人民监督员制度与人民陪审员制度比较研究

四、人民监督员制度与人民陪审员制度比较研究

作为10年来人民法院司法改革12个突破性进展之一，人民陪审员工作机制的完善被媒体称为“最具民主性”的改革。^[47]人民监督员制度的目的和内容表明，它同人民法院陪审员制度一样，是公民参与司法工作的有效形式，体现了诉讼民主的要求，是继人民陪审员制度后我国司法民主化的又一大进步。^[48]正因为人民监督员制度与人民陪审员制度都是民众参与到国家权力行使过程中的制度设计，“两种制度有很多相似的地方，主要有以下三个方面:一是政治意义相同。两种制度都是我国社会主义制度下，广大人民群众当家作主的政治权利和参与管理国家事务的宪法权利的直接体现。都是通过让非法律职业的普通公民参与到国家的司法活动中来，使我国的社会主义司法制度更具依靠人民群众的实质，更具司法民主的本质属性，让广大人民群众对司法工作的认同感不断加深。二是参与主体相同。参与这两种制度的人民陪审员和人民监督员都是来自社会各界的普通公民，都具有广泛的代表性和群众基础。二者都能够把社会公众的认知角度、伦理道德、价值观带到司法工作中，与从事审判、检察专业的法官、检察官形成思维互补，从而让司法机关更好地体现出司法为民，维护社会公平正义的精神，使办案效果做到社会效果与法律效果有机统一，促进社会和谐。三是作用相同。两种制度都能促进司法公正。人民陪审员制度的实施和人民监督员制度的试行，使我国的司法工作直接置于人民群众的监督之下，有效地提高了司法的公开、透明程度和社会公信力，提高了司法机关的权威性”^[49]。

人民监督员制度相关规范性文件中的具体制度安排和各地检察机关的实际操作都借鉴了人民陪审员制度。有研究者以人民陪审员制度为蓝本，对人民监督员制度的发展进行了预设，重要观点如下:观点一，以人民陪审员的制度设计评价人民监督员制度设计，并作为人民监督员制度合法性的论证方式。观点二，借鉴人民陪审员制度中人民陪审员意见的刚性约束力，赋予人民监督员监督意见的刚性约束力。观点三，借鉴人民陪审员的选任机制、权利享有内容、参与审判机制、人民法院对人民陪审员的管理模式和培训模式等具体制度设计，完善人民监督员制度。观点四，借鉴人民陪审员制度经由全国人民代表大会常务委员会决定，最高人民法院制定具体实施办法并在诉讼法中加以规定的法制化路径将人民监督员制度法制化。^[50]事实上，人民监督员制度在多大程度上能够借鉴人民陪审员制度，根本上取决于两种制度性质定位的区别及由此决定的两种制度的共性与差异。以下逐一分析:

(一)人民监督员制度从人民陪审员制度寻求合法性依据观点之评析

我国的人民陪审员制度已有近70年历史，已形成其自身的运行规律，同时也有其尚未解决的问题。由此决定，虽然人民陪审员制度能够在多方面给人民监督员制度提供有益的借鉴和现成制度资源，坚定人民监督员制度设计和实施中的信心和减少成本，但尚不能作为制度设计和合法性论证的依据。

