推进人大监督工作创新的思路与对策研究

上海市人大常委会课题组

监督权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。监督法颁布实施以来，各级人大立足实际，围绕增强人大监督工作实效，积极探索创新，取得了许多重要进展，但是受各种因素的制约，监督工作依然是人大工作中的薄弱环节。本课题以党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，着重对监督法实施十年来人大监督工作取得的成效、面临的问题与挑战作简要分析梳理，在此基础上提出推进人大监督工作创新发展的若干思考与建议。

一、监督法实施十年来人大监督工作取得的成效

监督法于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十七次会议审议通过，2007年1月1日起正式实施。十年来，各级人大以贯彻实施监督法为契机和动力，加强和改进人大监督工作，取得了许多新进展新成效，突出表现为五个方面。

（一）强化法律监督，保证法律法规的遵守和执行

法律监督是人大及其常委会对法律法规实施情况开展的监督检查。2010年中国特色社会主义法律体系形成后，各级人大以宪法和法律为依据，将执法检查放在人大监督工作的重要位置，为推动法律法规贯彻实施发挥了不可替代的重要作用。一是加大执法检查力度。2015年全国人大常委会提高执法检查的层级，首次由委员长担任执法检查组组长并做执法检查报告，发挥了很好的示范带动作用。地方人大借鉴全国人大的做法，由常委会主任带队开展执法检查并作执法检查报告，政府及有关部门负责人到会应询，提高了执法检查的效果。二是增加执法检查频率。全国人大每年选择4—6部法律开展执法检查。地方人大也将执法检查摆到监督工作的重要位置，每年安排若干件法律法规开展专项监督检查。以上海为例，市十四届人大常委会从2013年至今，已对11件法律法规开展了执法检查。三是改进执法检查方式。地方人大普遍采取听取汇报、明查暗访、问卷调查、设立监督电话、跟踪检查等方式，深入开展监督调研，了解掌握法律法规实施的实际情况，推动解决执法过程中的实际问题。四是主动开展规范性文件备案审查。全国人大和地方人大建立规范性文件备案审查工作机构，制定规范性文件备案审查制度规范，落实中央提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求。

（二）深化工作监督，促进“一府两院”依法行政和公正司法

工作监督是人大对“一府两院”履行法定职责、开展工作情况的监督。各级人大以宪法和监督法等法律为依据，以听取和审议专项工作报告为重点，加强对“一府两院”的工作监督，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。一是普遍采用审议意见书的形式强化工作监督。地方人大将常委会的审议意见整理形成审议意见书，送“一府两院”研究处理，同时加强对审议意见的跟踪督办，推动审议意见的落实。二是推进询问常态化。2010年全国人大常委会首开专题询问先河，为地方人大依法行使询问权作出了表率。此后地方人大相继开展专题询问，并逐步实现了询问常态化。三是开展全口径预决算审查监督。各级人大落实党的十八大要求，以开展全口径预决算审查监督为抓手，积极探索预算监督的新领域新途径，如浙江温岭、上海闵行等基层人大探索通过预算修正案的形式深化预算监督，推动了预算监督从程序性监督向实质性监督的转变。

（三）探索开展人事监督，增强选举任命干部的国家意识和法治意识

人事监督是人大对其选举和任命干部的履职情况进行的监督。多年来，地方人大坚持党管干部原则与依法行使监督权相结合，探索了不少行之有效的人事监督形式和途径。一是开展任前监督。浙江、海南、上海徐汇等地方人大对拟任命人员开展任前法律知识考试，将成绩合格作为提请任命的先决条件。安徽省人大常委会对反映涉及拟任命人员存在问题的议案，在有关机关作出调查结论前，暂不提请常委会审议。二是加强任后监督。广州、上海杨浦等地方人大将有关审议意见书、执法检查报告等监督结果公开，同时通报同级党委纪检、组织等部门，作为干部选拔任用的参考。山西等地方人大实行选任人员履职报告、工作评议档案登记制度，每年将有关情况报告同级党委。三是建立宪法宣誓制度。各级人大落实党的十八届四中全会决定，建立宪法宣誓制度，组织人大选举任命的干部开展宪法宣誓，增强了选任干部的国家意识、宪法意识和自觉接受人大监督的意识。

