人民监督员制度规范既存问题分析

三、人民监督员制度规范既存问题分析

现行人民监督员制度规范是对如何监督检察机关自侦案件的有益尝试，并初步建立起了选任—监督—保障机制，取得了明显的社会效果。但从制度本身的内容出发，人民监督员制度不仅存在形式上的合法性判断问题，在实质上也存在诸多与法治观念和制度设计的初衷相违背之处。

(一)制度运行与制度目的背离——人民监督员制度规范的理念困惑

人民监督员制度的设立目的在于构建一种“外部制约内部”的全新的检察监督机制，在《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》和各地的人民监督员制度规程中，一般都规定了“为了确保人民检察院依法公正履行职责……实行人民监督员制度，接受社会监督”。此种话语可以视为对人民监督员制度运行目的的宣扬，即通过设立一种外部的监督制度来促使检察机关行使检察权时做到公正、合法。

但在最高检和各地的人民监督员制度规范中，对制度运行的规定却又出现了很多与外部监督的目的相违背之处。以《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》为例^[58]，在第4条规定了“人民检察院实行人民监督员制度应当设立人民监督员办公室，作为人民监督员的办事机构”，第9条规定“地方各级人民检察院人民监督员的名额由各省级人民检察院根据工作需要确定”，第27条规定“人民监督员开展监督工作所需经费，应当在各级检察机关业务经费中支付”。上述这些规范内容，分别涉及了人民监督员的办事机构、选任与保障机制，直接关乎到人民监督员制度的制度性质和监督效果。但同时，这些内容无一例外地带有很强的内部化特质，即人民监督员制度在运行的过程中带有很强的主观判断的色彩，与检察机关的内部机构设置密切相关，制度目的的实现依赖于检察机关的重视程度。这种制度目的受制度运行影响的规范模式，使得人民监督员制度的理念初衷与现实情况存在极大的矛盾，成为影响制度发展的瓶颈。

(二)制度体系的混乱——人民监督员制度的形式合法性质问

在人民监督员制度体系中，监督运作的基本框架依赖于最高人民检察院的几个具体的规范性文件。同时各地在此基础之上，以最高检的规定为蓝本，设定了诸多人民监督员监督的实施办法或者实施细则，共同组成了现行的人民监督员制度结构。但我们对这些规范从法治的角度予以审视的话，有几个问题不得不令人产生疑惑。一是最高检关于人民监督员制度的规范性文件是否具备形式合法性?它的性质该如何定位。二是对地方检察机关和地方人大对人民监督员制度的细化规定分别该如何判断?三是最高检的规定和地方检察机关的规定之间的关系该如何把握?如果这些问题不予以解决，人民监督员制度体系将沿袭现有的混乱，其发展前景和发展方向也不明朗。

首先是关于最高检人民监督员制度规范的法律性质的问题。最高人民检察院作为宪法所确立的法律监督机关，在实现其基本职能的过程中，往往会以规范的形式来调控特定的法律关系。这种规范的存在形态，既有《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》所确立的司法解释^[59]，也有服务于检察工作的司法文件，其中包括涉及检察机关行政管理事项的司法行政文件和内部工作制度的其他司法文件。从人民监督员制度的调整对象和涉及内容来看，应不属于处于具体应用法律、法令的目的而制定的司法解释，也不属于司法行政文件的范畴，应当属于涉及检察机关内部工作制度的司法文件。人民监督员制度的规范体系，如果仅仅涉及人民检察院内部的工作方式和工作流程，在现行的法律框架之内有其生存的空间。但是由于人民监督员的外部性特质，该制度不可避免地会涉及人民监督员的选任、权利和监督效力的问题，这些法律关系就已经突破了检察机关内部工作制度的范畴，而涉及了对公民基本权利的调整与规定。因此，以司法文件来对法定权利予以调整就存在一种合法性的判断问题。

其次，除了最高检制定的人民监督员制度规范以外，还存在地方检察机关和地方人大制定的相关人民监督员制度体系。从《立法法》的相关规定来看，诉讼与仲裁制度必须是以法律的形态来调控的，尽管对诉讼制度的内涵和外延在现行的法律框架之内缺乏有权机关的解释，其范畴也不尽明确。但是人民监督员制度的相关内容确实与诉讼制度相关，地方检察机关和地方人大就此问题制定规范文件，确实也存在“违法”的嫌疑。

最后，根据宪法和人民检察院组织法的规定，“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。上下级检察机关的这种领导与被领导的关系应该视为一种刚性的关系，既包括职能上的领导，也包含规章制度的协调统一。在实践中，也存在地方检察机关规定突破上级院的人民监督员规范体系内容的情况出现。能不能突破，突破的“度”是什么，值得商榷。