两种制度产生过程的差异性决定，既不能以与人民陪审员制度的相似性作为论证人民监督员制度的合法性的依据，也不能比照人民陪审员制度合法性论证方法来加以论证。陪审制度在西方已有上千年的历史，有陪审制与参审制两种模式，陪审制在我国最早付诸实践是在1930年6月，中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》中规定了陪审员参加审判的制度。抗日战争及解放战争时期，在一些抗日根据地、解放区也建立和实施了人民陪审员参与案件审判的制度。人民陪审制度对根据地司法获得人民群众的支持和信任发挥了重要的作用。^[51]新中国成立后人民陪审员制度继续沿用，被明确写入了1954年宪法，并在组织法和诉讼法中加以规定，虽然历经曲折，但2004年8月全国人民代表大会常务委员会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》使得存废之争尘埃落定。实施人民陪审制度的传统和法制成为人民陪审员制度的合法性的重要依据。而人民监督员制度则是检察机关的自主制度创新，是完全具有中国特色的崭新的制度设计，从历史传统之中并不能找到如人民陪审员制度一样的坚实依据，同时由于其直接的依据在于检察机关内部的规范性文件，只能在检察机关内部具有拘束力，而没有如《关于完善人民陪审员制度的决定》、三大诉讼法中的相关条文等具有法律效力的规范性文件的直接依据，所以必须寻找新的合法性论证方式。人民监督员制度的合法性更多从法理层面和现实需要的层面获得，可以从其法理基础包括人民监督员制度与宪政理念的契合、人民监督员制度与司法民主、人民监督员制度与正当法律程序的关系，人民监督员制度的价值，人民监督员制度的功能如制度完善功能、制度优化功能、制度认同功能，人民监督员制度在宪政框架下的生存空间等方面进行论证。

人民陪审员制度自身也存在与人民监督员制度相似的尚未解决的问题，人民监督员制度还存在人民陪审员制度所没有的新的问题，决定其不能成为制度设计的成熟模板，需要加以反思地借鉴。人民陪审员制度在我国实践之初首先是作为一项公民行使国家权力的政治制度，其次才是作为一项司法民主制度，前者使之不能舍弃，一再被提起和强调;后者又使之常常要面对技术层面的质疑和拷问，《关于完善人民陪审员制度的决定》在具体内容上仍有不完善之处^[52]，人民陪审员选任机制中精英化与平民化之争，单一的参审制与多元的参审和陪审制结合之争^[53]，人民陪审员与法官同权而不同责的质疑，人民陪审员独立性的保障、任期缩短，人民陪审员适用范围及由此带来的司法成本增加与其效益的关系，法院对是否适用人民陪审员制度的控制等方面的问题依然没有解决。这其中的很多问题人民监督员制度设计中也会遇到，比如人民监督员精英化与平民化之争，人民监督员的管理机制等;人民监督员制度还存在其所没有的新问题，比如人民监督员如何能够实质性地深入触碰到检察权对其形成强有力的监督和制约，人民监督员能否直接会见、询问犯罪嫌疑人及其代理人以保证其在信息对称的情形下作出正确的决定等。所以人民陪审员制度虽然是最有价值的参照制度，但却不能完全照搬，需要结合具体情况加以分析。

(二)刚性约束力借鉴观点之评析

依据最高人民检察院的规范性文件，人民监督员制度中人民监督员的评议结果和建议对检察机关而言并没有实体上的刚性约束力，其效力取决于检察长和检察委员会对其是否采纳。监督结果实体刚性约束力的缺失会使其监督效力大打折扣^[54]，已成为对人民监督员制度质疑的一个重要内容。而人民陪审员意见与法官决定具有同等效力，依据少数服从多数的原则形成法庭判决，判决生效后即具有直接的刚性约束力。有研究者指出，有必要借鉴人民陪审员制度，赋予人民监督员监督结果的刚性约束力^[55]，具体的方案如将检察机关不接受人民监督员监督决定时，“可以”启动上级检察院的复核程序改为“应该”启动复核程序，甚至有学者要求将人民监督员制度从权利监督转变为权力监督。^[56]此类观点的合理性程度需要通过两种制度的比较方法加以评析。

从性质定位上讲，两种制度都具有权利性质，且在某种意义上也是一种社会权力，其能够直接分享一部分国家权力，需要如权利一样拒绝国家公权力的侵犯，同时也需要对其加以规制，并且严格限定其所分享的国家权力的范围，尽管这一范围逐渐呈扩大化的趋势。所不同的是两者是不同的权利层面，作为社会权力对国家公权力的分享的程度并不相同。人民监督员制度是对具有民主正当性权力的第二次防御，人民陪审员制度则是直接民主的体现形式。人民陪审员所行使的是直接依据人民主权原则所产生的民众参与国家管理的权利，是宪法中参加管理国家事务权利的具体实现方式，注重民主方式的直接参与管理;人民监督员制度则是监督权中批评建议权的行使方式，侧重采用民主方式的权力监督。尽管人民监督员制度也具有参与的功能和意义，人民陪审员制度也具有权力监督的作用，但两者的侧重点不同，对国家权力的分享程度不同，人民陪审员制度的分享程度远高于人民监督员制度。这是由司法审判权与检察权自身的差异决定的。

