延伸事后监督触角探索央行事中监督

延伸事后监督触角探索央行事中监督

中国人民银行武汉分行　万冬梅

2010年，人民银行下发了《中国人民银行会计核算监督办法》，该办法所称会计核算监督是指对营业、国库、货币金银等业务的会计核算全过程进行审核、控制和检验。该办法要求事后监督部门以非现场监督为主，同时在行领导授权下可以开展现场监督。事后监督部门应积极适应新的会计核算监督办法，进一步调整职能定位，延伸事后监督触角，探索核算过程监督，由事后监督向事中监督延伸，加强会计核算风险环节监督，维护央行资金安全。

一、现行事后监督模式的弊端

(一)无法全方位控制会计核算风险

目前的事后监督工作只是针对核算结果而非过程进行监督，这种监督方式只能依据被监督单位的静态资料，根据监督人员对被监督资料是否存有异议来审视业务程序是否合规。这种监督模式存在局限性，会计核算业务操作是一个动态的过程，事后监督人员站在“事后”的角度无法全面分析和判断会计核算过程是否存在违规情形，无法审核业务经办程序和操作过程是否合规。如前台会计核算人员是否违规兼岗、操作员是否离岗及时签退、是否有使用业务主管代码替主管进行操作等，这些现象仅从事后角度是无法判断的。从近几年人民银行通报的几起会计案例来看，这些案件站在事后监督角度，仅仅依靠非现场监督是根本无法发现问题的，所以说现有事后监督模式无法全方位控制会计核算风险。

(二)事后监督效能无法充分发挥

一是监督信息浪费。事后监督人员通过连续实时监督，在会计核算风险识别与监督信息的掌控方面具有较大优势，他们所掌握的会计信息及监督信息未得到各部门的充分利用，导致监督信息闲置浪费。二是监督资源浪费。具有内控现场检查职能的部门，没能充分利用事后监督资源开展现场检查工作，导致重复检查、重复监督，这样既扩大了监督成本，又造成监督资源的巨大浪费。三是监督人力资源浪费。事后监督中心是一个独立行使会计核算监督的职能部门，但现行的工作模式让事后监督中心承担了大量的会计、国库核算资料的整理、装订、保管、查询等工作，致使监督人员无法集中精力开展重点监督，较好地防范内部会计控制风险，促进资金安全。

(三)不能满足新业务、新系统的发展需要

“中央银行会计核算数据集中系统”(ACS)已经渐行渐近，会计核算数据全国集中后，中央银行会计核算在业务处理模式、系统组成架构、相关系统功能等方面都会发生较大改变。尤其是将以先进的系统为依托，实现核算风险的集中控制、自动控制和过程控制，这就对事后监督部门提出了全新要求，即进行会计核算业务的全过程监督，也就是事后监督中心不仅要进行事后审核，其监督工作还要延伸至事前预警和事中控制。目前的事后监督模式在很大程度上与ACS新系统的要求不相适应，将制约新系统的有效推广。

二、事后监督向事中监督延伸的方式探究

为了更好地履行事后监督工作职责、切实防范资金风险、杜绝监督“死角”，事后监督中心应转变监督思路，确立现场与非现场相结合的职能定位，由合规性监督向风险性监督过渡，由事后的结果监督向事中的过程监督延伸，通过对业务办理过程中风险的识别、分析和应对，对相关风险进行持续监控和有效管理。笔者认为事后监督前移监督关口，从源头上防范资金风险，可以尝试以下方式:

(一)独立开展现场监督

现场监督是指对被监督部门不能每日提交事后监督中心的会计资料及实物的使用管理情况进行实地查验。现场监督可采取定期监督和不定期抽查相结合，计划性监督与突击性监督相交叉的方式进行。现场监督重点应放在非现场监督无法涉及的问题上，如重要空白凭证的领用、保管及使用情况;开户单位发出和收回对账单的核对;再贷款、再贴现账据核对;有价单证及重要空白凭证账实核对;各类登记簿的建立与保管、人员变更、重要业务事项的记录与处理;岗位设置、用户操作员口令是否按制度要求进行设置和保管;会计印章(业务公章、转讫章、交换章)的保管和使用情况等。现场监督应做到监督全面，内容扎实，使风险隐患降到最低。

