人民监督员制度与司法民主

二、人民监督员制度与司法民主

像过去所有时代一样，法律和意志的平衡现在依然是政制实践的核心问题。^[20]宪政和人民主权之间的张力和平衡便是其在现代社会的集中表现。尽管早在1940年毛泽东便指出:宪政就是民主政治。直接从民主的角度界定宪政或者将民主视为宪政要素之一的观点长期在宪法学界占据主导地位。但“宪政与民主之间存在着重大的差异，民主涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制”^[21]。如果主张人民主权是政府合法性的主要基础，那就意味着除了人民意志外对政府施加实质性限制的论点是有缺陷的，但喧嚣的人群如果毫无顾忌地要求民主，发展到极致就会导致无政府主义或民主的暴政，因此必须承认，“宪政具备一个最低限度的普适性和绝对性价值，即用宪法来划分和限制政治权力，保护人民的自由”^[22]。本文正是在这个意义上没有将司法民主作为民主的理论分支纳入宪政理念加以论述。

另一方面，我们也不得不承认，在那些民主信仰脆弱或是缺乏的国家里，宪法会真的就是一纸空文——很快地就被侵犯，很快地就被遗忘。^[23]因为，尽管制宪者们审慎而明智，然而，他们还是会必然受限于他们对于未知世界的无知^[24]，宪法文本如果要具有生命力，就必须放在时代发展的特定语境下被解释和适用，具体可以采用民主政治决定的方式制定宪法修正案、制定不与宪法文本相抵触的具体化宪法规定的法律，也可以采用司法审查或宪法法院裁决过程中宪法解释的方法。后者作为一种非民主的制度设计一直受到质疑，也有研究者试图论证这种反多数决的制度设计保护了与民主有关的一些比较重要的权利^[25]，因而具有合法性。事实上，民主的鼓动性如此强烈而深入人心，当代的宪政理论自身也无法估价被民意决定规划下的国家和社会的发展前景，宪政理论如果仍然希望成为一个有生命力的事业，就不能不借助和依靠民主的力量。民主在司法领域发挥作用是宪政建设的必然要求，同时也是弥合宪政与民主之间张力的重要方式。

(一)检察权运行中的民主诉求

民主可以作多重意义的理解，可以被作为一种“某些人通过争取人民选票取得作决定的权力的方法”^[26]，也可以被理解为自主平等的个人运用参与和管理国家事务的权利来实现公共自主的过程和结果，就过程而言，要求一种民主的多数决程序，就结果而言，要求处于平等地位的每一位共同体的组成人员均受到平等的尊重和关注，在充分的沟通协商的基础上形成拘束共同体成员的共识。一个国家权力的架构和权利的分配只有在人民同意或者能够代表人民意愿的代表的同意的基础上才能够具有最终的合法性，这是人民主权原则早已被熟知的内核，然而问题的关键在于如何才能够得到或者视为得到人民的同意，如何才能够识别某一个决定是“公意”而非个别人或团体私利的表达。这使得一方面，国家权力的运行只有建立在民主的根基上才具有合法性从而易于获得支持和认同，另一方面，民主的实现形式具有多样性和灵活性。

我国现行检察制度的民主根基主要体现在以下几个方面，首先，检察官是经过民意代表机关选举或者任免^[27]，最高人民检察院对全国人民代表大会和其常务委员会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。其次，检察权是按照具有民主正当性的宪法和法律的规定组织的，同时其权力的运行必须符合宪法和法律的规定。最后，宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，维护集中体现民意的宪法和法律的尊严并保障法制的统一正确实施是其宪法义务。^[28]即便如此，“在缺乏人们一般关心和参加的基础上建立起来的信任根底很浅”，当检察权“需要与强有力的国家权力或政治权力相对抗，保护自己特有的价值时，却较难获得支持这种努力的民主主义的社会基础”^[29]，在面对社会各界对检察机关职务犯罪侦查权的质疑和检察机关自身定位不清的困扰之时，检察权需要谋求更广泛的民众认同和支持，民众参与检察权运行过程就成为其民主诉求的一个重要内容。

民众参与检察权，对检察权行使过程、行为和结果产生影响和制约有着重要宪政意义和价值。一方面，民众参与检察权运行是检察权现有民主正当性的补强。“民主的法制一般趋向于照顾大多数人的利益，因为它来自公民之中的多数”^[30]，检察权现有的民主根基主要是通过代议制度的运行而获得，其更多反映的是抽象意义上“多数人”的意志和利益，由于代议民主制度固有的缺陷，使得即便是这种意义上的“多数人”的意志和利益的表达也会存在偏差和被篡夺的可能。在检察权依照宪法和法律运行的过程中，引入法律制定和实施主体之外普通民众的监督和参与，在个案中以“少数人”的身份或者“人民”代表的身份直接了解、观察和表达意见和建议，对民主政治决定产生的法律提出批评和建议或者对检察权执行法律的情况提出批评和建议，作为一种吸纳民意的途径和对立法的柔性监督具有重要的宪政价值。另一方面，民众参与对检察权争取更多民众认同和合法性具有现实意义。在我国，检察权的运行模式具有较强的行政性和封闭性，由于职务犯罪本身的复杂性和隐蔽性，检察机关办理职务犯罪案件的过程也具有高度的专业性、技术性和较强的隐蔽性和统一性，使得普通民众难以接近和了解，民众对办案过程的误解和不信任的情绪很容易产生。检察机关只有以开放的心态面对普通民众的质疑和不满，给民众了解和参与检察权运行的机会，同时也给了自身澄清和辩解的机会，在沟通中才能够形成稳固的信任和认同，从而获得更为广泛的合法性根基。

