人民监督员制度立法原则确立

三、人民监督员制度立法原则确立

(一)确立人民监督员制度立法原则之理据

1.立法一般原理之普遍要求

宏观上，人民监督员制度立法原则确立从根本上深受我国现实国情的制约和影响。我国现阶段仍然处于社会主义建设的初级阶段。这一最大的现实国情决定:我国现仍处在深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的过程中;我国政治体制改革也处在不断的完善和发展之中;在我国既有的深厚历史文化积淀的基础上，在当今世界各国交往日益加深的背景下，我国的文化建设也还大有可为之处。我国的这种现实国情是我国现阶段一切立法事项都必须考量的客观因素，是立法一般原理的体现。立法一般原理是对立法普遍规律的反映。人民监督员制度立法应该符合立法一般原理的要求，充分尊重立法普遍规律。我国社会主义初级阶段的现实国情为人民监督员制度立法原则的确立提供了最为深厚的现实依据。立法原理作为关于立法的带有普遍性和基本规律性的事物的理论表现，对立法实践有重大意义。一定的立法原理既是一定的立法实践的理论基础，又是这种立法实践的指南。^[69]因此，立法一般原理之普遍要求构成人民监督员制度立法基本原则确立之理据。

2.人民监督员制度之特质体现

微观上，人民监督员制度立法原则确立还受到人民监督员制度自身特质的制约和影响。人民监督员制度立法遵循立法一般原理并不意味着否定人民监督员制度立法自身无所作为，人民监督员制度自有其特质性，虽然人们对人民监督员制度的性质存在不同的认识，但我们以为，就其性质定位来讲，人民监督员制度是我国公民行使宪法所赋予的监督权的体现，其实质是一种权利监督。而这种特质体现了人民监督员制度立法自身的特殊要求，比如，在人民监督员制度立法的内容规定性上就应该更多地体现人民监督员的权利保障，这也是现代宪政原理的基本要求。人民监督员制度立法在遵循立法共有原则之外，也因其自身所具有之特质而体现出人民监督员制度立法的特有原则。人民监督员制度之特质体现构成人民监督员制度立法具体原则确立之理据。

(二)确立人民监督员制度立法原则之类别

人民监督员制度立法原则确立所依赖的理据在于立法一般原理之普遍要求和人民监督员制度之特质体现。遵循立法一般原则的普遍要求，人民监督员制度立法和任何其他立法事项一样都有其共同遵循的基本原则。遵循人民监督员制度自身的特质体现，人民监督员制度立法便具有了其他立法事项所不具有的特别的具体立法原则。

1.人民监督员制度立法基本原则

立法基本原则是各种立法活动所共同遵循的准则，是不同立法主体在其立法活动中都应该考量的因素，是其展开立法活动的重要准绳，是立法基本理念在立法实践中的重要体现。学界对立法基本原则各说各话，主张不一。如全国人大法律委员会主任委员杨景宇认为，立法应当遵循这几条原则^[70]:一是坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，二是坚持党的领导，三是坚持全心全意为人民服务的宗旨，四是坚持服从并服务于发展这个第一要务。在孙国华、沈宗灵主编的全国第一本统编法理学教科书中所阐述的立法基本原则有以下几项^[71]:一是以马列主义、毛泽东思想为指导，从中国实际情况出发;二是领导与群众相结合;三是原则性与灵活性相结合;四是要保持法的稳定性和连续性;五是制定法律规范要考虑到社会主义法具有纲领性的特点。到20世纪80年代末，较为广泛的看法是，中国立法应当包括这样几项基本原则:一是实事求是从实际出发;二是总结实践经验与科学预见相结合;三是借鉴本国历史上和外国的有益经验;四是以最大多数人的最大利益为准，立足全局、统筹兼顾;五是法制统一，原则性与灵活性相结合;六是民主与集中相结合、领导与群众相结合;七是保持法的连续性、稳定性与及时废改立相结合。^[72]

很显然，以上关于立法基本原则的诸多主张仅仅停留在观念层面，属于立法思想的范畴，而不能构成科学立法实践所遵循的规则性要求。“立法基本原则的主要价值在于它有直接的实践性”^[73]，仅仅停留在观念层面的立法思想很显然不能够实现立法基本原则的这一价值，而要达至立法基本原则的价值，就必须“对学界关于立法基本原则的研究成果予以挑选，再以法律制度的形式予以固化，实现立法基本原则的法律化和制度化”^[74]。2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《立法法》相关规范条文确立了我国立法权限主体所应遵循的普遍要求，即宪法原则、法治原则、民主原则和科学原则。《立法法》这一规定的意义在于使立法基本原则“实现了由观念形态向法律化和制度化的转变”^[75]，正是观念化的立法原则理论主张转化为制度化法律化的立法基本原则，使得立法基本原则为立法实践提供了切实的操作规则要求，使得立法活动更易达至立法权限主体所期望的立法效果。

(1)理论上对立法基本原则的争议。一方面，在中国，立法基本原则以往通常都以一定的观念形态存在。最近二十多年，中国立法获得较大发展。但有关立法基本原则存在形态，“在立法法之前，也只是存在于立法学教科书中和立法者的实践中，以法律的形式对立法基本原则予以确定，使其成为人们必须遵循的立法制度，这种情形在立法法之前一直并不存在”^[76]。另一方面，正是由于立法基本原则是观念形态存在于人们的头脑之中，并没有使立法原则得以法律化、制度化，认识的不同最终导致立法学理论上和立法实践中对立法基本原则无法达成最终共识。我国老一辈已故知名法学家张友渔先生就认为，我国社会主义法制的立法原则主要有以下几个^[77]:一是从实际出发的立法原则，二是坚持社会主义的立法原则，三是社会主义民主的立法原则，四是立法不苛、重在教育的原则。原国家经贸委经济法规司副司长陈丽洁认为立法的指导思想则有以下几项^[78]:一是立法要符合、体现党和国家的方针政策，为党的中心工作服务;二是立法要与改革决策相统一，与改革进程相适应，为改革服务;三是立法要从全局出发，从维护国家和人民的根本利益出发，维护法的统一性;四是立法要从中国实际出发，同时要借鉴国外的有益经验。

