张睿莲
习近平总书记指出：“廉政建设是我们共产党人的历史使命。”2015年两会期间，王岐山同志明确指出“在巩固省一级成果的基础上，向地市一级延伸，强化监督执纪问责”，意味着我国反腐问责重点将向基层覆盖。进一步完善基层监督机制、促进基层治理法治化，筑牢乡村反腐长城，不仅是落实十八届三中、四中全会精神的重要内容，也是加快完善村级治理，加强基层党的建设、巩固党的执政基础，更好地激发农村基层活力的应有之义。从基层群众诉求和运行状况看，财务管理因其直接关切百姓利益而格外重要，财务监督成为村级各项监督的重中之重。从调研情况看，各地村级监督机构的实际运作状况、各地财务公开制度存在诸多漏洞，村级财务监督乏力，出现了村级财务管理相对混乱、基层腐败有机可乘的局面。因此，本文在云南多地走访调研的基础上，以财务监督为切入点，梳理村级监督的脉络并提出对策建议。
一、村级监督的现有机制
十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，要“全面推进村级民主监督。凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开。村务公开的重点是财务公开。村民委员会要广泛听取群众意见，大多数群众不赞成的事情，应予纠正。经村民民主评议不称职的村干部，应按照规定程序进行调整”。“搞好村民自治，制度建设是根本。重点是建立健全村民委员会的民主选举制度，以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。”这就非常明确地指出了村级民主监督制度以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容。但是从实践看，仅仅依靠村务公开、民主评议和村民委员会定期报告这三种监督方式是远远不够的。从监督机制的完整构成来看，较为完善的村级监督应包括监督主体、监督客体、监督制度、监督方法、监督力量、监督动力等在内的影响监督机制发挥和运行的内外在因素。
（一）监督主体和基本现状
监督主体讨论的是“谁来监督”的问题。从监督的方向上看，村级监督和其他的权力监督形式一样，存在自上而下、自下而上和平级监督三个监督角度。
自上而下的监督：“上”自然指上级部门，监督方法就是利用已有的管理架构和相关制度，依法依规开展工作。目前从国家权力监督角度来看，自上而下的监督方式主要是巡视机构对下级的监督，以及党委系统由上级纪委开展的监督，政府系统由上级监察机构履行的监督，形成巡视机构、纪委、监察机构三个大的监督主体。但是，现有的巡视制度最低一级只到对县巡视，连乡镇都未纳入巡视的视野，更不用提村级了。党内监督方面，由乡镇党委通过对村级党组织的监督实现，具体则由上级纪委承担监督职责。政府监督方面，村委会不属于政府系统，村主任属于村民自治选举出来的管理者，不属于公务人员，也不适用监察条例。因此，如果村主任是非党员身份，由于纪委属于党内监督机构，则纪委不能对其开展监督，造成党委和政府均不能实施监督的制度空白现状。
平级监督：目前村级治理中的平级监督职能由村务监督委员会（以下简称“村监委”）和农村集体财务及资产管理办公室[以下简称“村财乡镇管办”]，一个法定机构和一个临时机构共同协作履行。村监委是2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确设置的“由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生”的又一基层自治机构，其职责在于“负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实”。村监委既接受党的领导又体现村民自治的本质，是解决农村两委权力结构失衡，坚持和完善基层民主制度的又一重要探索。村财乡镇管办是2011年乡镇机构改革时，原来履行村级财务会计核算工作的乡镇农经站被撤销后，履行代理记账职能的临时机构。