（四）改进监督方式，人大监督的针对性和实效性进一步增强

监督方式是监督权的具体体现。各级人大尤其是地方人大充分发挥监督方式灵活多样的特点和优势，在改进监督方式方法上积极探索创新，有效丰富了人大监督的形式和内容。一是实行预算听证和联网监督。广东等地方人大对财政预算资金的使用实行联网实时监督。上海闵行、宝山，浙江丽水、温州等地方人大通过预算听证会方式，加强对预算草案的评估论证。二是开展满意度测评。江苏、河北、青海、南京、上海嘉定等地方人大对专项工作报告、审议意见和代表建议办理情况开展满意度测评，并建立相关制度规范。三是实行审议意见“销号制”。浙江东阳、重庆镇坪、湖北长阳等地方人大将审议意见“清单化”，根据办理结果予以销号，推动审议意见落实。四是运用新媒体拓宽人大监督渠道。各级人大发挥网络、微信、视频等新媒体优势，及时发布监督信息，收集各方面对监督议题的意见，增强了人大监督的参与性、公开性和透明度。

（五）健全监督法制，人大监督制度化规范化建设取得重要成果

监督法的制定是人大监督法制建设取得的重要成果，以此为标志和起点，人大监督法制建设取得了一系列重要进展。一是进一步形成了以宪法为核心、监督法为主干的人大监督法制体系。监督法颁布实施后，有28个省级地方人大先后制定了实施监督法的地方性法规，有力推动了人大监督工作的法律化、制度化建设。二是进一步明确和规范了乡镇人大的监督职责。2015年全国人大常委会修改地方组织法，对乡镇人大主席团闭会期间听取和讨论政府专项工作报告、组织开展视察和执法检查等作出规定，为基层人大履行监督职责提供了有效的法律保障。三是进一步完善了人大预算监督和人事任免法律法规。2014年全国人大常委会修改预算法，从法律层面对人大开展全口径预决算审查监督作出了规定。2015年全国人大常委会作出有关实行宪法宣誓制度的法律性决定。地方人大也分别就宪法宣誓、预算监督、人事任免等方面内容，制定和修改有关地方性法规，促进人大监督工作进一步做到有法可依、有法能依。

二、新形势下人大监督工作面临的问题与挑战

监督法实施以来，各级人大积极探索、勇于创新，监督工作取得了许多重要进展，但是不可否认，人大监督在取得重要成绩的同时，也面临着不少新情况新挑战。这些问题和挑战归结到一点，就是人大监督的质量和实效有待进一步提高，具体表现为五个方面。

（一）法定监督手段运用不完整不充分

监督法对人大监督的各种手段分别作了规定和规范，但在实际运作中，听取和审议“一府两院”专项工作报告、审查批准决算及听取审议计划预算执行情况报告和审计工作报告、检查法律法规实施情况、规范性文件备案审查、询问等柔性监督手段运用较多，而质询、特定问题调查等刚性监督手段很少运用。2016年江西省人大常委会就食品生产加工小作坊和食品摊贩问题开展特定问题调查。这是监督法实施以来省级人大常委会首次使用特定问题调查。刚性监督手段运用少甚至被束之高阁，使人大监督柔性有余、刚性不足，这是长期困扰人大监督的一大难题。与此同时，柔性监督手段使用不充分、不深入也是人大监督中存在的一个突出问题。比如，对执法检查中发现的问题，如何依法追究执法部门的责任，提高执法检查的效果；对一般性询问和专题询问，如何避免选择性运用，真正做到有审必问、实现询问的常态化等，都需要在实践中认真研究解决。