从制度作用对象上讲，司法审判权与检察权有着各自的运行规律。法院所行使的核心权力是居中裁判权，人民陪审员所能够参与的是采用合议方式的审判程序，合议庭为人民陪审员提供了自主发表意见、沟通协商的制度环境，且赋予了其意见与法官意见的同等效力，人民陪审员的参与不会影响审判程序的正常进行，判决结果依据多数意见的作出，不存在领导与被领导的关系，且能够在讨论沟通又独立判断的基础上形成法律工作者的法律思维与普通民众的常识判断、专业知识和公众情感之间的平衡点。而人民监督员目前只针对检察机关的自侦案件行使监督权，在检察机关侦查权行政化的运行规律和检察长负责制下，自侦程序已成为各尽其职各负其责环环相扣的封闭系统，不太可能为人民监督员提供直接参与的环境，否则必然打乱侦查程序的正常运行，比如为保障犯罪嫌疑人的权利而设置的各种期限可能因为人民监督员的介入而不能满足侦查工作的需要，尤其是当人民监督员意见与检察机关不一致时，必然会出现是服从本级或上级检察长或检察委员会的意见，还是听从人民监督员的意见的冲突，这将极大影响检察权的独立高效行使。

将检察机关不接受人民监督员监督决定时，“可以”启动上级检察院的复核程序改为“应该”启动复核程序的观点，实际上是剥夺了人民监督员的选择权利，且与下文规定具有重复性。依据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》中第26条规定:“参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。……上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。”此规定就文本意义而言，明确具有三层意义:首先，只能是参加监督的多数人民监督员有异议才可提起。这一规定具有合理性，用民主机制保证决定的最大限度正确性。其次，人民监督员“可以”提起异议，也“可以不”提起异议。这就赋予了人民监督员的选择权利。如果改为“应该”提起，则成为一项义务，事实上剥夺了其选择的权利。最后，上一级检察院“应当”及时复核并反馈结果。已经使复核成为必然结果，具有程序上的刚性约束力。参照《中华人民共和国刑事诉讼法》第70条关于公安机关对人民检察院不批准逮捕决定的复议和提请复核权的规定^[57]，可以认为上述第26条已经完整赋予了人民监督员监督结论对检察机关程序上的约束力。需要完善的地方在于明确限定其复核的期限和反馈结果的形式和程序。

刚性约束力借鉴观点中将人民监督员制度变为权力监督或者是赋予监督结果实体上的拘束力的观点不具有可行性。检察权运行特点决定人民监督员只能是外在于检察机关，对其权力的行使进行监督，而不能具有实体上的直接拘束力，通过程序设计使其成为一种检察机关必须加以慎重考虑的批评和建议，帮助检察机关得出正确的判断或者是纠正检察机关的错误，设置不接受和配合监督的制裁性措施即可。推进这一制度必须尊重宪法确立的人民检察院的独立地位，要避免强调把人民监督员制度改造为具有权力监督性质的刚性监督的种种提法，将批评建议权异化为凌驾于检察权之上的决定性权力。^[58]需要考虑的问题是，即便赋予了监督结果程序上的刚性约束力，但依据现有规范性文件其最终的决定权仍然掌握在检察机关手中，这使得人民监督员制度作为一项具有外部性的监督制度其监督效力完全取决于检察机关自身是否认真对待，从而极易成为或被民众误解为一种“作秀”。这一问题实质上成为人民监督员制度设计中的一个瓶颈。