(三)选任条件的价值失衡——有违平等权的理念

“平等权在于防止国家公权力对人民不公平的侵害……这种权利，尤其是在因公权力违反原则而致使人民之权利受损时，可赋予人民否认该措施合宪性之依据。”^[60]在立法的领域中，使立法者必须依照“相同的事件——相同的规范，不同的事件——不同的规范”来规范立法活动，也就是说，立法者应当以事务之本质来考量差别立法的对象，而所谓事务之本质，“是一种常常在实证法之外的一种价值表现，是一种具体的实体正义，也就是一种具体的自然法思想”^[61]。

在现行的人民监督员制度体系中，对人民监督员的选任条件一般规定了要“年满二十三周岁，公道正派、有一定的文化水平和政策法律知识，身体健康”^[62]，还有地方检察院规定“具有广泛的群众基础，善于实事求是地听取和反映群众意见”^[63]，以及要具备一定的社会生活经验等特殊条件^[64]。

从生理条件和知识结构条件对人民监督员的任职作出约束时，为何要规定年满“二十三周岁”，这种年龄限制有没有法律上的依据和正当性?年满十八周岁的完全民事行为能力人被排除的理由是什么?制度的设计者是一种客观判断还是主观判断?判断的依据又是什么?这些问题不由地使我们对任职年龄的依据产生一连串的问号。什么是“具有广泛的群众基础和具备一定的社会生活经验”，这是否具备成为衡量人民监督员的标准?是否具有可操作性?是一种不遵从立法规律的宣示性条款还是实质判断条款?

要求人民监督员“身体健康”的任职标准更加使人对人民监督员制度规范的价值合理性产生怀疑。在规范的制定中，适用不确定法律概念对公益考量之时，必须对相同条件之当事人以相同对待。“身体健康”作为人民监督员制度的选任标准，且不论何谓“身体健康”的含义不确定，在实践中存在根本无法判断的难题，单从立法平等的理念角度出发，“身体健康”也不应成为差别立法的“事务之本质”标准。人民监督员制度的价值合理性在于宪法赋予的公民对国家权力的监控权，这种监控权是因为公民的法律属性而产生，其他任何社会因素不构成对公民监督权的差别判断标准，否则，有违宪法所确立的平等对待原则。因此，在人民监督员制度的设计中如何进一步契合法治的理念，也是我们需要进一步关注的焦点。

(四)监督权能否“转让”——人民监督员制度规范的实质合法性疑惑

按照宪法的规定，人民检察院是法律监督机关，而谁来监督监督者是一个宪政发展领域中的难题。现行的人民监督员制度规范似乎也针对此作出了一种全新的解读方式，但是如果我们对此规范体系加以冷静的评判，就会产生一种巨大的疑惑。这种规范制度是否符合宪政运行的一般规律和现行法律体系所确立的权力运行的基本原则?

人民监督员制度设立的逻辑起点在于将检察权置于社会的监督之下，赋予人民监督员一种监督权。从制度的目的来看，是契合权力受制约的一般法治理念，但是现代权力体系是建立在具有主权意识的公民基础上的，它开始把国家体系内的权力与社会体系内的权力连接在一起。于是出现了这样一个命题:现代国家的权力并不来源于国家本身，国家权力来源于社会生活中的公民，公民通过选举、委托、直接参与、监督等多种方式使国家权力得以产生或执行。因此，在权力产生的社会属性前提之下，检察机关能不能自行设定一种制度将其检察权置于社会监督之下，并赋予这种社会监督权一种刚性上的约束力?

也就是说，尽管检察机关作为国家检察权力的行使者，是基于体现民主意志的宪法和法律而产生，如果这种权力一旦丧失了其民意基础，就会变得不值一文。而且从权力的衍生过程来看，它是不可逆的，只能被授予，而不擅自改变诉讼的法定程序，由人民监督员行使检察权。尽管“人民监督员只有审查建议权，但是，审查权是决定权的一个重要的组成部分，人民监督员对案件的审查实际就是在行使本应由检察机关专门行使的职权”^[65]，因此，现行的人民监督员制度规范在现行的法律体系之内，也存在相应的合法性缺失的问题。

【注释】

[1]参见高振宇、吕国福:《人民监督员制度的理论依据与立法问题》，http://nx.people.com.cn/GB/channel65/152/226/200508/10/33782.html，2009年6月5日访问。

[2]参见戴雄莺、潘鸿儒:《关于人民监督员制度立法的几点思考》，http://www.cnjccn.com/html/2007829422.html，2009年6月5日访问。

[3]参见夏正林:《论人民监督员制度的必要性和可行性》，载《连云港职业技术学院学报》2005年6月第2期;牛宝成:《人民监督员制度需纳入立法规划》，载《人民检察》2004年第9期;王磊:《论人民监督员制度的法律化》，载《人民检察》2006年第8期(上);罗长喜、周建高:《关于人民监督员制度的立法思考》，载《人民检察》2005年第1期(上)等代表性的论著。

