加强人大及其常委会对事监督与对人监督的对策研究

河南省人大制度理论研究会

作为国家权力机关的各级人民代表大会及其常委会监督“一府两院”依法行政、公正司法，是具有法律效力的监督，是人民行使当家做主这一民主权力的具体体现。就监督而言，可以分为对事监督与对人监督。事都是人来做的，人的思想道德水平、文化知识结构、政策把握能力、判断决策能力对于做事成功与失败具有决定作用。因此，在对事监督的同时，也必须对做事的人进行监督，二者相辅相成，不可偏废。

多年来，我们各级人大及其常委会在开展对事监督和对人监督工作方面进行了有益的探索，取得了一定成效，各界群众也给予了很高的评价。但是，就监督权的行使而言还没有完全到位，监督意识、监督能力、监督方法、监督手段乃至监督机制还存在着进一步发展的空间，监督效果同党的要求，人民的期望还有差距，面对新形势、新任务、新要求、新实践，还需要认真研究，深入思考，大胆实践。

一、人大及其常委会对事监督与对人监督的工作现状分析

（一）对事监督与对人监督工作的成效

我国各级人大及其常委会自成立以来，坚持监督与支持并重的原则，历经半个世纪发展，在社会主义民主法制建设中，发挥了举足轻重的作用，成效显著，主要表现在三个方面：

1.对事监督与对人监督意识不断增强。从监督主体上，逐步认识到人大对事监督与对人监督是宪法法律赋予的神圣职责，而不是做样子、走过场；从被监督对象上，也逐渐改变了原来的认为人大监督是“找麻烦”“挑刺”的错误意识。党的十八大提出了全面推进依法治国，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，不仅丰富了人大监督工作理论体系，也将进一步推动人大监督工作逐步走向制度化、规范化。

2.对事监督与对人监督制度日臻完善。全国人大先后出台了全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法、代表法、选举法、立法法、预算法、审计法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律法规，从各个角度、各个方面对人大行使宪法规定的监督职权做了比较明确的规定，规范了人大的对事监督与对人监督行为。监督法的出台，进一步规范和明确了人大常委会的监督原则、内容、方式、程序和手段，对于进一步加强人大常委会对事监督与对人监督的力度，给予了强有力的法律保障。

3.对事监督与对人监督实效逐步提高。就监督工作整体而言，逐步由注重程序监督向注重程序监督与注重实质监督并重的方向发展，对提高人大及其常委会的对事监督与对人监督实效起到了较好的推动和促进作用，回避矛盾和问题的现象正在逐步得到扼制。一些地方人大及其常委会采取“提前介入”的方式，强化对事监督与对人监督手段。尤其对农业投入、国企改革、环境保护、重大项目建设、社会综合治理、减轻农民负担、城乡最低生活保障、司法不公等热点问题开展了实质性监督。对于违法违规的人和事，在党委的支持下，敢于采用法律规定的诸如质询、特定问题调查、撤销不适当的决议、撤职、罢免等监督手段予以监督。

（二）对事监督与对人监督工作存在的问题分析

人大及其常委会监督实践存在的问题，主要有四个：

1.思想认识有偏颇。一是主动监督的意识不够强。不是把监督工作视为一种国家行为，而是不自觉地当作个人行为。有的人大代表和常委会组成人员缺乏公共角色的意识，在监督工作中或怕影响关系，或碍于情面，不敢监督或不愿监督，使监督工作处于被动局面。二是监督客体认识上有偏差。一些被监督者缺乏自觉接受监督的观念，认为人大对事监督与对人监督是故意找碴，不利于单位和部门工作的开展，对人大的监督不支持不配合，在行为上采用各种方法规避人大监督。

2.自身素质不全面。知识储备比较单一。一方面，代表和委员的素质有待提高。作为监督主体的代表、委员们业务素质特别是法律素质以及参政议政水平等参差不齐。对于监督者来说，如果法律法规不熟悉，法律意识不强，在监督工作中就缺乏依据，不知所然。另一方面，人大及其常委会工作人员的素质也有待进一步提高。常委会工作人员的整体素质对重大事项决定权的行使起到决定性的作用。虽然近几年各级人大机关在录用新公务员时，偏重于法律专业和高学历，但在政治素质、工作方式方法等方面，需要进行不断的培训。