(二)人民监督员制度是检察参与民主的一种方式

从民主的理念评价人民监督员参与和监督检察权的制度设计，研究者有两种对立的观点:一种观点对人民监督员制度的民主性持积极肯定的态度，认为“人民监督员制度的意义，不仅在于它完善了人民检察院直接侦查职务犯罪案件的监督程序，填补了检察制度监督制约机制的一个空白，更深层的意义在于，人民监督员制度首开了社会公众直接参与、介入检察机关执法活动的先河”^[31]，“实质上就是一种社情民意反映制度，通过规范化的民意反映方式，从制度上提高检察机关在查办职务犯罪过程中决策机制的民主化程度，有效地防止查处职务犯罪案件决策的随意性”，“是符合当代法治文明潮流的一种先进的民主政治制度”^[32]。另一种观点则对其持否定态度，认为司法制度本身就是民主制度的产物，人民监督员的民主性并不必然高于检察官的民主性。主权在民体现在制度设计上的民主要求，并不是人民直接参与司法的过程。司法是一项具有很强的专业性的活动，要求人民直接参与司法无异于否定司法的专业性。^[33]

笔者认为人民监督员是检察参与民主的一种方式，是在制度上和实践中探索检察机关与人民群众相联系的渠道和途径，吸纳人民群众参加管理国家事务，将检察权的行使置于人民的监督之下。其意义在于:(1)它表明检察权正当性的基础是民意，人民除了可以通过各级人民代表大会实现其意志外，还可以通过其他途径实现民主。(2)它为其他决策的合理化提供了规则与参考。(3)它使社会其他职业者能够有条件参与进来，发挥对检察权的约束功能。(4)它使民主的价值获得自我矫正的机会与途径。^[34]人民监督员的民主性并不等同于人民监督员的代表性，人民监督员由普通民众担任，亲历亲为的监督和参与检察机关职务犯罪办案过程本身就使得其具有直接民主的意义，国家政治权力本身是通过每一个个体成员享有一部分自主决定权来实现的^[35]，人民监督员的直接参与是对代议制民主的重要补充和柔性牵制，具有重要的意义。

否定态度的观点以人民监督员的民主性并不必然高于检察官的民主性，制度民主的设计已足以满足人民主权原则的要求，不需要直接参与的民主形式作为反对的理由，实际上混淆了人民监督员的民主性与人民监督员的代表性的关系，而且没有认识到民主实现形式的多样性。事实上，虽然现行的最高人民检察院的规范性文件所采用的是民主推荐的方式产生人民监督员，但从长远的制度发展角度看，这一选任机制已有了突破，要求自荐和随机挑选产生人民监督员的选任机制在理论界和实践领域都不乏支持者，当人民监督员的数据库呈现开放性时，人民监督员的产生是“准则主义”时，经常性的人民监督员“任命”将使“人民”这一概念在人民监督员制度中得以具体，具体参与和可能参与个案监督的“人民”的外延将不断扩大，直接的司法民主在监督司法廉洁公正运作的同时，将成为我国渐进式民主法治的具体方式。人民监督员制度，或许将是我国直接民主制的真正开端，抉择在民意，运作在司法，反映在政治，意义在法治。^[36]

人民监督员制度也是一种有序的民主参与检察权的制度设计，较其他参与途径有自身的优越性。人民监督员的民主参与有着专门的平台、程序和保障，随着试点的深入开展，已形成了较为成熟和稳定的参与机制，也被检察机关主动接纳和认同，从而也是有序的规范化的参与机制。现代社会，随着科技的进步，网络媒体的普及，越来越多的普通民众会通过各种途径表达对司法的看法，即便某一司法过程与其自身的利益无涉，这种自发的无序的民意表达虽然在一定程度上能够反映真实的民意，但由于信息的不对称，媒体的商业化炒作，民众的评价更多是非理性的宣泄，其影响会被网络或媒体无限放大，正如庞勒所言，“群体无疑总是无意识的，但也许就在这种无意识中间，隐藏着它力量强大的秘密”^[37]，检察机关只能被动应对，必然会对检察权的独立和公正运行产生负面的压力。为此，引导公众有序参与司法，了解真正的民意就成为必然选择，人民监督员制度恰好能够满足这一需求。最后需要强调的是，“一个民主组织未必能最好地担保执行的合法性或忠实性。对于一种职能的合法性的最有效的担保，是机关的个人责任”^[38]。人民监督员制度的民主性固然是其具有正当性的理由，但关键之处还在于将人民监督员评议决定与检察机关的分歧交付一个权威组织裁决或加以公布以施加更广范围内的民众监督的压力。