（二）监督工作存在形式化事务化倾向

人大监督具有一定的程序和必要的形式。重程序、讲规范是人大履行监督职能本身的要求，但程序、形式和规范是为内容和效果服务的。如果重程序、轻实效，重形式、轻内容，重规范、轻创新，人大监督就会产生形式化、事务化的不良倾向。从当前人大监督的实际情况看，形式化、事务化是导致人大监督不尽如人意的一个重要原因。比如，在监督调研中，对调研活动的组织安排等事务性工作考虑得过多过细，对调研对象的选择、调研材料的分析以及深入实际、深入基层、深入群众掌握真实情况，则重视不够；在审议监督议题时，泛泛审议多、分析原因少，肯定成绩多、指出问题少，发表一般性意见多、提出有针对性的对策建议少，使审议客客气气走过场，审议质量不高；在审议意见的落实上，文来文往多，按程序办事多，而对审议意见的落实进行定性和定量评估少，将审议意见办理情况提请常委会审议少，监督工作在一定程度上变成了走完程序就完事的例行公事。

（三）监督结果的处理缺乏问责机制

人大在监督过程中提出的审议意见、作出的决议决定是监督结果的具体体现。监督对象如何落实这些审议意见和决议决定，直接影响人大监督的成效。监督法和有关地方性法规对人大监督结果的处理都作出了相应规定，如组织开展跟踪检查、必要时提请常委会审议或作出决议、监督对象再作答复等，但对于监督对象不严格执行监督决议决定、不认真研究处理和落实审议意见的情况，如何进行处理，尚缺乏有效的问责机制。一方面，监督法等法律法规对有关机关和部门执行监督决议决定不力，或在研究处理和整改落实监督结果过程中避重就轻、敷衍塞责，如何启用质询、特定问题调查、撤职等监督手段，追究有关部门和人员的责任，没有作出明确规定；另一方面，有关法律法规对人大自身不认真履行监督职责、造成监督失职或缺位的情况，如何进行问责，也未设置专门的法律责任条款。法律责任缺失和监督者缺少监督，是影响人大监督效果的一个重要原因。

（四）各种监督形式尚未形成有效合力

人大行使监督权主要采用单一模式，即大多单独使用某一监督形式开展监督工作。近年来，这种情况有所改变，如将听取和审议执法检查报告或专项工作报告与专题询问结合起来。上海等地方人大还探索实践了边审议边询问的监督方式。单独使用某一监督形式的好处是使监督工作能够更深入地进行，但是也有明显不足，就是各种监督形式之间缺乏必要的衔接，甚至处于孤军奋战的境地。这种不足从监督类别上看，主要表现为工作监督、法律监督、人事监督未能实现有机结合，如在开展工作监督时发现监督对象未依法履职甚至违法的情况，很少有针对性地启动执法检查、视察或撤职等监督形式，进行跟踪监督、督促整改；从监督手段上看，主要表现为刚性监督手段与柔性监督手段未能有效配合使用，如在法律监督和工作监督过程中，很少运用约见、质询、特定问题调查等刚性手段开展后续监督；此外，人大对监督听证、满意度测评等监督方式的探索实践也显得不够。所有这些都制约了人大监督权的使用空间。

（五）人大监督法制有待进一步健全

监督法的颁布实施健全了人大监督法制，同时对进一步推进人大监督法制建设提出了更高要求。但是，监督法对跟踪监督的若干规定过于原则和弹性，有的规定模糊甚至取消了某种监督形式的监督属性。如在规定有关后续监督措施时，监督法多次使用“可以”“必要时”等自由裁量式表述，降低了人大监督权使用的应有力度；在表述关于使用特定问题调查时规定，各级人大常委会“对属于其职权范围的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会”。这种表述不仅与特定问题调查作为人大刚性监督手段的属性不相符合，而且明显缩小了宪法和地方组织法关于组织特定问题调查的使用条件，客观上束缚了特定问题调查权的使用。