理论上的主张总是观念形态的，不同的理论主张反映了不同的观念形态。但是观念形态要转化成实践状态还需要一个过程:首先就是对立法原则理论主张的系统研究，从其中分辨出哪些属于立法思想的范畴，哪些才是属于符合对立法基本原理认识的立法原则的范畴;其次就是对符合立法规律的立法原则进行鉴别，区分出具有普遍性的基本原则和针对特别事项的具体原则;最后就是应该将具有普遍性的立法基本原则制度化、法律化，为立法的具体实践提供可操作性的规则，实现立法基本原则的实践价值。

(2)法律文本中对立法基本原则的确立。观念形态的立法基本原则的不同认识在《立法法》颁行后得以消弭。在《立法法》的相关条文规定中，它明确了以下立法基本原则:

一是宪法原则。《立法法》第3条规定“立法应当遵循宪法的基本原则”，宪法序言第十三自然段规定“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，《宪法》第5条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》和《宪法》的规定明确了立法所遵循的基本原则之宪法原则。《宪法》规定了国家的根本制度和根本任务，具有最高的法律效力。遵守宪法的基本原则是立法活动最重要的原则。^[79]现代各国宪法所确立的一般原则主要有人民主权原则、基本人权原则、权力制约原则和法治原则。^[80]而遵守宪法的基本原则就是要求在立法活动中按照这些原则的要求进行活动。

作为普遍性的要求，人民监督员制度立法对宪法基本原则的遵守体现在它要求人民监督员制度立法必须符合宪法的规定并不得违背宪法所体现的精神和原则。从人民监督员制度的内容规定性来看，有关的立法应该着力在以下两个方面下功夫:加大对检察机关自侦案件的监督力度和加强对检察机关自侦案件的监督效力，充分体现人民主权原则的要求;加强对监督主体和犯罪嫌疑人权利的保障，充分体现基本人权原则的要求。《宪法》通过规定公民广泛的权利和自由来体现人民主权。人民监督员对“三类案件”和“五种情形”的监督是其行使《宪法》赋予的监督权的体现，加大对这些案件的监督力度并赋予其一定的监督效力，正是对公民享有的宪法基本权利的实现，也是实现人民主权的重要途径。人民监督员作为“三类案件”和“五种情形”的监督主体，在监督的过程中通过享有一定的权利，促使其更为积极地履行监督的职权，这些权利的享有是人民监督员有效履行职责的必要条件，在人民监督员制度立法时应充分考量赋予人民监督员适当的权利;人民检察院要求人民监督员来监督所谓的“三类案件”和“五种情形”，这在一定程度上表明检察院在办理案件的过程中或多或少存在对其自身职责的违反和对犯罪嫌疑人权利的侵害，加强对犯罪嫌疑人权利的保障恰能起到消弭人民检察院违法失职的情形，同时也能够有效地促使其合法有效地履行职责，这样既达到了保障犯罪嫌疑人人权的目的，同时又起到了促使人民检察院合法履行职权的效果，是一种典型的“双赢”。

二是法治原则^[81]。《立法法》第4条明确规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”，《宪法》第5条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。《立法法》和《宪法》的这些规定明确了立法所遵循的基本原则之法治原则。我国是单一制国家，坚持社会主义法制统一，是法治原则的应有之义，是我国法制健全和法治建设的基本要求。

法治原则作为一种理念最具影响力的是由亚里士多德提出的。亚氏的法治观有两层含义:已成立的法律要获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。^[82]亚氏的这一法治观影响极为深远，至今仍为世界各国在立法时作为基本原则要求被遵循，甚至直接反映在宪法内容的规定里。

作为立法活动普遍要求的一项准则，法治原则的基本要求和主要内容突出体现为:一切立法权的存在和行使都应当有法的根据，立法活动的绝大多数环节都依法运行，社会组织或成员以立法主体的身份进行活动，其行为应当以法为规范，行使法定职权，履行法定职责。^[83]依法治国，建立社会主义法治国家，已经成为宪法所明确的治国方略。立法的法治原则首先就要求必须完善立法体制，使立法权限划分、立法主体设置、立法程序运行等立法的主要方面都有法律上明确的依据。而人民监督员制度立法对法治原则的遵守，就意味着人民监督员制度立法必须在我国宪政体制构架下的现行立法体制内，由有权的立法权限主体在其立法权限范围内按照立法运行的程序并运用一定的立法技术手段进行，以使人民监督员制度在法律规范的框架内获得更为持久的鲜活生命力。具体来讲，全国人大常委会在制定《关于完善人民监督员制度的决定》的过程中以我国现行的立法指导思想为前提，运用《宪法》及《立法法》所赋予的立法权限和相应的立法程序对人民监督员制度进行科学、合理的立法。如此才是人民监督员制度立法对法治原则的贯彻和遵循。

人民监督员制度立法的法治原则要求人民监督员制度立法必须对人民监督员制度运行机制的各环节都要有明确的法律依据并严格遵照其规则在实践的各环节中运行。法治是一个动态的概念，它不仅要求法律制度的健全，而且还要求对健全的法律制度进行严格的执行以使其在实践中发挥其应有的作用。从《立法法》的明文规定来看，立法法治原则有两个方面的要求，“立法应当依照法定权限和程序”反映了现今各国立法的法治原则的共性方面，“从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”突出地反映了中国立法的法治原则所具有的国情特色。^[84]

