9月2日最高人民检察院第十届检察委员会第九次会议通过，2004年7月5日第十届检察委员会第二十三次会议修订的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(后文简称《规定》)，2005年11月23日最高人民检察院第十届检察委员会第四十五次会议通过的《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》(后文简称《实施规则》)等。第二层次为各级地方颁布的规范性文件，包括各级地方人大或人大常委会颁布的不同层级的规范性文件，其中有地方性法规，如四川省人民代表大会常务委员会通过的《四川省人民代表大会常务委员会关于加强全省检察机关人民监督员试点工作的决议》，是全国第一部有关人民监督员制度的地方性法规;也有不具有地方性法规制定权的地方人大或人大常委会颁布的相关规范性文件，如2007年6月22日武汉市汉阳区第十三届人大常委会第五次会议通过的《武汉市汉阳区人民监督员工作实施办法(试行)》。还包括地方各级人民检察院颁布的规范性文件，如2004年9月16日上海市人民检察院检察委员会第六次会议通过的《上海市人民检察院关于人民监督员制度的实施意见(试行)》。正是这些不具有全国范围的法律效力且内容并不完全统一的规范性文件在规范着人民监督员制度的运行。有研究者立足于现行相关规定将人民监督员制度的概念界定为，“为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义，依照相关规定，将人民检察院查办的职务犯罪案件过程中存在的‘三类案件’、‘五种情形’和‘一种情况’交由依民主推荐程序产生的人民监督员进行监督的一种新型的社会监督制度”^[10]。

就学理层面而言，对人民监督员制度的研究伴随人民监督员制度自身的发展和完善，大致经历了以下几个阶段，最初是制度合法性论证以及对制度宣传赞扬和拷问阶段，紧接着的是制度细节反思和完善阶段，然后是制度的创新拓展阶段，最后是与上述三阶段的研究相糅合的制度立法研究阶段。在此过程中研究者对人民监督员制度的概念因研究视角的不同而有不同的表述，有研究者曾将学界和司法实务界研究者的观点总结为六种，并在对上述观点反思的基础上将人民监督员制度的概念界定为，“依据民主法治的宪政原则设置，由职权机关、组织机关遵循规则推举选任的人民监督员，按照一定规范与程序，对法律监督机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督，以规制职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权，保障其有序、公正、廉洁运行，维护公平正义的一种新型社会监督制度的安排”^[11]。

对人民监督员制度概念从实践、规范和学理层面加以界定的上述观点颇有启发性，同时也各有尚待完善之处。立足人民监督员制度实践形态来界定人民监督员制度的第一个观点具有包容性但过于空洞和宽泛;立足现行相关规范的第二个观点内容明确具体但较为僵化，不能为多种多样充满生命力和具有合理性的创新实践留下空间;学理层面的第三种观点试图揭示人民监督员制度的本质特征和功能与价值诉求，颇具启发性，但概念表述过于抽象且与人民监督员制度的实践和现行规范均存在距离，因而准确性还尚待提升。我们认为应当兼顾这三个层面才能形成较为客观、科学和具有包容性的人民监督员制度概念。首先，应当将试点阶段的人民监督员制度理解为动态发展的制度，对各地的制度创新和具体操作应当采用总体包容和观察，具体甄别和选择的态度，从丰富的实践形态中挑选最适宜的制度设计，而不应简单僵化地对人民监督员制度做固定模式和内容的理解。其次，立足现行相关规范性文件，可以了解人民监督员制度是司法民主的重要体现，专门针对检察机关侦办职务犯罪案件的活动而设置，且人民监督员监督的评议结论、意见和建议对检察机关而言不具备实质意义上的刚性拘束效力，丰富多样的人民监督员制度规范形态均是以此为中心而展开，或者是对其的具体落实和操作层面的完善，或者是对其在有限范围内的积极拓展和谨慎强化。最后，必须根据对人民监督员制度的性质定位来确定其概念，只有在科学定位人民监督员制度并充分论证了人民监督员制度的合法性的前提下，才能够把握人民监督员制度的本质特征和价值诉求，从而找到制度生存的空间并明确制度的发展方向。人民监督员制度的性质定位正是本研究接下来要探讨的问题。