人民监督员制度立法原则确立概述

二、人民监督员制度立法原则确立概述

(一)人民监督员制度立法原则概念

1.立法原则的概念

立法原则是在立法活动过程中被立法实践者所遵循的一系列规范、规则的总和。立法活动有多方面的内容，既包括立法项目的调研论证，也包括立法的具体步骤，既有立法权限主体的分工，又有立法权限范围的明确等。对不同立法活动共性的抽象和概括形成的为立法权限主体所普遍遵循的规则就是立法原则。立法原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法的内在精神品格之所在。^[64]

2.人民监督员制度立法原则概念

人民监督员制度立法原则是在人民监督员制度立法活动过程中有关立法权限主体所遵循的规则体系。人民监督员制度立法的具体活动大体包括立法调研论证等准备活动、立法案的提起、立法案的审议和讨论、立法案的通过和公布等，在这些立法活动的过程中，人民监督员制度立法主体必须严格遵循作为立法的内在精神品格之所在的立法原则。

(二)人民监督员制度立法原则特征

一是立法规律性的体现。立法规律反映立法活动的整体要求，是对立法活动的普遍性要求，这种规律性贯彻在立法活动的各个层次。比如，立法权限主体的确定必须结合特定国家和特定历史时期才能够确定，而立法原则正是对诸如此类的立法规律性的体现。规律是客观的，是不以人的意志为转移的。在人民监督员制度立法过程中，立法权限主体既要遵循作为一般立法规律性体现的基本原则，又要遵循作为人民监督员制度立法规律性体现的具体原则，在《宪法》的规制下，依照《立法法》等的要求，体现人民民主的要求，进行科学的立法。

二是立法权限，主体的规范要求。一般而言，立法权限主体在进行立法活动时要对立法项目进行调研，明确立法项目的指导思想，确立立法项目的基本原则，以及采取具体的操作规程和立法步骤。立法权限主体行使立法职权有两个前提要求:首先其立法权限是被宪法和法律授权的，在立法的过程中，立法权限主体必须严格遵守宪法和法律的规定，宪法和法律构成了立法权限主体立法活动的权力边界;再就是立法权限主体要充分尊重立法的科学规律，立法活动的规律性使得立法主体要想保有立法活动所产生规范性文件的长久生命力，就必须遵循相应规范的要求，立法科学规律的集中反映就是立法的原则。人民监督员制度立法主体在立法过程中应该充分考量立法原则的规范要求并严格遵照执行，努力使立法达至一种理想化的状态。^[65]

三是立法活动的概括和抽象。作为立法权限主体的规范要求和立法规律性的体现，立法原则必须是对全部立法活动的整个过程的抽象和概括。作为抽象和概括的规则，它约束和指导立法权限主体能够更好地立法以反映立法规律性的要求。人民监督员制度立法原则对人民监督员制度立法主体的约束体现为立法主体要严格按照立法的权限，遵循立法的规律，严格立法程序并运用合理的立法技术进行科学的立法。

(三)人民监督员制度立法指导思想

1.人民监督员制度立法指导思想之确立

立法指导思想是指立法实践所遵循的规则及所确立的规范的认识来源。立法思想是多样化的，既可以是人们对立法的一般理解，也可以是系统化的理论主张，在一定条件下甚至可以是一国特定历史时期领导者的观点。但能够成为立法指导思想的只是其中上升为统治阶级意志的立法思想。

在不同的历史时期，立法指导思想都有不同。

在西方，古希腊时期的亚里士多德的立法思想对整个西方世界的立法理论产生了深刻持久的影响力。到了近代，古典自然法学家的立法理论对当今西方世界以及世界其他国家的立法实践产生了重要的影响。

在新中国历史时期，单就国家领导人的立法思想而言，对立法理论及立法实践产生重要影响力的先后有毛泽东的立法思想、董必武的立法思想、邓小平的立法思想、彭真的立法思想。学术上对这些重要领导者的立法思想进行了系统的研究梳理。^[66]梳理并归纳之，可以明确的是我国立法指导思想体现在以下几个方面:

