人民监督员制度的效力机制探析

第五节　人民监督员制度的效力机制探析

论及人民监督员的效力机制，我们首先必须界定何为“效力”。与人民监督员的监督活动相联系的常有“有效”、“有效力”、“产生效力”、“无效”、“没有效力”等表述形态，但什么是有效?什么是无效?有效和无效的对象和边界分别是什么?有效指的是实然形态的效果还是制度上的拘束力，是一种政治概念还是一种法律概念?均没有一个准确的限定标准，使得对人民监督员制度的效力机制的探讨缺乏一种准确的定位，进而导致对人民监督员制度效力的认定往往在不同的层面进行，缺乏同质性。

制度运行中的效力及其与效力相关的所有问题是研究一项制度是否具有存在价值的基本标准。从制度所具有的权威来看，“我们所说效力，意思就是指规范(norm)的特殊存在。说一个规范有效力就是说我们假定它的存在，或者就是说，我们假定它对那些其行为由它所调整的人具有约束力”^[35]。制度的效力从本质上看是一种拘束力，其产生的原因或者是因为政治上的统治，或是法律本身基于其“合法性效能”所生成的社会成员对其的一种认同性。在法治社会中，效力的常态体现为法律上的效力，而“法律效力通常有两种理解:一种泛指法律约束力。另一种是指法律的生效范围，即法律对什么人、在什么地方和在什么时间适用的效力”^[36]。因此，我们探究人民监督员制度的效力机制，主要是研究人民监督员制度是否具备法律上的效力，是否具备法律效力的客观性、恒定性的特点。从广义上讲，是指人民监督员制度的法律拘束力。从狭义上讲，主要指的是人民监督员的监督意见对什么主体在什么情况下是否具有拘束力的问题。因此，人民监督员制度的效力机制可以分解为在立法中是否应当赋予其具备法律效力——应当具备什么样的法律效力——如何实现法律效力三个层次，即制度的宏观拘束力与制度的微观拘束力的结合。在人民监督员制度的立法探讨中，也必须对这些问题予以明确。