三、推进人大监督工作创新发展的思考与建议

人大监督工作取得的成果为推进人大监督工作创新发展奠定了坚实基础。认真总结监督法实施十年来人大监督工作的探索实践，我们感到，把新形势下的人大监督工作不断推向前进，必须加强对人大监督工作面临的新情况新问题的分析研究，以创新思维和务实精神，统筹谋划好人大监督工作创新发展的思路举措。这不仅是深入发挥人大职能作用的内在需要，也是新形势下全面推进依法治国的重要课题。

（一）进一步深化对人大监督性质和地位的认识，增强人大监督的责任担当

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大监督是国家监督体系的重要组成部分。人大依法行使监督权，目的是加强对公权力的监督制约，确保国家各项权力依法得到正确行使。宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”江泽民同志指出：“在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。”胡锦涛同志指出：“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。”习近平同志指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。”做好新形势下的人大监督工作，推进人大监督工作创新发展，必须深刻把握宪法法律关于人大监督规定的精神实质，深刻理解中央关于人大监督重要论述的重大意义，以对党、国家和人民负责的崇高责任感和使命感，勇于担当、敢于负责、积极开拓，不断深化对人大监督性质、地位和作用的认识，不断破除对人大监督与支持关系的形而上学理解，更好地发挥人大监督在建设中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化、推动五大发展理念贯彻落实中的应有作用。

（二）用足用好各种法定监督手段，增强人大监督的刚性和有效性

人大监督手段是人大监督权的具体表现形式。提高人大监督工作的质量和实效，关键是要用足用好宪法和法律规定的各种监督形式与手段，尤其是要善于运用刚性监督手段，增强人大监督的权威性和有效性。一是做实做深常规监督内容，增加柔性监督手段的使用质量。重点减少监督工作中行政性、事务性工作的比重，强化对监督事项的深度调研、问题分析和提出高质量的意见建议，推动解决实际矛盾和问题。二是适时启用刚性监督手段，增强人大监督工作的实效。根据监督议题和实际需要，敢于和善于运用质询、特定问题调查等刚性监督手段开展监督工作，加大监督力度，逐步形成以柔性监督为主、刚性监督为辅、刚柔相济的人大监督工作新格局。三是拓宽人大监督视野，激活运用各种监督形式。监督法规定和规范了人大监督的8种形式。除此之外，依据宪法和地方组织法、代表法的规定，罢免、约见、撤销、视察、提出监督议案和建议批评意见6种形式，也是人大监督的必要手段。灵活运用这14种法定监督形式，充分发挥不同监督形式和手段的效能，促进形成人大监督合力，是提高人大监督工作整体水平的长效之举。

（三）积极探索人大监督的新形式新途径，增强人大监督的生机活力

推动人大监督工作创新发展的一项重要内容，是在依法运用好各种法定监督形式的同时，不断探索增强人大监督实效的新形式与新途径。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会讲话中明确提出，当前和今后一个时期提高人大工作水平要着重抓好的重要工作之一，就是“加强和改进人大监督工作”。落实习近平总书记的要求，总结多年来人大监督工作的做法经验，可以考虑从四个方面进一步拓宽人大监督的思路途径：一是探索实行监督听证制度。借鉴立法听证会的有益经验，探索采取听证会的方式，强化“一府两院”及其有关部门向人大报告工作、通报情况、到会应询的责任担当和程序约束，实质性提升柔性监督的刚性化程度。二是创新审议意见的形成和处理机制。针对审议意见落实不尽如人意的现状，可探索实行对有关审议议题作出决议的方式，提高审议意见办理的法律效力，并逐步实现常态化。同时借鉴审议意见“销号制”等做法，将审议意见“清单化”，推动审议意见办理和落实。三是探索建立监督后评估制度。通过邀请人大代表、利益相关方、基层群众测评或委托第三方专业机构评估等方式，对监督工作进行定性、定量分析，提高衡量评价监督效果的科学性和可信度。四是支持地方人大尤其是基层人大开展监督工作创新。加强对地方人大监督工作创新的指导，同时加强对创新举措合法性有效性的分析研究。通过组织召开座谈会、研讨会等形式，及时总结交流地方人大监督工作的好做法好经验，促进人大监督工作在创新中不断实现新发展。

