人民监督员制度的性质定位对制度发展的影响

五、人民监督员制度的性质定位对制度发展的影响

本书对人民监督员制度的性质定位更多是基于一种符合法治与宪政规律的应然考虑，而不是基于现有的人民监督员制度的实践的实然描述。社会现状与应然价值追求之间总是会存在一定的张力，而法律规范则必须在这两者之间寻求一定的平衡，将不违背应然价值追求同时又反映一定社会现状的制度设计和行为规则固化下来，依靠国家的强制力加以推行。正是基于应然层面、规范层面与实然层面的分离、磨合与张力，本书希望借助法治和宪政运行的规律，为人民监督员制度找到一个应然层面的性质定位，并依照这一应然层面的性质定位来检视实践层面人民监督员制度运行，从而为人民监督员制度的完善和发展提供具有可行性的建议，并最终形成规范层面的制度设计。

性质定位为权利监督的人民监督员制度，其发展趋势将更注重公民的自愿参与性、民主性、程序性、外部性。需要特别说明的是，人民监督员制度被定位为权力监督的最重要考虑在于能够赋予人民监督员监督结果以刚性约束力，从而保障人民监督员监督的实效。事实上，一方面，人民监督制度作为公民基本权利的具体行使方式，并不会减损其监督实效。公民权利对应国家义务，其通过国家义务对国家产生拘束力。宪法规范赋予了公民监督权，同时也规定了国家接受监督的义务，人民监督员对检察权的权利监督必然要求检察机关履行接受监督的义务，但是人民监督员的监督结果只能具有程序性的拘束力，不能具有实体性的拘束力，其监督结果只能经由检察机关的接受而具有刚性拘束力。但这也并不意味着检察机关可随意决定是否接受其监督结果，通过检察机关内部的程序设计、民主机制、检察长的职业判断能力及上级检察机关的权力监督，相信可以最大限度地获得正确判断。另一方面，如果人民监督员的监督结果对检察机关具有刚性的约束力，这将导致人民监督员会干预检察权的独立行使，而且其自身也因分享了检察权而具有权力的性质，成为需要被监督的对象，如此势必会再次形成谁来监督监督者的困境和监督的循环。并且依据国家权力的结构特点，人民监督员如果行使国家权力必须符合国家权力主体的要求，他们事实上会成为不穿制服的“检察官”，这违背了制度设计的初衷。有研究者提出可借鉴人民陪审员制度，赋予人民监督员监督结果的刚性约束力，但人民监督员制度不能够变成“人民陪审员制度”，人民陪审员制度对人民监督员制度的借鉴意义也有其有限性。原因在于，司法审判权与检察权之间存在区别，有着不同的运行规律。人民陪审员制度在新中国成立之初便具有直接的宪法依据，有着深厚的基础和配套制度设计，并且自2005年1月1日起有了直接的法律依据，而人民监督员制度则完全是一项制度创新，过于激进的做法对现行的法律体系会形成较大的冲击。人民陪审员是与法官一起行使审判职权，通过合议的方式能够形成专业法律判断与常识判断的平衡点，且其实行范围也有明确的法律限定;而人民监督员则是独立于检察机关行使权利，人民监督员的监督结果并不具有必然的正确性，其价值在于作为一种批评和建议通过刚性的程序约束力，使检察机关必须对其加以思考而帮助检察机关得出正确的判断或者是纠正检察机关的错误。

【注释】

[1]《最高人民检察院工作报告——2004年3月10日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第3期。

[2]如江苏省南通市经济技术开发区人民检察院坚持“一案一监督”制度，即根据每一个案件的具体特点，通过邀请人民监督员现场监督扣押赃款赃物、执行逮捕、搜查、回访案件当事人、观看侦查同步录音录像视听资料等活动，保证人民监督员对该院查办的每一个职务犯罪案件，至少参与一次监督活动，从而将容易出现违法情况的环节置于人民监督员的监督之下。参见张杰:《南通开发区:“两项制度”全面保障人民监督员履职》，载http://www.js.jcy.gov.cn/readnews.asp?nid=10917，2009年1月10日访问。