(二)开展形式多样的会计核算检查

即依托央行“大会计”、“大监督”工作体系，整合会计、国库和货币发行等业务部门与事后监督、纪检、内审等监督部门的力量，建立“效能监察+业务监督”联动管理新模式，开展多层次、多角度、多点面的会计核算活动和检查，构建全方位的会计内控防范体系。事后监督人员可以尝试进行各层面联合流动监督。一是组织专项检查。充分利用监督信息，对监督中发现的疑点问题进行分析和判断，对确需进一步现场确认的问题，可以与内审、纪检等部门联合起来有针对性地进行现场检查。二是开展联合检查。监督人员直接参与业务部门组织的各项内控安全专项检查，现场查找会计核算内控管理的薄弱环节和风险隐患，事后监督人员可以对不能传递事后监督中心的各类会计事项进行现场抽查和监督，扫平监督“盲点”。三是现场突击检查。县支行会计核算风险较突出，违规操作、不合理兼岗等现象时有发生，风险控制难度较大。事后监督中心和相关业务部门可以不定期对县支行会计核算工作进行突击检查，按照事先不定时间、不定人员、不定地点、不发通知的方式，抽取敏感时点，对该行会计人员上岗及履责情况，印、押、证使用和保管情况，业务授权和日间处理的凭证管理情况，内外账务核对和内部凭证传递签收情况，以及各种登记簿的建立、登记情况进行现场监督和检查。

(三)委托业务部门加强过程监督

即在保持事后监督中心现有职能定位和工作格局不变的情况下，依据“过程控制”的工作特点，委托业务部门加强过程监督。如通过加大对被监督部门会计主管的管控，达到实施过程监督的预期目标，充分利用各会计核算部门会计主管能适时开展跟班监督的优势，通过填制《会计核算部门会计主管工作日报制度》，对各类业务登记簿、隐性兼岗、违规上岗等事后监督工作盲区进行过程监督，从源头防范业务风险，减少业务差错。事后监督中心还可以将风险预警与业务操作要点提示相结合，变事后纠错为事前服务。如事后监督中心可定期针对某类差错问题向被监督部门反馈业务操作要点提示书，对某类业务风险点、业务处理中需注意的相关事项进行重点提示，为被监督部门处理该类问题提供参考和帮助。同时，也为杜绝此类业务差错的重复发生起到了预警和提示作用，达到共同防范风险、提高会计核算质量的目的。

(四)开发新系统进行实时监控

即利用现代化的科技手段，通过与业务部门会计核算系统的数据对接，实现对前台账务处理过程的实时监控，对业务数据、账表的自动核对和系统重要参数、系统管理的随时监测，提高监督工作的质量和效率，切实履行防范资金风险的监督职能。比如，研发《ABS系统日志事后监督查询系统》，通过对系统日志的重要事项进行分类查询，可迅速锁定违规操作的可疑事项，监督人员可以通过这一系统时时查找会计核算安全隐患和薄弱环节，督导会计人员及时整改。又如，开发《国库资金实时网络对账系统》，利用现有的财税库横向联网平台实现人民银行国库与地方财政的网络连接，并由县支行“第三方”业务监督部门发布“地方财政库款”发生额及余额，财政部门指派专人当日在系统上进行账务勾对，当日问题可当日发现。该系统能充分体现事后监督第三方对账的独立性和公正性，事后监督可通过该系统尝试向过程监督延伸。

三、事后监督向事中监督延伸的保障条件

(一)赋予事后监督向事中监督延伸的权利

一是建议将事后监督中心更名为“会计核算监督中心”。既从根本上解决当前事后监督中心职能定位问题，赋予事后监督中心更多的操作空间，实现事后监督职能向过程乃至事前延伸。二是建议总行对事后监督工作职能重新定位、统一规划，赋予事后监督中心事中监督权和现场检查权，建立责权清晰的工作制度。三是建立必要的事中监督工作机制。将监督的工作重心向事中监督前移，建立事中和事前监督机制，针对重点部门、重点人员和重点环节主动监督检查，及时提出指导性意见，突出动态过程监督。

(二)提高事后监督人员综合素质

事后监督向过程延伸，对事后监督人员的素质提出了更高的要求，所以，必须高度重视监督队伍的人员素质建设，只有培养和配备素质均衡的监督干部队伍，才能在风险管理的框架下，造就一批专业风险管理人才，提升风险管理的能力。首先，要为事后监督队伍配备精通业务、责任心较强的人才，及时发现隐患，减少差错，有效避免风险。其次，要加强监督人员的职业道德教育和风险意识教育。加大对监督人员的业务培训力度，不断提高其业务素质，提升其风险识别能力。

(三)开发与内部控制相适应的事中监督新系统

根据当前事中、事后监督工作的新需要，依托科技手段从防范风险出发适时建立事中监督新系统，增强和改进系统功能。设置事中监督业务主管确认功能，设置复核菜单，以减少差错，防范风险;加大硬件投入，严格按照要求配置系统运行环境加强系统维护;规范会计系统处理程序，把经济活动中与会计有关的重复出现的经济业务按照客观要求来规定其处理程序，使会计业务处理规范化、标准化，避免工作手续不严与职责不清。