我国现行《宪法》和《立法法》确立的我国现行的立法体制是所谓的一元两级多层次的立法体制。这种立法体制设置的初衷在于在我国主权范围内和中央统一领导下，充分发挥中央和地方两个积极性。但单就地方立法而言，既存在所谓的省一级地方立法和较大的市一级的立法，同时也存在权力机关的立法和行政机关的立法，并且这两类立法种类往往存在交叉，这种现实状况的存在使得地方立法的复杂性“精彩纷呈”，大有叫人“应接不暇”之势。不可否认的是，在总体上它能够发挥地方立法的因地、因事制宜性，但却使得地方这一积极性表现得“过于积极”:妨碍了法制统一这一更为根本的原则的贯彻，固化了地方利益;妨碍了统一市场秩序的建立，增加了交易成本;浪费了有限的立法资源，桎梏了社会发展所需的制度供给与制度创新。^[85]因此，在对人民监督员制度进行立法的时候，我们应该摒弃的是走地方立法的路径，选择的是中央立法的路径。这也正是法治原则在人民监督员制度立法过程中的深刻体现。

三是民主原则。《立法法》第5条明确规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”《立法法》的这一规定明确了立法基本原则之民主原则。立法是表达人民意志的国家主权活动的直接体现，立法的特质就在于立法是利益博弈的结果和民主的集中体现。立法更强调民主是“因为只有在广泛民主的基础上，才能够真正集中和表达人民的意志和利益要求”^[86]。中国立法所应遵循的民主原则，其含义和内容应当包括三个要素:其一，立法主体是广泛的，人民是立法的主人，立法权在根本上属于人民，由人民行使。立法主体是多元化的，中央与地方、权力机关与政府机关应当有合理的立法权限划分体制和监督体制。其二，立法内容具有人民性，以维护人民的利益为宗旨，注意确认和保障人民的权利，而不是以政府的意志或少数人的意志为依归。其三，立法活动过程和立法程序是民主的，在立法过程中注重贯彻群众路线，使人民能够通过必要的途径，有效地参与立法，有效地在立法过程中表达自己的意愿。^[87]

《立法法》明文确立的民主原则实际上涉及两个方面:一是民主原则的本质方面、根本方面，也就是立法应当体现人民的意志。这是各国立法民主原则的普遍性要求。二是民主原则的方法方面，也就是发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。这主要是中国特色的立法民主原则。^[88]

人民监督员制度立法遵循立法民主的基本原则，就要求立法要有更多的公众能够切身参与进来，最大限度地体现人民的意志和利益。在人民监督员的选任上要体现作为监督主体的人民监督员来源的广泛性，体现人民监督员的平民化，使更多的人能够有机会参与到对检察机关办理案件的监督上来，使民意能够最大限度地贯彻到检察监督上来，而不仅仅追求所谓的精英化，致使人民监督员制度的监督达不到民主的要求。在人民监督员制度立法内容上也要更多地体现对人民检察院行使权力的限制和制约，体现保障犯罪嫌疑人的合法权利和利益的内容，以及体现对人民监督员行使监督权保障的内容。在人民监督员制度立法技术手段上要求在条件许可的情形下，还应该允许公众参与对人民监督员制度立法的起草和讨论，最大限度地集中民意，发挥其参与立法的积极性。在人民监督员制度立法程序上要求做到立法程序公开，即除了向社会公布人民监督员制度立法草案外，还可以允许新闻媒体的采访报道，并且对涉及公众重大利益的问题，有权要求采取立法听证。^[89]程序公正体现实体公正，人民监督员制度立法以程序公正最终实现保障人民监督员权利和犯罪嫌疑人人权并促进检察权的合法有效行使这一实体公正。

四是科学原则。《立法法》第6条规定:“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”《立法法》的这一规定明确了立法基本原则之科学原则。周旺生认为，立法遵循科学原则，第一，需要实现立法观念的科学化。要把立法当作科学看待，以科学的立法观念影响立法，消除似是而非贻误立法的所谓新潮观念和过时观念。第二，需要从制度上解决问题。要建立科学的立法权限划分、立法主体设置和立法运行体制。第三，更具直接意义的，是要解决方法、策略和其他技术问题。^[90]因此，立法的科学原则主要体现在科学的立法观、科学的立法制度、科学的立法方法和技术等方面。

人民监督员制度立法遵循科学立法的基本原则，就是要求在立法的过程中，首先要确立人民监督员制度立法的指导思想以确立科学的立法观，在我国目前宪政体制的框架内，我国立法工作的指导思想概括起来就是，以宪法为最高准则，以我国的现实国情为根据，走理论和实际相结合的路线，坚持科学立法、民主立法的精神原则。其次要对人民监督员制度的立法路径进行选择以明确科学的立法方向，在我国当前宪政体制构架内，由全国人大常委会制定《关于完善人民监督员制度的决定》应当是最佳的路径。再就是在立法方法和立法技术上体现人民监督员制度立法的特殊性，诸如在立法的具体程序上将人民监督员制度立法草案向社会公布以使最大限度的公众切实参与到立法的过程中来就不失为一个好方法和适当的技术手段。在立法过程中，应极力做到对人民监督员制度立法进行科学的规划、论证，反映人民监督员制度的科学规律，以科学的立法观作指导，并以科学完备的制度配套，努力促使人民监督员制度立法达到人们所期望的效果。“立法应当注重立法效益，这是科学立法的明确追求”，“立法行为应当符合经济学的效应最大化原理，树立和强化立法的成本观念和效益意识”。^[91]唯通过将以上诸多因素综合考量以共同达至科学而合理的人民监督员制度立法活动及其结果，这是科学立法基本原则的普遍性要求。

人民监督员制度立法所遵循之宪法原则、法治原则、民主原则和科学原则相互促进、相辅相成。在人民监督员制度立法具体活动中遵守之，则人民监督员制度立法的成果生命力鲜活持久;在人民监督员制度立法具体活动中背离之，则人民监督员制度立法寸步难行。