[4]参见李卫东:《加快人民监督员制度立法势在必行》，载《法制与社会》2008年第9期;周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年第1版，第345页。

[5]参见许卫林:《关于人民监督员制度法治化的理性思考》，载《湖北社会科学》2009年第3期;周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年第1版，第346页。

[6]参见柴春元:《推进立法，彰显人民监督员制度的生命力》，载《人民检察》2006年第8期(上)。

[7]参见马增民、王学臣:《试论人民监督员制度的立法可行性》，载《检察实践》2004年第2期;夏正林:《论人民监督员制度立法的必要性和可行性》，载《连云港职业技术学院学报》2005年6月第2期;赵瑞芳、雷闪闪:《人民监督员制度立法小议》，载《今日湖北》(理论版)2007年3月第3期等论著。

[8]如可借鉴人民陪审员的立法模式。

[9]参见邱学强:《人民监督员制度立法的必要性和可行性》，http://www.legalinfo.gov.cn/misc/2008-01/08/content_777102.htm，2009年6月5日访问;周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年第1版，第352页。

[10]参见文盛堂:《人民监督员制度的理论依据与立法评析》，载《人民检察》2005年第6期(上);左卫民、吴卫军:《理念和制度的深化和发展》，载《人民检察》2005年第1期(下)。也有少部分学者认为人民监督员的监督属于权利性监督的观点基本上是从实然的角度出发，只是这些论证却无法解释该制度存在的某些具体问题，比如怎样保障监督的效力问题，参见李建民:《人民监督员监督意见的效力探讨》，载《人民检察》2005年第8期(上)。

[11]在立法中如何确立人民监督员制度的具体原则还是存在争议，但这并不妨碍原则的确立在立法中的重要性。

[12]参见许卫林:《关于人民监督员制度法治化的理性思考》，载《湖北社会科学》2009年第3期。

[13]参见王磊:《论人民监督员制度的法律化》，载《人民检察》2006年第8期(上)。

[14]参见贾春梅:《论人民监督员制度立法的必要性》，http://fy.jcrb.com/fyfz/rmjdy/lilunyantao/200812/22.html，2009年6月5日访问。

[15]余锋、谢小剑:《人民监督员制度的冷思考》，载《江西社会科学》2005年第10期。

[16]参见徐昕:《人民监督员制度批判》，摘自2005年11月29日西南政法大学司法研究中心“人民监督员制度研讨会”发言整理稿。

[17]张文显主编:《法理学》(第二版)，高等教育出版社2003年版，第58页。

[18]马长山:《人民监督员的法治价值及其实现》，载《国家检察官学院学报》2006年4月第14卷第2期。

[19]最高人民检察院办公厅人民监督员办公室:《全国检察机关人民监督员制度试行两周年情况通报》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2006年第4期。

[20]参见周永年主编:《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版，第13页。

[21]贾春旺:《继续深化人民监督员制度试点工作》，载《人民检察》2006年第4期。

[22]参见最高人民检察院人民监督工作办公室人民监督员工作处:《2008年人民监督员制度试点工作总结》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2009年第1期。

[23]该白皮书发表于2005年10月19日，是新中国成立以来首次发表的关于民主政治建设的政府文告。

[24]案件来源于最高人民检察院人民监督工作办公室人民监督员工作处:《人民监督员试点工作取得明显成效》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2006年第1期。

[25]人大监督检察权的行使方式比较多样，主要是代表视察、提出批评建议等，但其启动和监督都不是一种专门监督，只是人大职能的一种体现。

[26]参见罗欣:《不断推动人民监督员制度走向法制化》，载《检察日报》2009年3月6日。

[27]参见罗欣:《不断推动人民监督员制度走向法制化》，载《检察日报》2009年3月6日。

[28]常艳:《人民监督员制度研究》，武汉大学法学博士毕业论文。

[29]人民监督员制度理论研究课题组:《人民监督员制度的理论基础与立法问题研究》，http://fy.jcrb.com/shownews1.aspx?newsid=652，2009年6月15日访问。

[30]也有的学者认为用撤案率、不起诉率来衡量办案质量是一种较为片面的做法。统计数据来源于新华社:《今年上半年检察干部违法违纪案件同比下降37%》，http://www.gov.cn/jrzg/2006-09/01/content_375948.htm，2009年7月1日访问。

[31]现行法律规定，人大代表可以对检察工作提出建议、批评和意见，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，可以联名提出质询案。

