人民监督员制度的宪法依据和法律制度接口

一、人民监督员制度的宪法依据和法律制度接口

(一)人民监督员制度的宪法文本依据

任何一种制度形态，如果缺乏宪法规范的支撑，不具备宪法所追求的基本内核，这种制度是缺乏生命力的。从宪法文本上看，尽管在宪法规范上并没有直接的条款可以明确对应人民监督员制度，但是可以通过宪法解释的方式赋予其规范效力。同时，从宪法的基本精神来看，纸上规定的宪法权利要变成现实生活中公民实实在在享有并能够行使的权利需要借助宪法实践。如何有效地制约和监督各种公共权力，保障公民的基本权利，受到了人们越来越多的重视。《宪法》第41条通常被称为是监督权条款，具体包括批评、建议、申诉、控告和检举几项权利，第41条也是一种参与国家管理的方式，但并没有依照法律行使的限制。第27条规定了国家机关倾听人民的意见和建议，接受人民监督的义务，与第41条的规定可以形成一组对应的权利义务关系。我们可以将《宪法》第41条和第27条作为人民监督员制度的直接宪法依据。第41条确定了公民基本权利的享有，第27条确定了国家的义务，使得第41条的公民基本权利具有刚性的拘束力。同时可以运用宪法解释的方法将《宪法》第2条和第33条作为其间接依据，第2条“依照法律”不应解释为对公民管理国家事务权利的限制，而是作为对于国家立法权的要求，即其有义务制定各项法律来保障公民管理国家事务权利的行使。对于第33条的“人权”表达，亦可作实证化的理解，作为整合不同基本权利和产生宪法中未列举权利的概括性条款使用。

人民监督员制度与宪法相契合的另一个重要的方面就是对职务犯罪嫌疑人、被告人和受害人基本权利的保障。现行宪法规定公民的人身自由、人格尊严等多项基本权利不受侵犯。从一定意义上说，这是人民监督员制度存在价值判断的最重要的宪法基础。从宪法调整国家和公民之间关系的本意出发，一方面要求国家完善相应的立法为公民的上述基本权利提供保障，另一方面对于公权力侵害公民基本权利的各种情况，公民可以通过各种形式和途径寻求监督和救济。人民监督员制度的创建可以被认为是公民的基本权利保障的一个创举。此外，即使是检察机关自侦案件的受害人也可以通过人民监督员来表达自己的意见，检举、控告和申诉某些违法、犯罪或侵权行为，这也是公民行使宪法规定的监督权、请求权等基本权利的具体表现方式(这种基本权利行使方式有时具有特殊的意义)，在人民监督员制度的实施中也可能获得救济。

(二)人民监督员制度的法律依据

在宪法昭示了人民监督员制度作为公民监督、建议权利的体现并具备价值合理性之后，作为宪法文本所宣扬的“人民依照法律管理国家事务”的条款也有相应的法律规范来体现其效力。人民监督检察权的基本权利主要由作为基本法律的《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)、《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)以及作为检察官职权行使的专项法律《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)予以保障。其中《刑事诉讼法》作为调整刑事诉讼的基本法律，其对于检察权监督的基本原则应该是统领性的，作为检察院建立、运作的基本法律《人民检察院组织法》和调整检察官职权与任免的《检察官法》与《刑事诉讼法》互相呼应。

一方面，现行《人民检察院组织法》和《检察官法》都明文规定了“接受群众(人民)监督”原则，为其法律化提供了原则依据和制度接口。^[71]《刑事诉讼法》第6条规定的“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法律为准绳”与《检察官法》的第3条“检察官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务”是对检察机关在权力行使过程中与公民权利关系的一种抽象描述，对人民群众参与检察权的行使提供了法律依据，其意蕴在于检察权必须与公民权利紧密相关，但是宣告性色彩较强。而《人民检察院组织法》第7条规定“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督”是对《刑事诉讼法》和《检察官法》的一种呼应，强调了检察权的行使必须依靠人民群众的关键在于与被人民监督的统一性。

另一方面，宪法和法律规定的检察权独立行使原则也设定了人民监督员制度的限度。《宪法》第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《人民检察院组织法》第9条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。”《检察官法》第9条规定了检察官有“履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人干涉”的权利。单从宪法和法律文本的规定看，不论是检察机关还是检察官个人而言都享有不受行政机关、社会团体和个人干涉的权利。这一原则为人民监督员制度的设计设定了界限，即其监督活动和提出意见和建议的行为不能构成对检察权独立运行的不当干涉，人民监督员也应当有相应的权利行使的限度和责任。