2.人民监督员制度立法具体原则

(1)民族自治地方立法提供的借鉴。立法的具体原则是对立法基本原则的具体化和细化，它是在具体立法活动中所遵循要求的体现，表明了不同立法权限主体的不同种类立法活动的特殊性。在我国现行的立法体制内，普通地方立法和民族地方立法除了都要遵循立法基本原则的要求外，其各自所遵循的立法具体原则有所不同。就民族地方的立法而言，其最大的特质就是民族性，这一特质决定民族地方立法遵循具体原则的最大不同。《宪法》和《立法法》都明确民族自治地方有权对法律、行政法规作出变通规定正是基于民族性这一特质。但民族自治地方立法作“变通规定”应该至少满足以下各项要求:

一是法制统一的要求。民族自治地方制定自治条例和单行条例对法律、行政法规作变通规定绝无随意性，而应在不同《宪法》所规定的内容和体现的精神相违背的情况下作出。因此，民族自治地方立法首先以维护我国社会主义法制的统一为立足点。“法制统一原则是我们进行社会主义民族立法工作的最高原则”^[92]。“任何离开法制统一原则的民族立法，亦即离开宪法和法律总原则的民族立法，都不是社会主义的民族立法，而只能是法制上表现出的民族分离或独立。”^[93]《宪法》序言中明确规定:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”^[94]，通过民族立法的手段行使破坏社会主义法制的统一以及破坏祖国统一的目的是我国政府和广大各族人民群众所绝对不允许的。

二是民族自主的要求。我国是多民族的单一制国家。采取这种国家结构形式很重要的一个原因就是我国民族分布和民族成分状况。就全国范围来看，绝大多数少数民族都与汉族相互交错地居住在某一个地区，逐渐形成大杂居、小聚居的局面。^[95]基于这种事实状况，从民族地区特点和民族特点出发，是民族自治地方立法的着重点。民族立法^[96]只有根据本地区的特点和民族特点才能够有效地贯彻执行国家的法律，保证变通立法的行之有效。^[97]事实上，民族自治地方根据本民族地方的特点进行自治立法恰是其民族自主的要求，又是其民族自主的体现，并且也在一定程度上保障了各民族平等权利和合法权益。通过立法体现各民族平等，反映各民族的共同利益。民族自治地方的人大作为我国各民族地方的自治机关，有权在其自治权限范围内根据本民族自治地方的特殊性对经济、社会、文化等各方面的社会事务以立法的方式进行自主管理。民族立法不但要充分反映民族自治地方的自主权，而且还要充分保障这种自主权。^[98]我国民族区域自治制度是对民族自主权进行保障的制度性要求。

三是民族发展的要求。民族自治地方立法在保证社会主义法制统一的前提下力求实现民族自主并以促进民族发展为目的。由于历史原因，少数民族地区的经济文化相对来说较为落后，帮助少数民族发展经济文化教育事业，改变其落后状态，既是实行民族平等、团结和互助的重要方面，也是实行民族区域自治的重要措施。^[99]民族地方立法的一个重要功能就是通过法律的手段对社会经济事务进行规范以促进经济的发展，并不断改善民族地区公民的生活水平。《宪法》序言第十一自然段明确“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”，《民族区域自治法》在序言中对宪法的这一规定给予了具体化，“国家根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展”。《宪法》和《民族区域自治法》这些明文规定构成了民族自治地方立法之民族发展要求的直接宪法和法律依据。

民族自治地方立法具体原则的确立至少说明以下两点问题:一是不同的具体立法事项有其特殊性;二是这种特殊性决定了其立法具体原则的独特性，它要求在对这一具体立法事项进行立法的过程中要遵循相应的特别原则。人民监督员制度立法亦如此。民族自治地方立法这一特例为人民监督员制度立法具体原则提供了鲜活的样板，为我们确立人民监督员制度立法的具体或特别原则提供了分析问题的思路。

(2)人民监督员制度自身特质的决定。人民监督员制度自身的特质何在?这是我们对人民监督员制度立法特别原则确立的逻辑前提。我们对此的基本认识是，人民监督员制度作为我国检察体制内自主的制度创新，其特质既体现在人民监督员制度自身内容的规定性，诸如人民监督员的选任机制、职权职责、监督方式、监督效力等方面，又体现在其与其他制度，比如人民陪审员制度等相关制度所具有的特殊性上。作为认识问题的逻辑起点，其中最主要是涉及对人民监督员制度的性质定位，即人民监督员制度的监督性质到底是什么?

在当前人民监督员制度实际运作的过程中，人们基于不同的认识角度对人民监督员制度的监督性质产生了不同的认识，对之梳理归纳，大致有以下有代表性的观点。

有的认为，人民监督员制度是一种外部监督，不是检察机关的内部制约。这种监督不是权力机关的监督，而是权利对权力的监督。他还认为，人民监督员制度是一种社会监督，是检察机关引入人民群众参与司法活动，并直接参与个案监督的一种新形式，它符合司法民主发展的潮流与趋势，也是中国特色社会主义制度的自我完善和发展。^[100]有的认为，人民监督员制度是权力制约制度。^[101]也有的认为，人民监督员制度属于社会监督，相对检察机关自身的内部监督而言，是一种外部监督。并且“根据人民监督员制度的规定和试点实践可以看出，人民监督员制度对职务犯罪案件中的‘三类案件’而言是一项必经的程序，体现了制度的刚性”^[102]。有的认为，人民监督员制度的性质是一种柔性监督和一种准外部监督机制。^[103]有的认为，人民监督员制度不是检察机关的外部监督也不应成为检察机关的外部监督。^[104]有的认为，人民监督员制度的本质特征主要表现在:它是一种社会监督，不是检察机关的内部监督与制约;它是一种有特定范围的监督，不是泛泛的监督;它是一种刚性监督，不是一般性监督。^[105]