因此，参加监督的多数人民监督员对于上一级检察机关的复核结果依然不同意之时，如何处理的问题不能回避。这一问题根本上是民主原则与宪政法治原则之间的张力的表现，具体在刑事诉讼法领域便表现为《中华人民共和国刑事诉讼法》第6条群众路线与以法律为准绳及第7条准确有效执行法律义务之间的张力。民主与宪政法治的各自的优势与弊端已被深刻反思、总结和比较，在实践过程中则需要努力使两者能够找到最佳结合点，充分发挥各自的优势和克服弊端。现代社会，民主参与和尊重少数人的意见已成为民主的应有之义;而实质法治则对形式法治有了超越，西方自由民主宪政发展到20世纪初时，便开始引入实质宪政来纠补形式宪政的各种弊病，社会主义宪政与西方宪政的区别便在于从一开始便注重实质宪政的实现，当代中国宪政的实体价值是保障人格尊严，实现人的全面发展。^[59]由于现代国家必须以代议制的方式践行人民主权原则，使得主权的享有者与行使者之间出现了分离，法律所代表的民意可能会与现实生活中个别人的意见产生分歧，且由于法律的固有缺陷使得在某些情况之下，对法律的理解会产生分歧，对法律规定本身也会产生异议。人民监督员对检察机关有异议的监督意见可能是出于对法律的不同理解，也可能是合“情理”而不合法律，在这种情形下需要有一个甄别机制，对于法律的不同理解可以通过寻求权威的解释来解决，而对于“情理”与“法律”之争，则不能在法外为了所谓的社会效应而牺牲宪法和法律的权威，应当严格依照法律办理，再寻求政治途径通过修改法律和宪法吸纳民意来解决问题。

对此可有两种制度设计方案，方案一:当人民监督员的意见不同于检察机关拟作的决定时，设置对不同意见进行研究决定的三级程序机制:检察长审查、检察委员会讨论、上一级检察院复核。当上一级检察机关仍不接受监督意见时，检察机关应具备充分的理由并能以此理由说服过半数的人民监督员，如不能说服，过半数的人民监督员有“披露权”——将该案向同级人大常委会披露，由人大常委会加以决定，使柔性监督刚性化。^[60]因《人民检察院组织法》第3条规定:各级人民检察院设立检察委员会。检察委员实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可报请本级人民代表大会常务委员会决定。这表明人大常委会在一定情况之下可以直接决定争议事项，人民监督员异议表现为法律解释的异议或者对法律本身的异议，交由人大决定具有一定合理性。方案二:可以将异议问题提交法院，通过司法审查的方式得出决定。这主要是借鉴刑事诉讼法赋予被害人对检察机关决定不起诉案件可以向法院起诉的权利。现行人民监督员监督检察机关三类案件和五种情形，贯穿检察权运行的全过程，并不仅限于对公诉裁量权的监督，且由于检察机关自侦案件的特点，并不是所有的案件都有明确的被害人，需要其他的途径将所争议的问题提交法院审查。法院具有中立性和专业性，且是最终的司法救济途径，所以交由其解决争议问题，并基于其所作出的裁决使侦查或审判程序能够继续进行，也具有一定合理性。需要说明的是这仅是粗略设想，其是否具有可行性仍需要在宪政框架下，结合宪法和法律依据、制度成本等因素思考论证。

(三)具体制度借鉴观点之评析

自全国人民代表大会常务委员会于2004年8月28日通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，最高人民法院与司法部于2004年12月13日公布《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，最高人民法院公布《最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)》，财政部、最高人民法院联合制定了《关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》后，人民陪审员的选任机制、权利和义务、管理机制、参与审判机制和保障机制都有了较为明确的规范依据，并在实践中积累了丰富经验，为人民监督员制度的具体制度设计提供了颇有价值的参考。