[32]［法］托克维尔:《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1991年版，第314页。

[33]《刑事诉讼法》第67条规定:“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”根据《人民检察院刑事诉讼规则》第95条的规定，对自侦案件的审查逮捕，应当报上一级人民检察院备案。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第237条的规定，需要撤销案件的，应当报请检察长或检察委员会决定。《人民检察院刑事诉讼规则》第286条规定:“人民检察院对于退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定。”《人民检察院刑事诉讼规则》第289条规定:“人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定。”根据《人民检察院刑事诉讼规则》第292条的规定，人民检察院对直接立案的案件决定不起诉后，审查起诉部门应当将不起诉决定书副本以及案件审查报告报送上一级人民检察院备案。2005年上半年召开的全国检察机关第三次公诉工作会议进一步规定:“职务犯罪案件检察机关决定不起诉的，要报上一级检察院审批。”

[34]常艳:《人民监督员制度研究》，武汉大学法学博士毕业论文。

[35]参见高一飞:《人民监督员制度的正当性探讨》，载《贵州民族学院学报(哲学社会科学版)》2005年第1期;左卫民、吴卫军:《人民监督员:理念和制度的深化和发展》，载《人民检察》2005年第1期。

[36]参见龙宗智:《关于人民监督员制度的几个问题探讨》，载《人民检察》2005年第4期(下)。

[37]人民监督员制度与刑事检察工作制度的冲突问题，详见人民监督员制度与刑事检察工作制度的衔接部分。

[38]参见贾春旺在北京市人民检察院调研时的讲话，载《检察日报》2003年12月3日。

[39]季卫东:《人民监督员制度的实践思考》，载《人民检察》2005年第2期(下)。

[40]谢晖:《法律规范之为法学体系的核心》，载《学习与探索》2003年第6期。

[41]林来梵、翟国强:《有关社会科学方法论的反思》，载《浙江社会科学》2006年第5期。

[42]喻中:《法学方法论视野中的规范分析方法及其哲学基础》，载《新疆社会科学》2004年第3期。

[43]孙笑侠、夏立安主编:《法理学导论》，高等教育出版社2004年版，第14页。

[44]该条规定:人民检察院查办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督。

[45]该条第3款规定:对于人民监督员提出的监督意见，人民检察院各有关部门应当分工负责，互相配合，依法公正处理。

[46]该条规定:区人民检察院查办职务犯罪工作，实行人民监督员制度，接受社会监督。

[47]该条规定:区人民检察院查办职务犯罪案件实行人民监督员制度，接受社会监督。

[48]转引自周旺生:《立法学》，法律出版社2004年版，第266页。

[49]各地的做法基本上沿袭了该规定的主要内容，如《安徽省人民检察院人民监督员制度实施办法(试行)》、《湖北省检察机关人民监督员制度实施细则(试行)》、《河北省检察机关人民监督员制度实施办法》等规范性文件中，均有类似的规定。

[50]李琦:《中国宪法与政治正当性》，http://www.law-lib.com/flsz/sz_view.asp?no=1360，2009年6月20日访问。

[51]即是本案当事人的近亲属的;本人或其近亲属与本案有利害关系的;担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的;与本案当事人有其他关系，可能影响正确履行案件监督职责的。

[52]比较典型的是最高人民检察院制定的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》、《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》以及各省级检察院制定的实施办法。

[53]可细分为核实答复程序和评议监督程序，前者是指承办部门对监督情形进行核实，提出处理意见报检察长决定后，由人民监督员办公室向人民监督员反馈即可。评议监督程序是指按照“三类案件”和“五种情形”的区分分别进行无记名投票表决和按照少数服从多数形成集体监督意见。

[54]人民监督员同意的，报检察长批准。不同意的，由检委会决定。

[55]以对“五种情形”的监督为例，提出监督要求的人民监督员对按照核实答复程序作出的处理决定有异议的，可以要求人民检察院复议。对人民监督员要求复议的，人民检察院应当另行指定人员办理，并在15日内向人民监督员反馈复议结果。多数人民监督员对人民检察院按评议监督程序作出的处理决定有异议的，可以要求上级人民检察院复核。

[56]钟图、陈崇诺:《人民监督员旁听讯(询)问制度的探索与实践》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2008年第6期。

[57]即每个案件有办案告知卡、办案人员遵守纪律情况反馈卡、办案回访监督卡。

[58]地方的人民监督员制度体系也大多沿袭了这种内部化的运行机制，本文不再作详细的列举。

[59]该决议第2条规定:凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。

[60]陈新民:《德国公法学基础理论》(下)，山东人民出版社2001年版，第672页。

[61]陈新民:《德国公法学基础理论》(下)，山东人民出版社2001年版，第672页。

[62]《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》和各省级检察院人民监督员实施办法有此规定。

[63]参见《福建省人民检察院人民监督员制度实施细则》。

[64]如重庆市在规定公民可以自荐担任人民监督员同时，在实践中却将在读研究生等适格人选排除在外，理由是缺乏社会经验。

[65]余峰、谢小剑:《人民监督员制度的冷思考》，载《江西社会科学》2005年第10期。