自下而上的监督：一种是组织化的监督，表现为由群众自发成立的各种自组织，例如各种理事会、管理委员会、民主理财小组等对村干部、村内事务的监督。从实际运作来看，以民主理财小组为代表的各种自组织，目前普遍存在工作职责、议事规则、惩戒制度等方面的不完善，容易造成自组织的监督工作不能正常展开，甚至于有被虚化为一个空架子的可能。另一种是群众个体作为监督主体。目前，乡镇党委、政府普遍对群众监督的重视程度不够，造成群众反映的案件查处不及时、力度不够的现状，严重削弱了群众监督举报的积极性和参与性。有些则是对群众监督保密程度重视不够，甚至有的执法人员会有意或无意中把群众反映的问题告知当事人，这样容易造成当事人对群众打击报复，从而损害了群众监督的积极性。最为制约自下而上监督发挥效用的原因是群众的知情权受到限制。权力监督的基本前提是必须让群众有知情权，保证人民群众当家做主。因此，加强群众的监督，必须确保人民群众的知情权。但是，现在一些农村基层，群众的知情权往往受到了限制，很多必须让百姓知道的事，都处于隐蔽之中；应该让百姓知晓的情况，往往不公开。在群众普遍缺乏知情权的情况下，就很难对农村基层组织进行深入、广泛和有效的监督。目前，普遍存在把人民群众监督的范围限制于问题表面的现象，严重影响了群众对权力监督力度的发挥和监督的有效性。
（二）监督客体
监督客体包括对人、事、财三者的监督。从村级治理的特点来看，由于治理事务与群众的生产生活息息相关，而且更多地与财务情况直接关联，因此目前最为突出的监督就是对村级财务的监督，通过对“财”的监督，实现对“人”和“事”的监督。
从财务监督制度看，目前村级财务监督主要依靠财务公开实现。各地设立专门的财务公开展示处，定时把村级财务收支情况在村宣传栏等醒目处公布。一般说来，凡涉及村民切身利益的事项和群众普遍关注的集体资产去向、大额资金管理使用、土地征用补偿费到户明细等，都应该根据需要随时公开，接受广大村民的监督。凡是上级和村民要求公开的财务项目，都应该按照内容层次清晰、全面细致、通俗易懂的要求向村民公开。但是在实践中，公开哪些内容，公开的细致程度往往和实现有效监督的要求存在一定差距，导致百姓对公开内容有一定程度的存疑。
（三）监督制度
依据哪些制度开展村级治理的监督呢？一是中央层面的法律法规。首先，村级民主监督必须符合宪法规定的有关公民监督权的规定。其次，主要是2004年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》和2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（下文简称《村组法》）。《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中要求设立村务公开监督小组，加强对农村集体财务的审计监督，推行民主评议村干部工作制度。《村组法》第三十条规定，“村民委员会实行村务公开制度”。第三十一条规定，“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。第三十二条规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议……”。二是地方层面的在不违背《宪法》和《村组法》基础上，制定的村民委员会组织法，包括省、市、县、乡四级制定的《村组法》。三是村级层面的村民自治章程和具体的村级民主监督制度。这在各地都有生动的实践和具体规定，一般体现于村规民约当中。在调研过程中，云南众多地方的村规民约已经从原来的“应付了事”逐步向细致具体、有效规范的方向发展。例如，在昌宁县耈街彝族苗族乡，就有节俭办事的具体规定，甚至细致到肉菜和素菜的品种和数量，在监督的操作上非常便利。[1]
（四）监督力量和监督动力
从以上分析可以看出，村级治理中的监督力量来源较为广泛，尤其是作为自下而上监督主体之一的群众，因为村级治理直接关乎个人利益，更加有动力展开监督。但是，在目前村级监督机制中，存在着监督者被捆着手脚行使监督权的现象，更为严重的是缺乏一种衔接整合不同渠道、不同监督方式、不同监督力量的统一有效的机制和法律制度措施，使之有机统一、紧密衔接、互相支持、互相配合、相辅相成，发挥综合优势和整体效应。其结果是，使来自各种渠道以不同方式实施的权力监督制约力量，处于一种散兵游勇、各自为政、势单力薄、互不衔接和无法支持照应的状态，无法形成综合优势与整体效应。因而，各监督机构的分工协调缺乏保障机制，彼此之间及职责分工不明，又无法相互配合，是包括村级监督在内的监督工作存在重叠或导致监督盲区的重要原因。