1.关于选任机制

人民监督员的选任机制是实践中争议较大的问题，现主要有两种具有代表性的模式，一为同级人大常委会任命模式，比较规范的如武汉市汉阳区人大常委会通过的《武汉市汉阳区人民监督员工作实施办法(试行)》、《武汉市汉阳区人民监督员任免工作细则(试行)》规定了公告、推荐、登记、审查、确定候选人、公示、任命程序，其特色在于成立由区人民代表大会常委会人事任免工作委员会、内务司法工作委员会、区检察院、区司法局等部门人员组成的人民监督员选任工作小组，由人民监督员选任工作小组负责程序的展开，最终由区人民代表大会常务委员会召开会议，正式任命人民监督员，并颁发任命书。一为检察机关同意模式，比较典型如《上海市检察机关人民监督员选任办法(试行)》中规定，由市人民检察院和分院确定拟选人民监督员名额，由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐并经本人同意，产生建议人选，本院检察长同意后，确定正式人选，由市人民检察院颁发人民监督员证书和人民监督员证。

两种模式中人民监督员建议人选的产生都采用了推荐的方式，但同级人大任命模式则能够更好地保障人民监督员独立于检察机关，其吸收了人民陪审员制度由人民法院与司法行政部门协商确定人选，由人大常委会决定的做法，同时在协商过程中还加入了人大常委会的内部机构，强化了人大在人民监督员选任事项上的权力，并且明确了具体可操作性的程序，较检察机关同意模式更具中立性和包容性。但这一选任方式也受到两点质疑，其一，因人民代表大会和常务委员会能够选举或同意产生人员都由法律或具有法律效力的全国人大常委会决定所明确规定，人民监督员却没有直接的法律依据，由人大常委会任命人民监督员是否会超越人大常委会的权限?其二，由人大常委会选任人民监督员，可能会使人民监督员成为人大个案监督的工具。我们认为这两点质疑都不成立，原因在于，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第1款的规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行的职权。人民监督员制度是宪法中批评建议权的具体实现方式，人大常委会选任人民监督员则是履行保证宪法和法律遵守和执行的职权。人民监督员虽然是由同级人大常委会任命，但其产生之后便独立于人大常委会依据其自身的独立判断行使监督权，同人大常委会之间并没有领导和附属的关系，且由于人大及人大常委会对检察机关只是工作监督，人民监督员制度恰能够成为人大监督的有益补充。

人民监督员选任机制发展完善的制度设计是在同级人大模式基础上加以完善和改进，同时借鉴人民陪审员制度中自荐担任人民陪审员的机制和基层人民法院选举人民陪审员的机制。

第一，参与国家事务管理的权利和监督权在功能上都是基于公民主动身份的参与权，因而应当借鉴人民陪审员制度中公民自荐担任人民陪审员的机制。鉴于现阶段人民监督员制度尚未成熟，且不同民众了解不多，所以采用推荐的方式有其合理性，但应当加大人民监督员制度的宣传力度，在人民监督员制度实施成熟之后，应当采取自荐为主，推荐为辅的方式。只有公民以主人翁的心态参与，才能够保障其制度实施的效果，同时摆脱推荐过程不具透明性、公开性的缺陷。

第二，实践中是每个层级的检察机关都选任人民监督员“同级监督模式”，或采用“上管一级模式”由市或分院或“统管模式”由省院选任人民监督员存在争议。^[61]研究者在论述各种模式的优势之时，存在以下误解:

关于上管一级模式和统管模式具有克服司法区域化弊端的观点。我们认为其并不具有说服力，原因在于其所选任的人民监督员依然来自所辖各个区域，且只有具有广泛的代表性，才符合司法民主的制度设计初衷，并不能凭空产生与各个区域均无关系的人民监督员。而基层院选任人民监督员，其与普通民众的距离最近，也最易被普通民众所接触和了解，反而更有利于人民监督员的顺利选出、管理和参与监督。人民监督员制度本身就具有制度认同的功能，并不必然要求其与检察机关是对立的关系，人民监督员与检察机关具有共同的价值追求，人民监督员在支持的立场上也能够为检察机关职权的更好行使和发挥提供有价值的批评和建议。人民监督员对检察机关的认同并经由其向普通民众传导恰是这一制度良好运行的最佳效果。