[3]如江苏省扬州市维扬区人民检察院特别邀请人民监督员一同参与接访，以监督检察信访工作。参见陶沁、刘薇、戴明华:《江苏维扬:邀请人民监督员参与涉案信访》，载http://news.jcrb.com/jiancha/jcdt/200810/t20081020_84274.html，2008年10月20日访问。

[4]如江苏海安县人民检察院曾邀请人民监督员通过观看同步录像的方式实施监督活动，并请人民监督员在录音录像工作笔录上签署意见。参见杨柏森、刘伟峦:《江苏海安:侦查讯问请人民监督员来监督》，载http://review.jcrb.com/200803/ca688002.htm，2008年3月15日访问。

[5]如安徽省广德西安检察院曾邀请人民监督员全程旁听了一起案件的庭审，庭审结束后，参加旁听的人民监督员对公诉人在庭审中发问、举证、质证、辩论、应变能力等方面进行了评议。参见周利军:《安徽广德:邀请人民监督员旁听庭审》，载http://news.jcrb.com/jiancha/jcdt/200905/t20090527_225166．html，2009年5月28日访问。

[6]如西安未央曾邀请人民监督员监督刑事申诉复查工作，作为其落实《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》的新举措。参见毛志伟、郑聆:《西安未央:邀请人民监督员监督刑事申诉复查工作》，载http://www.spp.gov.cn/site2006/2008-03-16/0003817368.html，2008年3月18日访问。

[7]在实践中还有采用“交叉监督模式”以解决实践中由于检察机关办案质量日益提升，应接受监督案源减少、案源分布不均，部分地区甚至无案可监督的问题，以此盘活监督资源。参见徐盈雁、宋识径、晋检:《交叉监督:山西创新人民监督员模式》，载《东南学术》2005年第2期。

[8]《对人民监督员制度若干问题的探讨》，载《福建法学》2005年第3期。

[9]参见《对人民监督员制度若干问题的探讨》，载《福建法学》2005年第3期。

[10]周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第3页。

[11]徐汉明:《人民监督员制度概念与特征的经济学分析》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2005年第12期。

[12]Hurtado v.Cal，110 U.S.516(1884).

[13]［日］松尾浩也:《日本刑事诉讼法》(上卷)，中国人民大学出版社2005年版，第153页。

[14]王鹏翔:《美国刑事诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第14页。

[15]参见韩铁:《美国陪审团废止权的历史演变——民主与现代化的矛盾》，载《美国研究》2008年第1期。

[16]参见宋英辉:《日本刑事诉讼制度最新改革评析》，载《河北法学》2007年第1期。

[17]18世纪，北美殖民地与英国王室之间的利益冲突不断激化，大陪审团作为当地居民的代表，自然在审判中竭力与王室代表抗争，维护殖民地利益。特别是在美国独立战争之前，大陪审团经常被殖民地人民用做对抗英国统治的工具。其作用的发挥主要集中在大陪审团在实际运行中行使了废止权，拒绝依照英国法律来起诉殖民地对抗英国王权的居民，以此来维护殖民地“英国人”的生命、自由和财产权利，如通过在诽谤案中引入大陪审团审判以维护新闻出版自由，使得英国诽谤法在英属北美殖民地几乎无法施行。参见韩铁:《美国陪审团废止权的历史演变——民主与现代化的矛盾》，载《美国研究》2008年第1期。