综上所述，与国家权力监督相比，村民自治背景下的民主监督的特点在于广泛的群众参与性和直接民主性，而缺点在于强制性不足。主要表现为：一是监督形式比较灵活。村级民主监督可以是公开的，也可以是不公开的。二是监督方式相对直接。村民可以通过村监委、各种自组织或者群众个人等形式直接向村干部提出批评和意见。三是监督主体比较广泛。在当前村级治理的体制下，对村干部和村级事务进行监督的主体不仅包括法律所规定的广大村民，还包括基层党组织和上级党委、政府。四是监督效果并不理想。由于村级民主监督主体主要是村民，而目前大部分村民自身的监督能力和监督方式都不足以和拥有村公共权力的村干部进行均衡较量，因而监督效果并不理想。总之，我国目前村级治理的监督呈现出“按照《村民委员会组织法》及其他相关法律的规定，对村务运行拥有监督权的主体主要有基层党政部门、村庄公共权力组织、村监会、村民以及其他组织等，然而表象上的多元化却难以掩盖各监督主体在监督愿景、监督效能及监督资源等方面的巨大差异”[2]的现状，仍然有较大的改进和提升空间，以保障权力的规范有序运行，推进村民自治的健康发展。
二、村级财务监督存在问题
村民自治制度推行以来，“四个民主”特别是民主选举工作取得了显著的成就。但是，在现阶段的村民自治过程中，民主监督环节显得较为薄弱，特别是村级财务监督的乏力，使部分村干部以权谋私、违规管理的行为得不到有效制约。这不仅降低了乡村治理的成效，而且损害了村民群众的利益。以云南某县2014年针对全县13个乡镇的村级财务审计结果来看，审计工作共涉及1.2亿元村级财务，其中65%属于问题资金②，包括长期占用、账外账、挪用、贪污等违纪违法的情况。因此，必须认真梳理目前村级财务监督存在问题，进一步加强村级治理，遏制基层腐败现象。目前村级财务监督方面主要存在以下问题：
（一）监督机构运作乏力
村监委从2013年开始在云南农村全面成立并开始探索，逐步形成了基层党组织领导、上级纪委业务指导的工作局面，并在一定层面上发挥了监督作用。但是，由于村监委本身是新鲜事物，目前法定的职责职能宽泛，缺乏操作细则，在履行监督职责尤其是财务监督方面存在较多问题。主要表现为，一是村监委主任和监委会委员财务能力有限，无法专业化。村监委主任承担着财务审计的职能，通过设定一系列公开程序、流程图，力求在本村财务管理上做到规范化、标准化，从而成为村两委的“问题冲洗机”，起到“还干部一个清白，给群众一个明白”的作用。但是，村监委主任财务素质不一，多为村中德高望重的老人，学历层次较低，仅能处理简单的财务数据，并不能保障财务监督的专业性和有效性。同时，由于财务管理工作成为其工作重心，村监委的关键职能（监督村务公开、惠民政策、项目运作等的落实）被相对淡化。这种情况下，村监委的工作考核标准演变成了“做一个漂亮的台账”，不仅未能充分体现“民主监督”的设计初衷，反而出现了财务监督乏力的现实。二是监督事项模糊，未能充分发挥对集体资产和财政下拨资金、项目的有效管理。村监委虽然是村民自治的核心机构之一，但是应该监管哪些工作和项目，怎样真实监管，许多时候依赖于村主任和支部书记的指派，容易出现漏监的现象。
②数据来源:实地调研云南某县，由该县审计局提供。
村财乡（镇）管办由于是临时机构，目前仅发挥记账功能，基本不能发挥财务监督职能。
财务公开制度的推行，一定程度上推进了基层财务的规范化、公开化和透明化，保障了群众的知情权、监督权和参与权。但是，财务公开过程中，及时性、规范性、真实性仍然有很大提升空间。
（二）审计监督缺位
从国家各级审计机关来看，由于《中华人民共和国审计法》中并未明确规定对村级财务的审计工作，审计部门往往抱着“多一事不如少一事”的心态疏忽了对村级财务的主动、常规化审计。从乡镇对村级财务的内部管理看，2011年乡镇机构改革前，村级财务审计监督主要由各地县农业局农经站承担。但是，乡镇农经站同时承担着村级财务会计工作，形成了“裁判员”和“运动员”集于一身的状况，监督往往成为摆设。同时，由于对村级财务的审计工作并未明文规定多久开展一次，主要由各地农经站自行组织实施，某县甚至出现了20年未组织过县级层面的村级财务审计现象。2011年机构改革后，随着乡镇农经站的撤销，村级财务的审计监督实际已经处于盲区。
