探索中完善以监督法引领人大监督工作与时俱进

监督法及省实施办法(以下简称“一法一办法”)的颁布实施,为地方各级人大大胆探索、创新实践,改进监督方式,增强监督实效提供了有效法制保障,为我市各级人大常委会依法行使监督权、创新人大工作注入了强大动力。今年,为了解市、县人大常委会贯彻“一法一办法”情况,经主任会议同意,我们进行了一次专题调研,先后向“一府两院”相关部门和县区人大常委会工作人员、市县人大代表发放调查问卷150份(收回140份),召开4次座谈会,走访代表、委员、乡镇人大主席60人次,对了解掌握的情况进行了认真分析研究。总的看,“一法一办法”对于我们加强和改进监督工作,增强“一府两院”依法接受权力机关监督意识,发挥了十分重要的引领和规范作用,但也有些不可忽视的问题需研究解决。

一、贯彻扎实有效,推创新促规范作用显著

近年来,我市各级人大常委会紧紧围绕全市经济社会发展大局,依法行使监督职权,在改进和加强人大监督工作进行了有益的探索和实践。

(一)贯彻落实坚持“三个强化”。坚持把学法用法作为履职能力建设的主线,为做好监督工作打下坚实基础。一是强化党的领导。坚持党的领导是监督法的基本精神,应贯穿于人大监督工作全过程。市县人大常委会制定监督计划,紧贴党委工作部署,重大监督事项、作出决议决定等及时向党委请示报告。在党委支持下,先后运用听取审议报告、视察、执法检查、规范性文件备案审查、工作评议、专题询问等手段,强化了人大监督工作。二是强化学习宣传。市县人大十分重视“一法一办法”的学习宣传,历时三届人大,都坚持通过理论中心组专题学习、常委会会前法制讲座、人大与“一府两院”交流座谈会、代表培训班、乡镇人大主席培训班等形式,开展了学习培训。通过市、县新闻媒体和人大网站、常委会公报等进行广泛宣传,在全社会营造良好氛围。三是强化制度建设。为细化监督法,结合履职实践,市人大先后两次对常委会议事规则和人事任免办法进行完善和修订,制定了工作评议办法、述职评议办法、议定事项办理和反馈暂行办法、代表列席常委会会议办法、市本级全口径预算决算审查监督暂行办法等8项制度。各县区人大常委会也根据实际情况,制定和完善了400多项制度。特别是省委人大工作会议后,更加注重制度建设,阳原县人大出台了关于讨论决定重大事项的规定、指导乡镇人大工作的意见;下花园区人大制定了关于进一步加强与“一府两院”工作联系的暂行办法等。

(二)监督内容注重“三个围绕”。换届以来,市县人大按照监督法规定的6条途径,集思广益,努力把议题选准、选好。一是围绕群众最关心的问题开展监督。既注重从代表建议中选取群众关注的就业、上学、看病等重点民生问题,更注重拓宽渠道,从媒体报道和群众热议等途径收集监督议题。市县人大重点对食品安全、社会保障、教育医疗、文化惠民、新农村建设等760多项工作进行监督检查。二是围绕党委中心工作开展监督。京津冀协同发展、京张携手举办冬奥会、建设可再生能源示范区,是张家口的三大历史机遇。市县人大先后对经济结构调整、产业转型升级、冬奥规划编制、大气污染防治、水环境保护等360多项工作开展监督,推动了市委决策部署的有效落实。三是围绕社会关注的焦点开展监督。市县人大抓住法律法规实施过程中存在的倾向性问题,社会反映强烈、舆论相对集中的焦点和热点问题,先后对城市管理、生态环境治理、检察审判机关队伍建设等90多项工作开展专项监督,回应人民群众关切,促进法治建设。

(三)增强实效体现“三个突出”。一是方式突出灵活务实。活动前,拟定详细具体的方案,组织精干、专业、务实的调研队伍,注意吸收具有专业知识或熟悉情况的基层人大代表参加。视察和执法检查时,采取集中视察与小规模分散检查相结合,增强监督的针对性和有效性。去年,市人大开展大气污染防治法执法检查时,先赴有关县区及部分厂矿、住宅小区暗访踩点,掌握第一手资料;然后进行集中检查,实地查看治理情况,听取汇报。为进一步创新完善监督形式,今年市人大常委会首次就城市管理工作开展专题询问,7名委员和3名代表从十个方面就城管工作的重大问题和群众关注的热点、难点问题现场询问市财政局、住建局、城乡规划局等部门负责人。注重开展连续监督,巩固监督效果。市人大高度关注生态建设,连续三年围绕改善生态环境、淘汰落后产能开展视察、检查,持续发力,加强与政府的沟通协调,共同推动张家口生态环境持续改善。二是过程突出公开透明。监督工作公开从结果到过程、从人大代表扩大到社会各界和人民群众关注已成常态。每次主任会议、常委会议和调研、视察活动,都邀请报社、电视台和电台等媒体全程参与,公开宣传报道。利用市人大网站、新闻网等现代化传媒,将监督的范围和内容动态式、全方位的公开。今年5月,召开了全市人大新闻宣传工作会议,出台了改进和加强人大新闻宣传工作的意见。各县区也相继召开会议或出台意见,为人大监督工作的公开宣传报道提供了决策支持。三是落脚点突出取得成效。抓好常委会会议审议,审议前举办专题讲座,邀请专家学者、部门负责同志授课,提升常委会组成人员议事能力。审议中实行集中审议与分组审议相结合,解决部分组成人员没机会说、审议不深不透的问题。审议后搞好审议意见的形成和督办,下大力跟踪问效。对常委会形成的审议意见,以红头文件形式印发“一府两院”及相关部门,并提出具体办理时限,对办理不到位的,发回重新办理,直至审议意见全面落实、达到满意为止。康保县人大常委会通过电视台向社会公开常委会审议意见、代表建议等,接受社会监督。崇礼县人大常委会把主任会议和常委会会议开到议题涉及单位或工程一线,现场听取汇报,提出整改意见。