[18]参见陈玉忠:《论日本刑事诉讼中的起诉便宜主义》，载《日本问题研究》1997年第4期。

[19]需要注意的是美国一些州已经采纳了一些改革方案，其重要内容就是正当法律程序对大陪审团调查程序的渗透，比如允许大陪审团调查的证人有律师相伴等。

[20]参见［日］松尾浩也:《日本刑事诉讼法》(上卷)，中国人民大学出版社2005年版，第16～18页。

[21]关于美国大陪审团制度改革，详见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第60页。

[22]参见忻佩燕:《人民监督员制度的比较分析与实践评价——以域外公众参与检察权的一般特征为参照》，载《中国司法》2008年第5期。

[23]苏力:《道路通向城市——转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第195页。

[24]参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》，商务印书馆1995年版，第255页。

[25]［加］查尔斯·泰勒:《市民社会的模式》，载邓正来、［英］亚历山大编:《国家与市民社会:一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社2002年版，第3页。

[26]参见周海林:《论人民监督员制度的性质及其完善》，载《福建公安高等专科学校学报》2004年第6期。

[27]参见黄河:《人民监督员制度的定位——从法律监督分类的角度》，载《行政与法》2006年第4期。

[28]参见周永年:《关于人民监督员制度法律定位的思考》，载《法学》2006年第6期。

[29]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第41页。

[30]如有研究者认为人民监督员制度是在现行法治架构内有效实现公民监督权利的体制创新，人民监督员制度规定的是一种人民群众的监督。参见文盛唐:《公民权利监督检察权力的体制创新——再论人民监督员制度》;人民监督员制度理论研究课题组:《人民监督员制度的理论基础与立法问题研究(一)》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2006年第8期。又如认为人民监督员的监督是公民的监督，属于社会监督的性质。参见丁海燕:《浅谈人民监督员制度及其完善》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2008年第2期。又如有研究者具体指出人民监督员制度实质是一种社会监督的请求权。参见徐汉明:《人民监督员制度概念与特征的经济学分析》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2005年第12期。

[31]参见［英］马丁·洛克林:《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第55页。

[32]参见王莉君:《权力与权利的思辨》，中国法制出版社2005年版，第45～48页。

[33]较早将权力放在比较重要的位置，突破权利与义务架构，建构起权利与权力架构的是法权理论，法权理论所特别重视的权利和权力，其实际内容就是今天宪法学所特别看重的公民权利与国家权力。其代表性观点参见童之伟:《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版。

[34]参见秦前红:《依法治国和宪法至上论》，载《现代法学》1996年第4期。

[35]社会主义宪政的内涵、证成与中国语境下的建设构想详见秦前红、叶海波:《社会主义宪政研究》，山东人民出版社2008年版。

[36]参见［美］C.H.麦基文:《宪政古今》，翟晓波译，贵州人民出版社2004年版。

[37]参见［奥］凯尔森:《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第130～149、142～162页。

[38]如第三部门所做行为性质如何，即第三部门对内的治理和对外的参与治理的行为是宪法中权力的性质还是权利的性质，以此定性为基础的第三部门的社会权力或者权利将会对传统的国家权力和公民权利的明确划分产生怎样的影响，这种影响是否具有足够的宪政价值从而改变或者突破现有的宪法学研究范式?第三部门规章在法律规范体系之内或之外，即是否可以凭借自治拥有自行“立法权”而游离于宪法所设定一国的法律体系之外，同时又具有法律的强制力?这些问题还有待研究。

[39]参见夏勇:《人权概念起源》，中国政法大学出版社2001年版，第46～48页。

[40]关于基本权利的主观功能体系理论参见李建良:《基本权利的理念变迁与功能体系》，载《宪政时代》第29卷第2期。

[41]周叶中主编:《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2001年版，第44页。

[42]［德］卡尔·施米特:《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第13页。

[43]参见韩大元主编:《中国检察制度宪法基础研究》，中国检察出版社2007年版，第397页。

[44]参见郑贤君著:《基本权利研究》，中国民主法制出版社2007年版，第510页。

[45]郑贤君著:《基本权利研究》，中国民主法制出版社2007年版，第524页。

[46]如有学者认为，可以参照人民法院系统的“人民陪审员”制度以及人民检察院系统最近推行的“人民监督员”制度，同时借鉴香港特区实行的“警监会”制度，在我国警察体系内部也引入“人民监督员”制度。参见刘杰:《我国警察权的宪法控制》，载《北京人民警察学院学报》2005年第4期。