（三）村组干部财经自律性不强
部分村组干部对财经法规学习不足，财经纪律意识不强、法制观念淡薄，视集体财产如家财，不仅缺乏对村级财务的监督意识，甚至出现贪污挪用项目资金、集体资产等腐败现象。近年来，国家不断加大了对农村各项工作的资金投入力度，惠民政策层出不穷，但是由于全国有40000多个乡镇级别行政区划，几十万个行政村，对这些资金的有效监管仍然难度极大，因此出现极少数村组干部采用虚假造册的方式冒领惠民资金。这两年，各地都出台“对口帮扶”“挂钩村”等扶助政策，承担这些帮扶任务的职能部门领导，部分财经意识不够，出现现金支付、凭证不完善等漏洞，造成一些村组干部把争取到的、以现金形式给付的帮扶资金落入个人腰包，侵吞集体资金。
（四）乡村两级财务人员素质不足
当前，村级报账员是村级财务的主要经手人。第一，村级报账员大都由村两委指定，接受村两委的领导，不可能开展相应的财务监督，往往村两委怎么说，报账员就怎么做。第二，农村人才相对缺乏，报账员并没有得到过正式的业务培训，财务基础知识缺乏，仅能记记“流水账”，无法承担规范村级财务的任务。第三，村级财务人员大都是兼职人员，大部分时间要服从于农村中心工作，忙于产业发展、农村生产和其他事务，做账时间得不到保障，做账质量堪忧。调查中发现，有的村级财务人员几个月都不做账，更有甚者几年都不做账，导致财务监督无从下手。
从村财乡（镇）管办的工作人员业务能力来看，大部分财务人员也属于“半路出家”，没有经过系统的财务专业方面的知识学习和相关岗位培训，很难满足农村财务管理的要求。因此，村级财务的人才支撑是个突出的制约因素，没有规范完善的财务管理，自然导致村级财务监督的难以开展。
三、推进村级财务监督，完善村级治理
村级财务监督不力，村级治理混乱，不仅使国家利益受损，党的形象扭曲，更为严重的是破坏干群关系，影响基层稳定，为全面建成小康社会顺利实现和和谐社会建设增加阻力。因此，应以完善村级财务监督为重点，促进村级治理的合法化、规范化、廉洁化。根据村民自治的精神和国家相关法律、制度的规定，村民有权对村社区公共权力组织及其成员的工作和各项村务管理活动实行直接监督。其目的在于通过群众的民主监督，保证村民自治运作上合国家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。但是，现行村级民主监督的制度安排尚存在一些问题和缺陷，致使包括财务管理在内的村社区公共权力运作的民主监督乏力，处于虚监和弱监的状态。为进一步理顺村级监督体系，完善村级治理，以村级财务监督的规范和健全为切入点，提出以下对策建议：
（一）加强对村级财务的组织领导，明确监督主体
一种说法认为，村级财务本质上属于村民自治的范畴，加强上级的组织领导是对村民自治的干预。从实际情况看，云南超过60%的村属于空壳村、薄弱村[3]，为了帮助广大群众脱贫致富，以及近年来各级党委、政府对解决“三农”问题的资金和项目倾斜，大量财政资金下沉，村级财政其实绝大部分为国家财政资金。以某县村级财务为例，89%的资金都属于各级各类财政拨款。[4]本着对国家财政资金负责的态度，对村级治理健康有序推进的目的，县、乡（镇）应分别成立加强农村集体“三资”和财务监督管理工作的领导机构，建立健全和完善各项财务监管体系，定期研究工作，推进村级财务的规范化、制度化、有序化，探索专门机构对村级财务行使监督管理的职能。
（二）完善村级财务规章制度，使监督有据可循
2013年7月，国家农业部、财政部、民政部、审计署联合下发《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》（农经发〔2013〕6号），分别从切实做好村级会计工作、完善村级财务民主监督机制、加强对农村集体财务的审计监督、稳定和加强农村财会队伍建设、强化村级财务管理工作的保障措施五个层面对村级财务管理工作指出了规范的方向。各地应因地制宜，进一步落实村级财务操作细则，细化村级财务管理流程，规范资金拨付及报账方式，对村级使用的票据进行统一的规范化管理，并加强对票据领用核销的登记管理，明确对村级财务的培训、指导、检查制度，使村级财务管理流程明晰，环节透明，便于监督工作有针对性地开展，提高监督效率。
（三）明确村监委职能职责，落实同级监督