二、着眼完善制度,问题尚待解决

受监督实践、社会环境、思想观念等诸多因素的制约,从履职实际、制度完善、创新突破等方面考虑,仍有一些不足和问题需要研究和探讨。

(一)贯彻中一些共性问题。一是思想认识不够到位。部分机关、企事业单位人员和群众对监督法及我省实施办法了解不多、认识不够,一些县区人大在贯彻监督法过程中,接受党委领导的成分多,发挥人大职能作用的主动性还不够。从收回的140份调查问卷中统计,有60%的公职人员、83%的群众不了解监督法及我省实施办法的主要内容,有的甚至不知道有监督法。二是调查研究不够深入。部分县区人大开展调查研究名实不符,质量不高,没有真正掌握第一手资料,部分代表和机关工作人员受专业、学识等条件制约,不能综合分析问题的深层次原因,提出的意见建议可行性、操作性不强。三是工作方式方法陈旧。监督中运用调研、视察和会议审议等常规形式多,创新性工作思路和举措少。市人大每年安排的30多个监督事项中,常委会和主任会议听取审议专项工作报告达20多项,视察和调研近10项,执法检查1—2项,专题询问1项。同样,从调研座谈和调查问卷中看,县区人大在每年开展的近15项监督工作中,90%的是运用听取审议专项报告,调研、视察和执法检查,只有个别县区开展了专题询问、工作评议、满意度测评等工作。四是自身建设需进一步强化。主要是∶人大代表和常委会组成人员结构不尽合理,专业和基层代表偏少;上下级机构设置名称不统一,职责划分不一致;队伍建设有待加强,“哑巴”委员现象较为普遍,因编制所限,多数县区人大干部配备不足,干部向外交流不够等。

(二)当前亟待解决的具体问题。一是审议意见整改情况的反馈问题。工作中,多数是将“一府两院”反馈的审议意见研究处理情况印发常委会会议,不再审议。如果组成人员不能对审议意见研究处理情况发表意见,那就等于是解决了程序上的“说了白说”后又产生实质上的“说了白说”。二是规范性文件备案审查的规范问题。“一法一办法”均对规范性文件的备案审查作出原则规定,我市县人大都没有设置备案审查专门机构,目前这项工作基本上是只备案不审查,处于被动审查状态。三是事后监督与过程监督的关系问题。“一法一办法”明确的七种监督方式都是事后监督,而对“一府两院”正在开展的工作进行过程监督,没有作出规定。在行政、司法动态活动过程中,如果发现某个行政或司法行为涉及国家机关工作人员滥用权力,人大却遵循事后监督原则而置之不理,待违法结果既成事实后再启动监督程序,显然有违监督法的初衷。四是按时送交专项工作报告难以到位问题。“一法一办法”规定,“一府两院”专项工作报告要在人大常委会举行会议的二十日前向人大常委会征求意见、正式报告要在举行会议的十日前送交,常委会办事机构在七日前要将专项报告发给常委会组成人员。这三个明确时效规定多数难以按时完成。

三、着力创新发展,在实践中探索任重道远

我们对走访、座谈会收集到的情况和基层代表、人大同志提出的意见建议进行了分析整理,从有利于实践操作、增强实效,有利于实现监督工作创新发展出发,提几点建议。

(一)探索建立灵活、务实的监督工作机制。提高人大监督的有效性,关键是提高被监督者的认识和重视程度。应以落实中发〔2015〕18号文件和省、市委人大工作会议为契机,大胆探索,寻求监督制度上的创新突破,比如积极协调由市委转发人大党组开展监督活动的实施意见,或审议意见由人大、政府联合行文下发等,增强人大监督刚性。

(二)省实施办法中的原则性规定应更具体化、更具操作性。对设区市人大及其常委会如何行使地方立法权,单列出一个章节作出明确规定。从备案时间、受理机构、审查形式、审查时限、审查结果处理以及责任追究等方面对规范性文件备案审查作出规定,对专门委员会、主任会议、常委会的职责应进行准确界定。

(三)省实施办法中应明确监督审议意见落实的具体程序。常委会会议应当听取审议意见研究处理情况的报告,安排时间让组成人员发表意见,“一府两院”相关负责人列席会议,回答询问,说明情况。如果多数组成人员对研究处理情况不满意,可以交由报告机关提出补充报告,或由常委会对此作出决议,交报告机关执行。同时,明确报告表决制度,对表决的具体程序以及未获通过如何处理作出规定。

(四)省实施办法中应明确过程监督。在坚持事后监督原则的基础上,对行政、司法过程中正在发生的徇私枉法行为依法启动监督程序,在不干扰依法行政、公正司法的前提下就发现的违法事实向行政、司法机关提出询问,督促其进行调查处理。也可以组织人大代表进行视察、调查,防止或纠正行政、司法人员的违法行为。

(五)加强人大常委会自身建设。在省、市人大换届时适当提高人大代表和常委会组成人员连任比例和专职比例;探索建立人大常委会组成人员履职考核机制,健全完善人大代表、人大干部培训机制;抓好人大组织机构和干部队伍建设,尽量统一上下级人大机构设置,适当增加机关干部编制,配齐配强年轻干部,加大人大干部内部提拔和对外交流力度,切实增强人大工作活力。

(执笔:刘永生)