[47]参见陈菲、杨维汉:《请人民陪审员:“最具民主性”改革》，载《新华每日电讯》2008年3月11日，第6版。

[48]参见童建明、万春、高景峰:《司法体制改革中强化检察机关法律监督职能的构想(下)》，载《人民检察》2005年第2期下。

[49]钟黎明:《人民监督员制度和人民陪审员制度的比较与思考》，http://essay.laweach.com/Essay_15529_8.html，2008年8月30日访问。

[50]详见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第362～365页。

[51]参见刘德兴:《人民陪审制度:历史、现状及其完善》，四川师范大学学报(社会科学版)2008年第2期。

[52]详见胡志国、周冬英:《从法律语言角度看人民陪审员制度》，载《法治论丛》2006年第3期。

[53]比如有学者提出应当采用陪审制与参审制并用的模式。陪审制重在弥补法官的社会经验，参审制重在弥补法官的专业知识。参见李政伟:《破解人民陪审员制度的不等式》，载《法律适用》2006年第10期。

[54]参见徐国平:《人民监督员制度的三个完善》，载《检察实践》2004年第4期。

[55]参见如龚珊:《人民监督员的定位》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2008年第2期。

[56]参见常艳:《人民监督员制度研究》，武汉大学2007年博士学位论文。

[57]第70条全文为:“公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议，但是必须将被拘留的人立即释放。如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。上级人民检察院应当立即复核，作出是否变更的决定，通知下级人民检察院和公安机关执行。”条文中，对公安机关提起复议、复核都采用“可以”，对检察机关复核采用“应当”，恰与《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第26条的表达方式一样。鉴于检察机关与公安机关作为国家权力行使机关，两者具有分工合作和相互制约的关系，所以认为其第26条也具有赋予监督决定刚性约束力的意义。

[58]参见韩大元主编:《中国检察制度宪法基础研究》，中国检察出版社2007年版，第424页。

[59]参见秦前红、叶海波:《社会主义宪政研究》，山东人民出版社2008年版，第42～77页。

[60]参见王江华、李新:《检察机关职务犯罪案件侦查权及监督制约机制》，载《云南大学学报》(法学版)2006年第4期。

[61]如《上海市人民检察院关于人民监督员制度的实施意见(试行)》第3条规定，人民监督员由市院、分院选任，统一以上海市检察机关人民监督员的名义履行监督职责。由市、分院或省院选任及同级选任的优势和不足比较详见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第188～195页。

[62]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第193～195页。

[63]需要说明的是，人民监督员制度的成本并不仅限于选任成本，还包括其工作过程沟通联络、交通、组织、管理等方面的时间、精力和金钱等。需要综合考虑，并不仅由选任人数决定。

[64]参见刘杰:《我国警察权的宪法控制》，载《北京人民警察学院学报》2005年第4期。

[65]比如湖北省人民检察院制定了《湖北省检察机关人民监督员办公室工作规范(试行)》，对人民监督员办公室工作质量标准、工作规程等都作出了具有可操作性的详细规定。

[66]参见钟黎明:《人民监督员制度和人民陪审员制度的比较与思考》，http://essay.laweach.com/Essay_15529_8.html，2008年8月30日访问。

[67]参见何启明、徐德高、汤晓慰:《畅通信息渠道确保监督实效——南通市检察机关从四个环节保障人民监督员的知情权》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2006年第3期;申占群:《人民监督员知情权保障机制构想》，陈文华:《以信息互动为着力点确保人民监督员知情权》，张林标:《“五种情形”知情权保障中存在的若干问题》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2006年第8期。

[68]刘治斌:《人民陪审员制度不能承受之重》，载《中国社会导刊》2005年第14期。

[69]系统探讨参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第354～367页。