其他理论界学者和实务界专家对人民监督员制度监督性质的不同认识，在此不再一一列举说明。单就上述认识来看，人们对人民监督员制度监督性质认识的差异主要在于是外部监督还是内部监督，是刚性监督还是柔性监督，是权利监督还是权力监督等方面，而对于社会监督定性的认识基本一致。以上诸多认识都有其合理性的一面，但同时也只具有片面的真理性，虽能够把握人民监督员制度监督性质的某一方面，却不足以反映其性质的全貌，或表面上是对人民监督员制度监督性质定性，然则实质上仅仅是把握住了人民监督员制度监督性质的表征。但无论如何，这些理论认识的应然价值在于给人们对人民监督员制度的监督性质进行定性提供了范式，其实然作用在于给人们对人民监督员制度的监督性质进行定性积累了经验。

准确把握人民监督员制度的定性是明确人民监督员制度立法具体原则的关键和前提。我们认为，对人民监督员制度的监督性质进行定位，至少内含以下三个方面的要素:人民监督员制度的性质定位的场域为我国的宪政框架，定位的核心为公民权利与国家权力，定位的依据在于公民权利与国家权力间的结构和功能差异。^[106]基于此，我们把人民监督员制度的监督性质定位为权利监督。在权利监督这一监督性质定性之下的人民监督员制度监督性质的表征恰在于其监督主体的社会性或广泛性、监督范围的外部性和监督效力的柔性。

首先，人民监督员制度的监督性质表征为监督主体的社会性，即人民监督员制度是一种社会监督。社会监督泛指国家机关以外的各政党、社会组织和人民群众通过各种手段和途径对执法、司法、守法等各种法律活动合法性的监督。^[107]社会监督之监督主体的广泛性体现在它可以涵盖各政党、社会组织和人民群众。从人民监督员制度的试点实践和规范文件的规定来看，无论人民监督员产生于社会的精英阶层，还是更为广大的平民阶层，他们都是区别于人民检察院检察官之外的社会大众。人民监督员制度是一种典型的人民群众的监督。社会监督的特点是不依国家的名义和授权、不具强制性法律后果，但具有广泛性和自发性。^[108]

其次，人民监督员制度的监督性质表征为监督范围的外部性，即人民监督员制度是一种外部监督。外部监督对应于内部监督。在我国，人民检察院组织法确立的各级人民检察院之间是领导和被领导的关系，这就决定了在人民检察院查办职务犯罪案件过程中，检察体制内部的监督体现了其权力属性的特质，并且具有上下的层级关系。而人民监督员制度作为人民检察院查办职务犯罪的外部监督机制与人民检察院体制内的监督显然不同。人民监督员制度的监督主体是非职业检察官的人民群众，内部监督和外部监督的边界除了外在的主体差异性外，内在的是主体间享有权利或权力的差异性。尽管人民监督员办公室作为办事机构设在检察机关内部，但人民监督员办公室仅是起到协调、保障、反馈和联系的作用，对人民监督员并无任何约束、管理的作用。所以，人民监督员制度是一种独立于检察机关之外的外部监督。^[109]

最后，人民监督员制度监督性质表征为监督效力的柔性，即人民监督员制度是一种柔性监督。就监督效力而言，柔性监督和刚性监督相对应。监督效力的刚性就是指人民监督员对检察院查办职务犯罪案件的监督意见具有强制性的约束力，反之就是监督效力的柔性。从人民监督员制度产生和试行的实践状况来考察，人民监督员制度的监督效力取决于人民检察院是否采行人民监督员的监督意见，这也就表明人民检察院的决定是最终的，而人民监督员的监督意见并不具有最终性，这一点恰好标识了人民监督员制度监督效力的柔性。另外，人民监督员制度监督效力的柔性是人民监督员制度监督主体的社会性和监督范围的外部性的逻辑递延。

(3)人民监督员制度立法具体原则的确立。与由人民监督员制度权利监督的监督性质决定的其表征属性相适应，人民监督员制度立法具体原则相应表现为社会监督原则、外部监督原则、柔性监督原则。

其一，人民监督员制度立法的社会监督原则。社会监督原则要求人民监督员制度在立法过程中要充分保障群众广泛地参与到对人民检察院“三类案件”、“五种情形”的监督，充分保障司法民主。为体现这一具体原则的要求，在对人民监督员制度进行立法的时候就要在人民监督员的选任上广开门路，从各阶层中选取合适的人员充任人民监督员，而不仅仅局限于某一个或某一些阶层。从现有的人民监督员产生的人员的分析上来看，他们更多的是来自人大、政协等部门的人员，他们自身对法律事务较为熟悉，因此，对于他们而言，人们一般称之为社会的“精英阶层”，但从设立人民监督员制度的初衷来看，试行人民监督员制度是检察机关贯彻党的十七大精神，在司法体制改革中推进检察体制改革的一项重要任务，其目标是在全社会实现公平和正义。^[110]所以，仅仅将人民监督员的人选范围限定在少数精英阶层，很显然会达不到检察体制改革的目的，实现不了真正的社会公平和正义，起不到对检察权的有效监督的作用。因此，对于人民监督员选任机制在立法中的规范是人民监督员制度立法内容规定性要遵循的一个重要准则。

其二，人民监督员制度立法的外部监督原则。外部监督相对于内部监督而言，虽则两者之间的边界在于显在的主体差异性以及潜在的权利权力属性的差异，但这并不意味着在人民监督员制度立法的过程中，对人民监督员这一主体享有的监督权利不能够有所作为。事实上，最高人民检察院最初创设人民监督员制度的初衷恰在于以外部的公民权利来制约内在的检察权力。基于此，在人民监督员制度立法时，明晰人民监督员这一外部监督主体在监督过程中的不同于检察机关自身所享有的权利显得尤为重要，它构成了人民监督员制度立法过程中为立法主体所应遵循的又一重要准则。