职责清，才能指向明确、有效监督。目前，村监委的职能职责尚不明晰，需要从修订《村组法》的角度，准确界定。在进入法律修订程序之前，各地可根据实际情况探索制定村监委操作细则等方案，使村监委的监督目的明确，方向准确。从调研情况看，村监委首先是协助党总支，执行上级财政部门和纪委的“财务管理制度”，对本村所有（包括党内党外）“财务及其他经济活动”进行规范和监督。其次是发挥“纪检委员”作用，负责督促村两委执行党和政府的方针政策，确保有效执行，促进基层事务的有序开展。财务监督和纪检监督，应该是村监委的核心工作，其职责职能的有效发挥，将有助于推动农村党支部干好事，干成事，并有助于保持党支部的廉洁形象，增强党在基层的凝聚力和战斗力。
（四）健全和完善村财乡镇管办，强化上级监督
乡（镇）应健全和完善村财乡镇管办，从机构设置、人员编制及职能职责界定入手，做到配齐人员、明确岗位、明确职责，切实加强对村组“三资”等的财务管理。
（五）开展农村财务人才培训，提高村级财务专业性
农村财务人才短缺，财务极其不规范、不专业的现状，应引起民政部门、财务部门的高度重视，应有计划、系统性地加强对村级财务人员的业务培训，通过分散授课或集中培训等多种形式，坚持对村级财务人员每年至少开展1次业务培训，不断提高村组财务核算的会计监督，定期不定期对会计业务进行监督检查，及时更正存在问题，并和国家最新的财会制度保持一致。
（六）加强审计监督，完善村级财政资金监督
首先，县级审计部门应定期开展针对村级财务的审计工作，例如三年一次全覆盖。要结合财务公开制度，对集体土地征用、集体企业改制以及群众反映强烈的突出问题，组织专项审计；组织村范围内的“一事一议”筹资筹劳审计；结合村干部换届工作，组织村干部的任期和离任审计。审计结束后，要将审计结果及时向群众公布。其次，村级财务要主动接受上级主管部门的审计监督，真实公开村级财务，清晰各类项目，使审计工作顺利开展。
（七）建立跟踪问责制度，增强监督持续性
探索建立对村级财务相关问题的跟踪问责制度，进一步加大对违法违纪行为的查处力度。财政部门要通过审计部门、村务财务公开、村财乡（镇）管办，及时发现村组干部可能存在的财务开支问题，及时纠正村干部财务使用失误问题，必要时借助纪委部门查处村干部财务管理失责问题；通过财政、纪委部门组织的专项检查和经济责任审计查纠不廉行为，对某一阶段某个村群众反映的问题，组织专项检查；通过查办案件查纠不廉行为，对村干部的违法违纪行为，发现一起，查处一起，决不姑息手软；在进行财经责任追究的同时，及时建章立制，堵塞漏洞，规范管理，不断推进村级财务管理的规范化、廉洁化。
（八）加强群众参与，畅通下级监督
应切实完善群众监督机制，为加强农村基层党风廉政建设提供制度保证。要在农村建立健全群众监督机制，使基层形成一个有效的监督机制并长期坚持下去，把群众监督置于党的领导之下，把人民群众积极引导到反腐败斗争中，充分发挥人民群众的监督作用。要建立和完善确保群众知情权的制度，要把应该让群众知道的事毫不隐瞒地让群众知道。最重要的是，充分尊重人民群众的监督权，严格保密和保护人民群众监督、检举、揭发的行为，使参与反腐败监督的群众权益得到保障。
（九）创新监督渠道，便利动态监督
从沿海发达地区的村级事务管理发展趋势看，适应信息时代的变化，很多地区实行了电子村务、村务公开网络平台、村务网上公开等多种形式的村务公开制度，以方便群众及时参与、管理和监督村务。云南农村目前在信息化方面虽然处于滞后状态，但是利用新兴科技，创新监督方式和监督渠道将是未来自我管理、自我监督的发展趋势。借鉴其他地区，村务电子信息化的建立和推广是当今农村社会步入信息化时代对农村基层民主政治变革的现实呼唤，我们可以在能力和技术准备方面提前开展工作，提高信息化对基层治理冲击的应对能力。
（作者单位:云南省社会科学院马列研究所）
【注释】
[1]2015年8月，笔者到昌宁县耈街彝族苗族乡水炉村调研所得。
[2]蔡林慧、李辉:《由线性叠加到多元耦合:村级公共权力监督模式的嬗变》，载《江海学刊》2011年第1期。
[3]数据来源:云南省委组织部。
[4]数据来源:实地调研某县，由该县审计局提供。
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