人民监督员制度试点及运行情况

一、人民监督员制度试点及运行情况

宪政理念的基本诉求在于权力受制衡。这种制衡既体现为一种法律规则的调控状态，也“深蕴着现代的法治理念、法律信仰、法律制度、司法活动和规则秩序等精神—制度—行为—关系的秩序化进程。这种进程必须去面对权力与权利、权利与权利、权利与义务的规则调控和理性平衡，从而保障权利、自由、正义和秩序”^[18]。

自人民监督员制度试行以来，其监督模式与监督程序经历了从不成熟到逐渐完善乃至深化发展的渐进式过程，大致经过了启动试点阶段、全面试点阶段和深化发展阶段，取得了明显的社会效果，较为有效地解决了检察机关在自侦案件中缺乏监督的问题。

(一)启动试点阶段

此阶段以2003年最高人民检察院召开的人民监督员试点工作会议为起点，以《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》的颁布为主要标志。时间跨度为2003年8月至2004年7月。在此期间，最高人民检察院决定在天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川10个省、自治区、直辖市首先启动试点工作。2004年1月在北京召开了试点工作座谈会，决定将试点省扩大到13个。同年5月又在成都召开座谈会，对试点工作进行了阶段性总结。^[19]

随即各试点单位相继成立了人民监督员办公室，部分试点单位如山东、福建、湖北、黑龙江等省先后制定了实施细则和监督工作文书写作规则，增强了试行规定的可操作性。辽宁等省院将案件监督情况纳入执法质量考评体系，福建等地开展各部门联合试点督察工作。在此阶段，从监督对象来看，人民监督员主要是针对“三类案件”进行监督，相应的规范文件也主要是对“三类案件”的监督方式和监督程序作了详细的规定。从试点范围来看，除福建、四川、湖北等省是全省试点以外，大部分省份是部分检察院实行试点，试点范围还不够广泛。从监督方式来看，各地的监督模式与监督机构还处在一种初步的探索之中，无论是人民监督员的选任还是人民监督员办事机构的配置，均呈现一种多样化的态势。

(二)全面试点阶段

2004年7月，中央批准了最高人民检察院党组的专题报告并同意在全国范围内开展试点工作。同年8月，最高人民检察院颁布了《关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》，标志着人民监督员制度进入全面试点阶段。

在此阶段，首先体现为试点范围的进一步扩大。在省级检察院中，全面实行人民监督员制度试点;同时，大力推行分、州、市和县级检察院的试点，具体的试点检察院由省级检察院决定报最高人民检察院备案。截至2005年底，所有的省级检察院，349个分、州、市检察院和2407个县级检察院都开展了试点，占全国检察院总数的86%。^[20]其次，从监督的范围来看，随着2005年11月23日最高人民检察院第十届检察委员会第四十五次会议通过《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》，进一步细化了“五种情形”监督的程序，同时规定对于“一种情况”的监督也适用该程序予以办理，从而全面规范了人民监督员制度的监督范围和监督程序，人民监督员制度全面试行并逐步完善。

(三)深化发展阶段

以最高人民检察院提出的2006年深化试点工作的意见为标志，人民监督员试点工作进入了深化发展阶段。最高人民检察院在总结2005年开展人民监督员制度试点工作的基础上，提出了2006年各级检察院在重点抓好“三类案件”的监督、努力提高监督案件质量的同时，加强对“五种情形”监督的要求，进一步将监督员试点工作推向深入。

此阶段可以说是人民监督员制度进一步细化和规范化运行的阶段，并使试点工作规范化和制度化建设进一步强化。在对监督对象的程序与监督方式进一步明确的前提下，开始逐渐重视人民监督员制度与相关制度的协调性。“搞好人民监督员制度与职务犯罪案件报批、报备制度的街接，不能因为实行报批、报备制度而影响人民监督员发挥作用。”^[21]同时，各地人民监督员试点工作开始对深化人民监督员制度规范作出积极尝试。如江西、福建等省的试点院规定，在不影响诉讼的前提下尽可能邀请人民监督员列席检察委员会讨论“三类案件”，拓宽监督员履职途径和方式。江苏省院建立了人民监督员参与控申部门联合接待来访机制，有利于人民监督员广泛、直接和真实地获取“五种情形”的信息，进一步增强检察机关执法活动的透明度和公信力，为缓解重访、缠访问题起到积极作用。甘肃省院统一制作《人民监督员监督“五种情形”告知书》，扩展了人民监督员监督“五种情形”的监督渠道。黑龙江、辽宁、江苏、山东、湖北、四川等近10个省院将试点工作纳入年终目标考核。河南省院建立案件质量联合检查制度，将监督事项作为案件质量检查的重要内容，并纳入目标考核。^[22]