其三，人民监督员制度立法的柔性监督原则。人民监督员制度的监督效力的刚性和柔性具有相对性。从表象上看，人民监督员的监督意见是否采行取决于检察机关而使得人民监督员制度的监督效力表现为柔性，但“这也并不意味着检察机关可随意决定是否接受其监督结果”^[111]。这就对我们的人民监督员制度立法提出了这样的一个要求:如何规制人民监督员和人民检察院的关系以使人民监督员制度在具体实施过程中能够更好地发挥其功效。作为一项被遵循的具体原则，柔性监督原则为人民监督员制度立法规制人民监督员和检察机关的关系提供了准则，它要求在立法规范性文件的内容规定性里充分考量创设人民监督员制度的初衷是有效监督检察权的行使，这种监督的有效手段也及时充分保障人民监督员的权利，这也正契合了公民权利制约国家权力的现代宪政原理。

人民监督员制度立法的社会监督原则、外部监督原则和柔性监督原则有其天然的一致性，这种一致性统一于人民监督员制度权利监督的监督性质定位。定位为权利监督的人民监督员制度，其发展趋势是将更注重公民的自愿参与性、民主性、程序性、外部性。^[112]

人民监督员制度立法具体原则和人民监督员制度立法基本原则共同构成了人民监督员制度立法原则的有机统一体，是人民监督员制度立法所遵循的规则体系。

【注释】

[1]周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第24页。

[2]李龙主编:《法理学》，武汉大学出版社1996年版，第290页。

[3]李龙主编:《法理学》，武汉大学出版社1996年版，第290页。

[4]张文显主编:《法理学》，高等教育出版社2003年版，第234页。

[5]张文显主编:《法理学》，高等教育出版社2003年版，第234页。

[6]周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第30页。

[7]《现代汉语词典》，商务印书馆2002年版，第84页。

[8]关保英、张淑芳:《市场经济与立法模式的转换研究》，载《法商研究》1997年第4期。

[9]江国华:《立法:理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第254页。

[10]参见江国华:《立法:理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第254～283页。在江国华教授的著述中，他从时间和空间两个维度对立法模式进行了类型化的归纳，这种对立法模式认识的思维值得借鉴。

[11]参见秦前红:《宪政视野下的中国立法模式变迁——从“变革性立法”走向“自治性立法”》，载《中国法学》2005年第3期。秦前红教授在这篇文章中给我们解读了“变革性立法”模式产生的背景和存在的合理性，以及向“自治性立法”模式变迁的历史必然性，这种解读正好契合了立法模式变异性的特质。

[12]江国华:《立法:理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第248页。

[13]参见刘升平:《论我国社会主义初级阶段的立法体制》，载《政法论坛》1989年第1期。

[14]参见朱力宇:《立法体制的模式问题研究》，载《中国人民大学学报》2000年第4期。

[15]参见朱力宇:《立法体制的模式问题研究》，载《中国人民大学学报》2000年第4期。

[16]参见周旺生:《论中国现行立法体制》，载《北京大学学报》(哲学社会科学版)1989年第3期。

[17]周旺生:《论中国现行立法体制》，载《北京大学学报》(哲学社会科学版)1989年第3期。

[18]根据朱力宇教授的研究，他指出，在横向的立法权限的划分上有四种不同的理论:其一，立法机关优越的模式;其二，行政机关优越的模式;其三，三机关平列制约的模式;其四，立法机关至上的模式。而在纵向的立法权限的划分上也有四种模式:其一，中央完全集权的模式;其二，地方完全分权的模式;其三，分权—集权的模式;其四，集权—分权的模式。朱力宇教授并对横向和纵向两个向度的划分都作出了评析。详见朱力宇:《立法体制的模式问题研究》，载《中国人民大学学报》2000年第4期。

[19]事实上，全国人大及其常委会也不会在《立法法》明确作出此等除外规定的情况下仍然授权国务院对“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”先行制定行政法规，否则的话，它们就会置于违反《立法法》的风险之中，是对其自身职权的违反。

[20]授权立法涉及中央立法权限的分工，它表明了中央权力机关和中央行政机关之间立法权限的衔接。参见《立法法》第11条和第56条第3款的规定。

[21]参见《立法法》第56条。对立行政法规权的享有为国务院所独享，这不仅有宪法的最高依据，更有《立法法》的直接依据。

[22]参见《立法法》第64条。根据我国《宪法》及其他有关法律所确立的行政区划，有权制定地方性法规的地方人大及其常委会只限于所有的省级(省、自治区、直辖市)人大及其常委会和“较大的市”(根据《宪法》和《立法法》的规定，较大的市的范围具体包括各省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，以及“经国务院批准的较大的市”)的人大及其常委会。

[23]参见《立法法》第66条。根据《宪法》和有关法律的规定，民族自治地方的人大具体是指自治区、自治州和自治县三级人大。这三级自治地方的人大都享有制定自治条例和单行条例的权力。其中，我们应该注意区分的是，在制定地方性法规的权限上，自治区人大及其常委会都享有，但制定自治条例和单行条例的权限却只能够为自治区人大所独享，自治区人大常委会无权制定自治条例和单行条例。

[24]参见《立法法》第71条、第72条。按照学理通说，国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构制定的规章称之为部门规章。

[25]参见《立法法》第73条。按照学理通说，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定规章称之为地方规章。制定规章的权限主体和制定地方性法规的权限主体存在级别的对应性和一致性，即省级和“较大的市”的人民政府。

[26]特别立法机关的立法权限是指中央军事委员会制定军事法规的权限，以及中央军事委员会各总部、军兵种、军区制定军事规章的权限。参见《立法法》第93条。

[27]中国社会科学院法学研究所研究员李林博士认为，“从技术层面来看，我国宪法和法律对立法权限的划分主要由三部分构成:立法主体、立法权限形式和立法权限内容”。详见李林:《关于立法权限划分的理论与实践》，载《法学研究》1998年第5期。

[28]参见李林:《关于立法权限划分的理论与实践》，载《法学研究》1998年第5期。

[29]参见李林:《关于立法权限划分的理论与实践》，载《法学研究》1998年第5期。这里的法律体系并不是一国现行所有的法律规范以一定的标准划分的不同法律部门构成的体系，而是指法律规范体系。