关于上管一级模式和统管模式为上级院监督指导下级院工作提供了新的途径的观点。我们认为这种观点虽具有良好的初衷，但会产生内部和外部两个监督途径糅合为一种途径，人民监督员制度依赖上级检察院权力推行，而丧失独立性，甚至形同虚设的不良后果。人民监督员制度具有独立存在的价值，其是一种权利监督，不能将检察系统的管理体制注入人民监督员制度，将人民监督员作为上级检察院的代言人，分享上级检察院的权威。事实上人民监督员本质上的拘束力来源于其所代表的普通民众对司法公正的要求与其与人民主权宪政原则的契合，而不在于是由哪个层级的检察机关选出。

因此，我们认为可以借鉴人民陪审员制度由基层院选举人民监督员，并形成省级区域内的统一的人民监督员名单，基层院以外的人民检察院不再另行选任人民监督员，如需要人民监督员监督可以依据保障独立监督原则、异地监督原则、实际需要原则^[62]从适合的人民监督员名单中随机抽取人民监督员。这一方式吸收了上管一级模式、统管模式整合资源、节省司法成本^[63]及促进人民监督员组织联系工作统一规范的优势，吸收了同级监督模式较好体现监督效果、便于人民监督员参与监督、与相关制度衔接顺畅的优势。

2.关于管理机制

人民陪审员由基层人民法院和同级司法行政部门共同集中统一管理。很多地方借鉴人民法院管理人民陪审员的做法，采取人民监督员由检察机关集中统一管理方式，这一借鉴有待商榷。一方面，两者工作机理不同。人民陪审员通过分享审判权来制约法官的权力滥用，不能脱离审判权而单独存在。人民陪审员参加合议庭审理案件发表的意见，都对案件判决具有实质性意义。人民监督员则外在于检察机关，通过对检察机关办案情况的了解，依据自己的判断对检察权的运行提出监督意见。另一方面，人民监督员与人民陪审员行使权利的身份不同。人民陪审员成为合议庭的成员时，就成为实质意义上的法官，与法官共同行使审判权。人民监督员行使监督权利时，以社会普通公民的身份从事监督活动，不参与办案，始终维持自身的独立性。因此，人民陪审员应遵循法官的职业道德，并承担法官应当承担的责任。人民法院必须实行集中统一管理，建立培训、考核、奖惩、错案追究等配套制度来减少或避免其履职风险的发生。由法院和司法行政机关统一管理是人民陪审员行使权利的必要条件。而人民监督员则需要保持其普通民众的本色，保持独立于检察机关，由检察机关管理人民监督员只能是人民监督员制度试行过程中的权宜之计，最终需要取消检察机关的能够影响到人民监督员权利行使的实质性管理职权，如任免、奖惩、考核等。

与之相应的问题是人民监督员办公室设立问题，有研究者提出将人民监督员办公室设在各地人大常委会，成为人大常委会的一个工作部门，人民监督员的推荐、选任都由人大常委会来完成。^[64]将原设于人民检察院的人民监督员办公室更名为“人民监督员联络办公室”。实践中也有地方试行由人大常委会相关工作委员会来进行管理。这一做法仍有待商榷，原因在于，一方面，实践中很多检察院都设立了人民监督员办公室，作为人民监督员行使权利的协调、服务机构，具有专业知识，熟悉办案流程，且由于其内在于检察机关更能掌握检察机关办案的信息，对于人民监督员监督权利的行使具有重要的作用，具有外在于检察机关的任何组织所不可比拟的优势。并且其在实际操作中形成了一整套相对成熟的操作规程^[65]，极大提高了监督效率。如果贸然将其撤销，再重新设立或者再另行组建一套机构，必然形成制度资源的浪费，影响人民监督员制度的运行。另一方面，将人民监督员办公室设在各地人大常委会，成为人大常委会的一个工作部门，在人民监督员由人大常委会任命的情形下，极易使人民监督员成为人大个案监督的工具，模糊人民监督员权利监督和社会监督的定位，成为人大权力监督的一部分，从而使人民监督员制度失去了作为一项新制度存在的必要性。

