人民监督员制度试点与运行的实效分析

二、人民监督员制度试点与运行的实效分析

人类生活在一个制度世界里，制度维持着人类的秩序，贯彻着人类的价值目标。而制度的生命力在于其既是一种理性的规则形态，更在于它调控社会所取得的实际效果。人民监督员制度自产生以来，既从目的上表征了制度设计之初所追求的效能，也更好地体现了司法制度本身所蕴含的价值标准，彰显了一项社会制度具备合理性所必须具备的首要前提——社会实效。

(一)人民监督员制度目的性实效的体现——推动了人权保障的进程

人权的保障是现代法治国家所蕴含的基本精神，也是司法制度具备生命力的基本评判标准。2005年10月，国务院新闻办公室发布的《中国的民主政治建设》白皮书将人民监督员制度与公开审判制度、人民陪审员制度、律师制度、法律援助制度、人民调解员制度并列，表明了人民监督员制度是我国保障人民的民主权利和基本人权的一种重要制度，将其正式纳入人权保障制度体系中来。^[23]在2008年2月28日，人民监督员制度作为具有中国特色的司法体制改革工作，被载入了《中国的法治建设》的白皮书，宣示了人民监督员制度在人权保障机制中的特殊地位。

从实质来看，人民监督员制度是专门针对检察权可能对人权造成侵害行为的一种法律救济程序，具有规范性、救济性和价值正当性的特点。在国家权力运行的动态过程中，统治者片面强调权力的权威与权力的效果是一种比较普遍的政治现象。以检察机关行使检察权为例，由于对职务犯罪的立案、侦查、逮捕、起诉等行为都是直接由检察机关作出的决定，为了提高惩治职务犯罪的效果和维护检察机关的权威，往往容易忽视对被诉人权益的保护，使权力行使与权利救济之间的对比严重失衡，使对职务犯罪的侦查行为成为权力滥用的温床。针对此，人民监督员制度设定了针对“三类案件”和“五种情形”的监督模式，从规范权力的运行方式、运行程序和运行结果对自侦案件予以监督。以“三类案件”为例，其中的逮捕、撤案、不起诉是检察机关查办职务犯罪案件工作的重要环节，也是检察机关最容易滥用职权的环节，却在实践中得不到任何的监督。将这三个环节交由具有公民权利属性的人民监督员进行监督，检察机关在对直接查办的案件作出处理决定之前必须充分听取人民监督员的意见，实际上就是将检察工作置于人民群众的监督之下，体现了人权保障的基本要求。人民监督员通过对此类案件的监督，有效维护了当事人的合法权利，从制度上实现了打击犯罪与保护人权的有机统一，取得了良好的社会效果。

如沈阳市人民检察院办理的裴某涉嫌贪污案，裴某提出身患疾病不服逮捕决定的申辩，检察机关更换办案人员审查后认为裴某所患的并非不能羁押的疾病，为了办案的顺利和防止社会危害的发生，拟维持原逮捕决定。人民监督员监督后不同意检察机关维持逮捕决定的意见，认为本案证据已经固定，裴某患病也是事实，变更强制措施不会发生社会危害。检察机关采纳了监督意见，依法将逮捕变更为取保候审。^[24]此类型的案例在人民监督员制度诞生以后大量出现，屡见不鲜。由此可见，人民监督员制度起到了平衡司法权力与诉讼权利的作用，通过监督国家的检察权和保护当事人的人权，实现了打击犯罪与保障人权的有机统一，较好地解决了权力行使与维护权利之间的矛盾和冲突，弥补了公民的诉权在检察机关的自侦案件中缺乏机制保障的真空，是刑事诉讼中人权保护的一大进步。

(二)人民监督员制度极大地推进了诉讼民主

检察权的运行具有专门性、统一性和程序性等专业特征，其对案件的处理不一定能完全体现民众的愿望和要求，特别是在对犯罪行为社会危害性的认识和惩处力度的要求上，尽管也存在有人大监督等监督方式，但这种监督具有对象上宏观性和监督方式的多样性^[25]，不会针对个案的监督，而是一种抽象、长效的民主监督机制。因此如何让司法权更好地融合社会性与人民性的特点，也是宪法研究所关注的焦点。