[30]参见李林:《关于立法权限划分的理论与实践》，载《法学研究》1998年第5期。

[31]除去北京、上海、天津、重庆四个直辖市以及台湾省，香港、澳门特别行政区外，我国还有27个省会城市，经济特区所在地的市则为深圳、厦门、珠海、汕头共4个，另外，国务院先后四次共批准18个“较大的市”，这样，到目前为止，享有地方性法规制定权的“较大的市”有且只有49个。

[32]中央立法和地方立法的划分以存在立法在纵向上的分权为前提，其划分的标准是享有立法权限的主体是中央国家机关还是地方国家机关。在我国的中央立法层次，享有立法权限的主体限于全国人大及其常委会，国务院，国务院组成部门和具有行政管理职能的国务院直属机构。在我国的地方立法层次，享有立法权限的主体限于省级人大及其常务会和省级人民政府，较大的市的人大及其常委会和较大的市的人民政府。另外，民族自治地方的人大的立法虽具有特殊性，但一般仍将其归为地方立法的层次。

[33]参见周旺生:《关于地方立法的几个理论问题》，载《行政法学研究》1994年第4期。

[34]参见许俊伦:《地方立法的特征》，载《法律科学》1996年第5期。

[35]参见许俊伦:《地方立法的特征》，载《法律科学》1996年第5期。

[36]参见许俊伦:《地方立法的特征》，载《法律科学》1996年第5期。

[37]在我国，基于历史的特殊性，港澳台等地区虽是我国主权之下的地方单位，但并不是中央立法的所有规范性文件都在其自治领域内生效实施。

[38]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第12页。

[39]参见蔡定剑:《地方人大立法的发展、成就和问题》，载《人大工作通讯》1994年第4期。

[40]参见张中秋、张明新:《对我国立法权限划分和立法权运行状况的观察与思考》，载《政法论坛》2000年第6期。

[41]权力立法和行政立法在一定程度上也是一对对应的范畴，这一立法种类划分的标准是享有立法权限的主体是权力机关还是行政机关。在我国的立法体制内，权力立法有多层级，行政立法同样具有多层级性，都是既有中央层次的立法，又有地方层次的立法。

[42]我国现行《宪法》第89条规定了作为最高权力机关的执行机关即中央人民政府的国务院享有的诸如政治、经济、文化、外交、国防等各方面的广泛的管理权限。

[43]根据古典自然法学派经典作家的阐述，为防止权力的腐化，国家的立法权、行政权、司法权应该由不同的机关掌握和行使，我国《宪法》第89条作这样的规定显然是吸收了这种理论主张。关于三权分立的思想，参见洛克、孟德斯鸠等的相关著作。

[44]参见应松年:《〈立法法〉关于法律保留原则的规定》，载《行政法学研究》2000年第3期。

[45]参见应松年:《〈立法法〉关于法律保留原则的规定》，载《行政法学研究》2000年第3期。

[46]从立法实践来考察，我国《宪法》规定的居民委员会、村民委员会等基层群众性自治制度的规范性文件《中华人民共和国居民委员会组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》都是由全国人大常委会行使立法权的结果。而关于民族区域自治制度的规范性文件《中华人民共和国民族区域自治法》和关于特别行政区制度的规范性文件《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》都是由全国人大行使立法权的结果，这种不对等地位的对待现象值得思考。

[47]在现代国家宪法所构筑的宪政体制下，在宪法的内容规定性里，公民权利的有效保障相比较于国家权力的正确行使而言处于支配地位，公民权利制约国家权力是宪法关系的基本精神。参见周叶中主编:《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2004年版，第38页、第149页。

[48]立法活动从广义的形式上来讲，既包括立法主体制定规范性文件的行为，又包括立法主体修改既存规范性文件的行为，还包括立法主体废除或废止已经失效的规范性文件的行为。在专门制定《人民监督员法》这一途径行不通的时候，转而寻求修改《刑事诉讼法》或者是修改《人民检察院组织法》被许多人认为也不失为一个恰当的选择。

[49]参见罗长喜、周建高:《关于人民监督员制度的立法思考》，载《人民检察》2005年第1期。

[50]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第355页。

[51]参见杨建顺:《代表呼吁将人民监督员制度写入法律》，载《法制日报》2004年3月9日。转载于周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第356页。

[52]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第357页。

[53]参见柯汉民:《人民监督员制度立法可分三步走》，载《检察日报》2005年11月7日，第3版。

[54]参见周士敏:《人民监督员制度的性质和功能》，载《国家检察官学院学报》2004年第4期。

[55]参见李泽明、江红鹰、陈晓东:《人民监督员制度研究》，载《行政与法》2004年第12期。

[56]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第362页。

[57]参见王斗斗、丘栋辉:《细数人民陪审员制度近八十年风雨历程》，载《法制日报》2007年9月6日，第8版。

[58]参见司英:《坚定地推进人民陪审员制度——关于完善人民陪审员制度的决定立法回顾》，载《中国人大》2005年第12期。

[59]人民陪审员制度与人民监督员制度一样，《宪法》中只有概括性依据，并无明确直接的依据。《宪法》第七节规定了人民法院及相关司法制度，但对人民陪审员制度并无明确具体的规定。参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第363页。

[60]参见钟黎明:《人民监督员制度和人民陪审员制度的比较与思考》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=7781，2006年6月15日访问。

[61]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第362页。

[62]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第365页。

[63]参见秦前红、宦吉娥:《人民监督员制度发展完善的若干思考——以人民陪审员制度与人民监督员制度之比较为视角》，载《湖北民族学院学报》(哲学社会科学版)2009年第1期。

[64]参见周旺生:《论中国立法原则的法律化、制度化》，载《法学论坛》2003年第3期。

[65]江国华认为，立法既蕴含着立法者所欲求规导的一种生活图景和范式，也蕴藉人们对于其生活世界的公序良俗所抱之期望，是实现人们美好信念、愿景和价值期望的理想通道。参见江国华:《立法:理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第319页。