在现有制度资源基础上，应当进一步强化内设于检察机关的人民监督员办公室的沟通、服务职能和形式“管理”的职能，即保存人民监督员名单、对监督案件案卷存档、人民监督员参与监督等活动加以记录、统计等不影响人民监督员行使权利的服务性管理职能。强化人民监督员个体的独立性，采用“松散式”的管理方式，即制定有关人民监督员履职办法，以人民监督员会议方式，进行自我管理。每年只召开一两次人民监督员全体会议，邀请检察机关、人大常委会有关工委、司法行政机关、社区(基层组织)代表派员参加。由人民监督员自己汇报履职情况，以票决方式决定不适合继续担任人民监督员职务人员的去留，并报检察机关按程序提请人大常委会任免。人民监督员培训则可以借鉴人民陪审员制度的做法，由检察机关或与司法行政机关单独或共同培训为宜。培训内容应当以掌握了解检察机关的办案程序和一些基础性法律常识，提高人民监督员的责任感、使命感、荣誉感即可。^[66]

3.关于调查取证的权利

人民监督员作为一种外部监督机制，必须与检察机关保持一定程度的疏离，同时依据相关的规范性文件，人民监督员获取信息的渠道来自于检察机关办案人员的介绍和对人民监督员提问的回答、群众的反映、旁听机制和听取相关人员的陈述，这些途径获取的信息与检察机关在自侦案件中通过侦查权行使获取的信息具有不对称性，且由于侦查期限的限制、需要检察长批准、相关制度如监所纪律的限制等方面的原因，人民监督员旁听讯问，听取有关人员的陈述、本案律师的意见，在实际操作中存在诸多困难，从而导致信息不对称与其作出正确和有价值的监督意见之间的矛盾。为此各地检察机关在分析现有制度中人民监督员知情权保障存在的问题的同时，也在努力探索如何保障人民监督员的知情权。^[67]实践中除了构建定期通报机制，监督权利告知机制，人民监督员与检察官联系机制，强化和规范监督过程中案件承办人介绍和回答问题的程序，扩宽信息渠道等方面的努力外，人民监督员制度可否借鉴人民陪审员制度中人民陪审员享有调查权的问题也成为实践和理论中存在较多争议的问题。

我们认为，人民监督员不应享有调查权。原因在于，人民监督员享有调查权，事实上是分享了实质意义上的检察权。不仅会突破刑事诉讼法及其规则关于立案、侦查、逮捕、起诉环节的检察权与诉讼参与人的权利规定，在现行的法律框架下，其合法性、正当性、证据效力必然受到质疑。而且人民监督员享有调查权的效果自然无法与专业的检察机关行使检察权的效果相比拟，无法保证其就能够得出更为正确的结论，反而还增添了新的问题，即由于其对实质检察权的分享使人民监督员丧失其原本超脱的地位，且由于权力的恶性，会产生谁来监督“人民监督员”的监督的循环困境。

对此，我们可以从人民陪审员制度设计中所面临的问题得到启示。人民陪审员制度也一度被赋予过多价值期待，把司法领域目前存在的，且导致司法不公、司法腐败的一些主要问题的解决，都寄希望于人民陪审制度的完善，显然成了该项制度的不能承受之重。^[68]立法本身已经赋予了该项制度一系列重大功能和价值，如果我们还期望赋予它更多功能，那将会把更多矛盾、因希望不能实现所带来的失望、不满也附加在这项制度的运行中，反而消解了它本来应有的价值。同样，人民监督员制度本身就是通过民众参与，对检察权加以监督，以普通民众的生活常识、情感认知和专业知识来帮助检察机关发现错误、纠正错误和更好行使检察权，如果将本应由检察机关承担的追究犯罪，保障人权的职责也加诸人民监督员身上，要求其作出专业、正确、公正的法律判断，作为代价必然要赋予其检察机关所享有的各项权力，事实上又变相地再塑造新的不穿制服的“检察官”。事实上，我们可以通过其他的制度如律师制度中律师的专业技能和法律所赋予其会见、阅卷及调查等权利来对检察机关加以制约，不必对人民监督员制度过于苛求和赋予过多的价值期待。相比赋予其新的权力，将现有制度加以完善，使其具有可操作性，并规定检察机关不履行接受和配合监督义务、不履行介绍义务等方面的相应制裁性机制才更为重要。