在现行的人民监督员制度框架内，人民监督员通过对案卷的查阅，听取办案人员的汇报和犯罪嫌疑人的意见、评议与表决等方式，参与到检察院自侦案件的诸多环节，将其监督结论反馈给检察机关，使民主监督的理念真正渗入了检察权的行使当中去，改进了职务犯罪侦查长期被封闭的情形。截至2008年底，全国各级试点院人民监督员共监督“三类案件”26484件，监督“五种情形”515件，已向人民监督员反馈查处或查明情况500件^[26]，已初步形成了民众参与检察权行使的制度体系。应当说，人民监督员制度的实行，且不论监督结果的积极影响，单就人民监督员行使监督职责的过程来讲，就是一种司法民主与司法参与的重要体现，是社会主义民主政治在刑事诉讼领域中的全新反映，创建了一条落实民主监督的新途径，是一项契合法治、民主观念且富于时代精神的制度探索和创新。

(三)人民监督员制度有效地维护了司法公正

从结果来看，人民监督员制度有效地防止了检察机关在查办职务犯罪案件中可能出现的偏差，促进了规范执法，保证了查办职务犯罪案件的质量。尽管检察机关相应职权的行使具有很强的专业性，但专业性不应成为检察权被封闭行使的理由，如果缺乏有效的监督，检察官也难免会犯错误。因此，将检察权置于人民的监督之下，对于防范职权上的疏漏的积极意义不言而喻。截至2008年底，全国各级试点院共监督“三类案件”26484件，人民监督员不同意检察机关拟处理决定1131件，检察机关采纳711件，占62.8%。检察机关共受理人民监督员提出对“五种情形”的监督515件，已向人民监督员反馈查处或查明情况500件^[27]。使这些案件的处理在合法的基础上更加注重引入价值判断标准，有效防止并及时纠正了在逮捕、撤案、不起诉环节可能出现的问题。同时，这项制度将检察权的行使推向了社会民众的直接监管之下，促使了办案人员的司法作风进一步改变，有效防止和减少了检察机关办案中的违法违纪的发生，进而维护了司法公正。以2005年、2006年两年的统计数据为例，全国检察机关职务犯罪侦查部门的干部违法违纪案件2005年同比下降15.4%，2006年上半年同比又下降了37%。^[28]

在监督过程中，人民监督员制度还有效地保障了检察权的独立行使。由于有人民监督员严格履行监督职责，有理有据地提出监督意见，从而帮助检察机关抵制和排除外界干扰，有效地维护了检察机关的法律地位。如四川某市检察院查办镇长王某受贿案前，王某受贿事实经有关部门查实后未被处理反而调任市机关重要职务。检察机关立案后，拟按有关机关的建议作撤案处理，但参与监督的人民监督员一致不同意撤案。检察机关采纳监督意见依法起诉，王某被判处有期徒刑。仅以2003年9月至2004年4月间为例，四川省人民监督员说“不”的21件案子中，就有5件的拟处理决定是外部因素的干扰，监督后均得到了依法处理，在客观上为检察机关起到了排忧解难的作用，支持了检察机关依法独立行使检察权。^[29]

(四)人民监督员制度提升了司法效率

“对公平正义的追求，决不能无视追求它的代价。”经济分析法学派的波斯纳教授在其《法律的经济分析》里提到了这一点，其论证的就是司法效率的重要意义。司法效率是现代诉讼法律价值目标体系的构成要素，其基本出发点在于司法投入的最小化和收益的最大化。它的确立，摒弃了传统的以正义为唯一理念的司法价值观，体现和反映了现代诉讼法律在价值目标取向上的多元性，对实现现代诉讼法律价值目标体系中公正、安全、效益等要素的价值整合，具有重要的影响和作用。

司法效率在检察权的行使中体现为检察效率，是检察机关在进行检察活动中所得到的效果与投入之间的比率关系。以“三类案件”中的检察机关行使不起诉决定权为例，检察机关对案件的事实、证据审查后，认为不符合起诉条件的，可以(或应当)作出不起诉决定。但由于这种涉及实体后果的处理决定是检察机关依据职权单方面作出的，事先没有倾听其他主体的意见，当事人对不起诉决定不服的，就必须要直接根据《人民检察院刑事诉讼规则》提出申诉，并由上级检察机关作出决定，这就可能使得诉讼拖延，浪费司法资源，降低诉讼效率。而人民监督员介入拟不起诉案件的审查之中，在检察机关作出最终的不起诉决定之前，对不起诉案件事先听取人民监督员的意见，提升了不起诉案件的适用正确性，也使有关当事人对此决议的透明度更加信服，能在追求司法公正的同时，有效地利用司法资源，最大限度地实现司法效率。

以2005年、2006年两年的统计数字为例，在人民监督员制度的作用下，检察机关自侦案件的撤案率、不起诉率2005年同比下降了0.98%和4.4%。2006年上半年的撤案率、不起诉率同比又下降了0.4%和6.4%。^[30]在相当程度上缩短了诉讼周期，节约了诉讼成本。