[66]就目前的理论成果来看，主要有孙红旗:《论毛泽东的立法思想》，载《理论建设》1993年第5期;吴家友:《董必武立法思想探析》，载《人民法院报》2004年10月13日;余正滚、程吉生:《论邓小平的立法思想》，载《江西社会科学》1998年第8期;曾长秋、彭帅:《论彭真的立法思想》，载《零陵师范高等专科学校学报》2002年第4期，等等。

[67]参见江国华、易赛键:《论立法民主》，载《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2007年第4期。

[68]参见《中华人民共和国宪法》序言第十三自然段。

[69]参见周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第42～43页。

[70]详见杨景宇:《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，载《吉林人大工作》2003年第12期。

[71]详见孙国华、沈宗灵:《法学基础理论》，法律出版社1982年版，第242～250页。

[72]详见沈宗灵主编:《法学基础理论》，法律出版社1988年版，第320～330页;转引自周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第77页。

[73]周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第77页;周旺生:《论中国立法原则的法律化、制度化》，载《法学论坛》2003年第3期。

[74]周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第78页;周旺生:《论中国立法原则的法律化、制度化》，载《法学论坛》2003年第3期。

[75]周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第78页;周旺生:《论中国立法原则的法律化、制度化》，载《法学论坛》2003年第3期。

[76]周旺生:《论中国立法原则的法律化、制度化》，载《法学论坛》2003年第3期。

[77]参见张友渔:《我国社会主义法制的立法原则》，载《东岳论坛》1980年第1期。

[78]参见陈丽洁:《论立法原则与立法技术》，载《中国经贸导刊》1996年第19期。

[79]参见张世诚:《立法法的基本原则及立法权限的划分》，载《中国行政管理》2000年第4期。

[80]详见周叶中主编:《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2004年版，第97～114页。

[81]法治原则一般被认为是宪法的一项基本原则，但这里的法治原则是基于《立法法》所作的具体要求。作为一般性宪法原则，法治也称“法的统治”，是指统治阶级按照民主原则把国家事务法律化、制度化，并严格依法进行管理的一种治国理论、制度体系和运行状态。其核心内容:依法治理国家，法律面前人人平等，反对任何组织和个人享有法律之外的特权。参见周叶中主编:《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2004年版，第110页。

[82]参见周叶中主编:《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2004年版，第7页。

[83]参见周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第81页。

[84]参见周旺生:《论中国立法原则的法律化、制度化》，载《法学论坛》2003年第3期。

[85]参见秦前红:《较大市的地方立法权是否有续存的必要》，http://qinqianhong.fyfz.cn/blog/qinqianhong/index.aspx?blogid=487893，2009年6月14日最后访问。

[86]肖金明、尹凤桐:《论中国立法基本原则》，载《文史哲》1999年第5期。

[87]参见周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第82页。

[88]参见周旺生:《论中国立法原则的法律化、制度化》，载《法学论坛》2003年第3期。

[89]一般而言，立法听证是公民参与国家政治活动，影响立法机关决策、监督公共权力(立法权)公正行使、保障自己合法权益的一项程序性权利。参见高卫民:《论立法听证权》，载《中南财经政法大学研究生学报》2007年第2期。

[90]参见周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第82～83页。

[91]肖金明、尹凤桐:《论中国立法基本原则》，载《文史哲》1999年第5期。

[92]王仁定:《论民族立法的基本原则》，载《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版)1982年第Z1期。

[93]王仁定:《论民族立法的基本原则》，载《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版)1982年第Z1期。

[94]参见《中华人民共和国宪法》序言第十一自然段。

[95]参见周叶中:《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2004年版，第240页。

[96]这一称谓实乃不严谨。并不是所有的民族或者民族地方都有立法权，根据宪法和相关法律，享有立法权的是民族自治地方的人大。这里为了行文的方便称为民族立法。

[97]参见阎文义:《论民族自治地方立法原则及特点》，载《新疆社科论坛》1992年第3期。

[98]参见王仁定:《论民族立法的基本原则》，载《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版)1982年第Z1期。

[99]参见周叶中:《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2004年版，第246页。

[100]参见周永年:《关于人民监督员制度法律定位的思考》，载《法学》2006年第6期。

[101]参见申占群:《人民监督员制度是权力制约制度》，载《学习时报》2005年1月17日。申占群从三个方面对其观点给予了论证，这三点都是围绕其核心观点“人民监督员制度是权力制约制度”来展开的，因此，他对于人民监督员制度性质的认识归属于权力监督。

[102]童建明:《人民监督员制度的法律依据与监督性质》，载《检察日报》2005年11月9日，第3版。这种刚性通过对“三类案件”的监督具有的三个特点体现出来，即监督符合宪法和法律的原则精神，程序严格规范和监督结果受到高度重视。

[103]以上对人民监督员制度的定性参见彭慧玲:《人民监督员制度的性质和社会价值》，载《海南师范学院学报》(社会科学版)2004年第4期。

[104]详细参见周海林:《论人民监督员制度的性质及其完善》，载《福建公安高等专科学校学报》2004年第6期。

[105]详细参见罗建喜、周建高:《关于人民监督员制度的立法思考》，载《人民检察》2005年第1期。

[106]参见秦前红、周伟:《人民监督员制度在我国宪政框架下的性质定位》，载《法学评论》2009年第3期。

[107]参见李龙主编:《法理学》，武汉大学出版社1996年版，第406页。

[108]参见李龙主编:《法理学》，武汉大学出版社1996年版，第406页。

[109]参见周永年:《关于人民监督员制度法律定位的思考》，载《法学》2006年第6期。

[110]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第12页。

[111]秦前红、周伟:《人民监督员制度在我国宪政框架下的性质定位》，载《法学评论》2009年第3期。

[112]参见秦前红、周伟:《人民监督员制度在我国宪政框架下的性质定位》，载《法学评论》2009年第3期。