(四)借鉴人民陪审员制度法制化路径的观点之评析

虽然权利的享有并不以法律甚至是宪法的规定为要件，但权利本身具有被宪法和法律加以保障的天然渴求。即便将人民监督员制度定位为权利监督，也需要尽量争取通过正式的法律制度将其固定下来。人民监督员制度的法制化已成为实践部门和理论研究者们的共识和迫切需要解决的问题。但采用何种路径还存在争议。有研究者提出人民陪审员制度法制化的过程具有立法路径示范作用，可参照人民陪审员制度，不需要在宪法中增加人民监督员制度的相关规定，在刑事诉讼法和人民检察院组织法中增加原则性规定，由全国人大常委会制定《关于实行人民监督员制度的决定》，由最高人民检察院会同司法部制定实行人民监督员制度的具体细则，由司法部制定关于人民监督员的选任、考核表彰、职务免除等方面的具体规定，由司法部会同财政部制定人民监督员经费保障方面的规定。^[69]

我们认为这一方案是目前最为合适的途径。全国人大常委会对需要法律加以规范，同时又不成熟或者又不具有单独制定法律条件或法律解释的事项采用决定的方式作出，已形成制度法制化的路径依赖。这种方式较正式的法律颁布而言具有灵活性，且由于其不需要严格依照法律规范的形式要件，较正式法律文本的制定而言阻力更小、成本较低。人民监督员制度较人民陪审员制度而言，其合法性还存在较多争议，且其成熟性不够，采用决定的形式是较为可行的。待制度成熟完善之后再行制定单行法律。中央层级的法律修改和立法，再制定具体的司法解释或实施细则是目前最为可行和最优的途径。

实践中地方各级人大关于人民监督员制度已有的规范性文件效力问题还需慎重对待。由于人民监督员所享有的是监督权利，同时又作为一种社会权力会对国家权力产生一定程度内的分享，涉及国家的诉讼制度，依据《中华人民共和国立法法》的规定，诉讼制度实行法律保留，只能由法律加以规定。然而实践中，基本上各个层级的地方人大都有出台关于人民监督员制度的规范性文件情形，其中也不乏享有地方法性法规制定权层级的人大。这些规范性文件对于人民监督员制度的推行和规范化具有重要的积极作用，但同时也存在各地规范性文件不统一，甚至有较大差异的情形，以致实际上导致了刑事诉讼过程中不同地域犯罪嫌疑人被不同对待，受到不同程度保障的问题。

我们认为，立法法中关于诉讼制度法律保留的规定有待商榷，一方面，其与我国宪政体制存在一定程度上的张力，我国人民法院、人民检察院由同级人大产生对同级人大负责，受同级人大监督。人大对同级法院和人民检察院的重要事项应当享有决定权，相应应当享有规范性文件的制定权。另一方面，其与我国司法体制改革的实践相背离。地方各级人大在司法体制改革的过程中扮演了较为积极的角色，在制度尚未成熟但又必须加以规范的阶段，全国人大及其常委会不可能制定全国范围内统一的法律规范，地方各级人大的实验性立法或者制定规范性文件的探索活动不仅能够使各项改革措施有规则可依，且能够为中央立法积累宝贵经验。因此不宜一概否定其在诉讼制度方面制定不违反宪法和法律精神的规范性文件的权力，同时地方各级人大也应当提高规范制定技术。但在立法法尚未修改的情形下，地方各级人大制定的规范性文件只能作为中央立法的经验积累，不宜提倡，应尽快出台中央层面的统一规定，地方各级人大再依据中央层面的法律规范对原有规范性文件加以修改或重新制定。