第一，立法工作必须以我国的现实国情为依据。立法不仅要为我国各方面的改革和建设提供依据，而且还要为其提供有效的保障，做到符合我国社会主义法制“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的基本要求。这就要求立法工作一定要从实际出发。立法绝不能脱离我国的现实国情，而应该根据我国政治、经济、文化等各方面的特质而非立法者的主观想象，根据科学立法的要求，从立法工作的调研准备，立法工作程序的启动，立法工作的实体运行等立法工作的各阶段都通过深入的调查研究，认真地进行科学论证，立法的成果才能够有持久的生命力。

第二，立法工作必须走领导和群众相结合的路线。从立法的性质上讲，它是一国有权机关行使立法权限的职权。并且在一国立法体制内，立法主体作为国家机关都相应地具有对某一方面国家或地方事务的管辖权，这是其领导者地位的体现。但是，从立法的结果上来看，立法是提供公共产品的活动，涉及社会的公共利益，因此，它离不开广大人民群众的参与。民众参与立法，是立法民主的体现。在民主国家，人民意志通过立法加以表达，作为国家政权活动的立法，必须遵循民主原则。立法的过程就是集中人民意志、反映人民利益的过程，立法的目的就是要保障和实现人民的权利。^[67]我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，从这一国家性质的要求上来说，我国在立法工作的要求上必须坚持走领导和群众相结合的路线这一指导思想。

第三，立法工作必须以宪法为最高准则。我国宪法是国家主权权力行使的结果，它明确了各国家机构的职权。其中立法权是由立法机关行使的具体国家职权之一。因此，立法工作是宪法规定的国家职权的内容，是人民行使国家主权权力的体现。宪法构成了立法工作的最高准则。宪法在其自身的内容规定性上也明确了这一点:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”^[68]因此，宪法作为立法工作必须遵循的最高准则，是有关立法主体维护宪法尊严的要求、履行宪法实施职责的体现和保证。

总地来说，我国立法工作的指导思想概括起来就是:以宪法为最高准则，以我国的现实国情为根据，走理论和实际相结合的路线，坚持科学立法、民主立法的精神原则。结合人民监督员制度立法的特性，人民监督员制度立法在贯彻这一立法指导思想时的特殊要求就在于，在进行人民监督员制度立法时，对立法原则的确立、立法路径的选择，以及诸如人民监督员的选任及其权利义务等各项具体制度的法律化都要以宪法为最高准则，遵循宪法的基本原则，考虑我国的现实国情，最大限度地发扬我国社会主义的民主，充分调动一切积极因素进行科学立法，以更好地监督我国检察机关合法有效地履行其职责，促使我国检察体制逐步走向完善。

2.人民监督员制度立法指导思想和人民监督员制度立法原则之辩证

对立法思想进行阐述有其显然的必要性，这一必要性在于厘清立法原则和立法思想的区别，以及构建立法思想和立法原则之间的联系。

立法指导思想是人们关于立法的思想观念的集中表达，就其存在的形式而言，立法指导思想无论古今中外都是存在于人们观念中的事物，属于意识层面。立法原则作为对立法活动的概括和抽象，具有普遍性的特质，是立法活动规律性的体现，是对立法权限主体的规范要求，可能存在于人们的观念之中，也可能体现在规范性法律文件所构成的法律渊源之中，在被宪法和法律明文确定后，便具有了一定程度上的直接操作性。在学术上，很多人对立法原则的阐述显然仅停留在立法思想的层面，只是其中一些观点能够被立法者采纳直接规定在法律的条文中从而转化为具体实在的立法原则，其他没被立法者采纳的观点则并不能构成立法原则。其间的差别就在于立法思想能否被立法者所采纳并写入相应的规范性文件中。

但这种差异性恰好反证了立法思想和立法原则之间的关联性，即立法思想尤其是立法指导思想构成立法原则的思想来源，甚至在满足一定条件时，立法指导思想直接转变成立法原则。这一条件是立法者采行特定的立法指导思想。我们在人民监督员制度立法的过程中也应该考量目前学术界和实务界对人民监督员制度立法的认识，从这些思想观点中吸纳有益合理成分，在人民监督员制度立法实践中予以适用，把它们作为指导人民监督员制度立法的思想源泉，甚或将其中的有益认识作为人民监督员制度立法原则在立法文件中予以明确认可，促使人民监督员制度立法更加完善。