（四）畅通社会参与人大监督的渠道，扩大人大监督的公开性和透明度

监督公开是人大工作公开的重要内容。扩大监督公开是推进人大监督工作创新发展的内在要求。监督法实施以来，人大监督工作日益开放和透明，但还有不少探索实践的空间。一是推动实现监督工作全过程公开。根据监督工作流程，确定监督公开的方式和重点，注重提高公开的效果，发挥公开在提高监督工作水平中的积极作用。比如，将广泛征求各方面意见纳入监督选题和监督调研的必经程序；通过媒体全程公开报道审议、询问、跟踪督办等监督活动过程，主动接受社会监督；将人大的审议意见、监督对象的整改落实情况等监督结果向社会公布，接受社会评议。二是更多吸收人民群众和社会力量直接参与人大监督工作。重点通过向社会征集监督议题、听取社会各方面对监督议题的意见建议、邀请市民旁听观摩人大监督审议等形式，多渠道搭建社会参与人大监督工作的平台，提高人民群众参与人大监督的针对性和有效性。三是善于运用新媒体扩大人大监督工作的效果。适应互联网和大数据时代信息传播的特点和趋势，大力运用网络、微信、客户端等新媒体手段，收集网民和不同利益群体对人大监督议题的意见建议，扩大人大监督的社会影响力，促进形成人大监督与舆论监督的合力。

（五）修改完善监督法，强化人大监督的法制保障

监督法的制定实施对保障和规范人大监督工作发挥了重要作用，但是随着情况的变化特别是党的十八大以来，党和人民对做好人大监督工作有了新的期待。十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》对贯彻全面从严治党战略、从制度建设和党内法规层面对强化党内监督进行了规定部署，为进一步完善国家监督法制树立了榜样。同时，近年来人大监督工作的新实践对加强人大监督法制建设也提出了新的标准。所有这些集中到一点，就是要抓紧研究修改完善监督法，以更好发挥监督法对人大监督工作的指导推动和规范保证作用。着眼问题导向和目标导向，可以考虑从三个方面对现行监督法作进一步修改完善。一是扩大监督法的覆盖范围，将监督法由目前的各级人大常委会监督法调整为各级人大及其常委会的监督法。各级人民代表大会是各级国家权力机关，各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，全国人民代表大会是法律意义上真正的最高国家权力机关。宪法和法律虽然对人民代表大会的监督工作作出了一些规定，但还比较原则。如何在人大工作实践中充分发挥好人民代表大会的监督职能，亟须从法律上作出更加具体、更有操作性的规定。二是完善监督规则，对各种监督形式尤其是质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段的使用作出更加精细周密的规定。重点对各种刚性监督手段的启用条件、具体程序、结果处理等作出明确规定，使刚性监督手段切实用得起来、用得稳妥、用得有效。同时积极研究制定有关预算监督、监督听证等单项法律制度，从法律规范上保证有关监督工作的顺利进行。三是增设责任条款，落实监督者、被监督者执行监督法的法律责任。重点通过设定有约束力和威慑力的法律责任条款，督促各责任主体包括各级人大、“一府两院”等，认真履行监督职责和义务，确保宪法和法律规定的监督职权得到有效贯彻落实。

人大监督工作具有很强的政治性和法律性，是一项名副其实的系统工程。本课题着重从人大视角，对推进人大监督工作创新发展做了一些分析探讨，但要实现这些目标，哪怕是一些技术性目标，如适时启用刚性监督手段等，都有赖于人大监督以外相关制度的跟进与完善。从这个意义上说，人大监督作为国家监督体系的重要组成部分，只有将其与党纪监督、行政监督、司法监督、政协的民主监督、社会监督、舆论监督等各方面监督有机结合起来，才能更好发挥人大自身监督的效能。可以肯定的是，只要我们认真贯彻落实党的十八大以来中央关于推动人民代表大会制度与时俱进的一系列决策部署，人大监督工作就会在过去基础上不断实现新发展、取得新成就。