3.监督重点不突出。一是监督内容选择上，年年都是那几项议题，每个议题一视同仁，审议报告格式雷同，缺少“重头戏”。二是一些代表或委员对实际情况掌握和了解不够，审议时抓不住问题的实质和要害，泛泛议论的多、重复发言的多，提出高质量议案和针对性强建议的少。三是在监督目标上，很大程度上避开了“一府两院”的重大行为，更多着力于政府下属部门的行政行为和“两院”的某些司法活动，形成了四面出击、力量分散的状况。

4.对事监督多，对人监督少。人大及其常委会的监督工作往往侧重于工作监督，而轻视对人的监督，造成监督事与监督人分离，导致监督不到位。对由其选举和任命的“一府两院”干部的监督比较薄弱。任何工作问题都是与人的工作行为有着密切联系。人大的监督不仅要监督“一府两院”的工作，还要监督经过本级人大及其常委会选举、任命的领导干部。湖南省衡阳市贿选案和辽宁省贿选案更给各人大及其常委会敲响了警钟，对事监督与对人监督不能割裂，避免“重事轻人”。要有效提升人大的权威，有力促进“一府两院”自觉将被监督当成一种鞭策、一种责任、一种动力，不断改进各项工作。

二、加强人大及其常委会对事监督与对人监督工作的对策

全面推进依法治国，加快全面建成小康社会的步伐，实现民族伟大复兴的中国梦。关键要靠法治。法治建设的重点是依据宪法、监督法和其他相关法律的规定，进一步加强人大及其常委会对“一府两院”权力运行的监督和制约，充分发挥人大及其常委会的职能作用，有效限制公权行为的边界，以保障民权。

（一）理顺关系，改善对事监督与对人监督的工作环境

切实加强人大及其常委会的监督工作，关键是要正确处理好三个关系，创造一个良好的监督工作环境：

一要处理好依法监督与坚持党的领导的关系。宪法和法律赋予了人大及其常委会的监督权，同时也明确了党在国家政治生活中的领导核心地位。首先要毫不动摇地坚持党对人大监督工作的领导，这是做好人大监督工作的基本前提和根本保证，是我们必须始终坚持的一项重大政治原则。

事实上，人大及其常委会的对事监督与对人监督是党的工作的重要组成部分，党对人大监督工作实施领导，实质上是支持人大依法履行职责，充分发挥人大作为国家权力机关的作用。作为人大机关，要主动向党委汇报工作，切实把对党负责、对人民负责和对法律负责统一起来，实现、维护、保证党对人大及其常委会监督工作的领导。

二要处理好监督与支持的关系。监督与支持历来是辩证统一的。国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但在国家根本利益和长远利益上，是一个完整的有机体，目标完全一致，都是在党的领导下依法独立负责地履行职责，分工合作、协调一致地开展工作。人大及其常委会依法对国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关进行监督，既是对国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关权力运行的制约、监督，更是一种特殊的支持和促进。实践中，既必须始终坚持实事求是的原则，督促国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关依法行政、公正司法，又必须始终坚持依法办事的原则，不越俎代庖，不具体办案，不影响“一府两院”的正常工作，把监督寓于支持之中。既要体现人大及其常委会监督工作的效能，也为相关单位解决实际问题提供有力支持。通过工作中的密切配合，形成了监督与被监督两个工作积极性，既扩大了人大及其常委会监督工作的覆盖面，也增强了其对事监督与对人监督工作的实效。

三要处理好监督事与监督人的关系。根据法律规定，人大及其常委会监督国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关主要是对其依法行政和公正司法情况和由人大及其常委会选举、任命的国家工作人员进行监督。从宪法、有关组织法的规定来看，对人大及其常委会任命的工作人员的监督更明确、更具体。从实践来看，具体工作是由具体人员来办的，工作与人员是紧密相连的，行政行为是否合法，司法行为是否公正与行政机关工作人员、司法机关工作人员的政治素质和业务水平有很大关系，人是决定结果的关键因素，所以人大及其常委会对行政、司法行为的监督最终还是要落脚到具体工作人员头上。从这个角度讲，对国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关依法行政、公正司法情况的监督与对工作人员的监督应该统一起来，重点解决对人的监督比较乏力的问题。依据监督法，把对工作的监督同常委会任命干部、开展工作评议与专题询问等有机结合起来，条件成熟时也可开展质询、特定问题调查等手段，将常委会组成人员的审议意见向党委汇报，把具体情况转组织部门，在党委向人大及其常委会推荐干部时，充分考虑人大及其常委会的意见。对人监督与对事监督并重，逐步形成合力，使各级国家机关的工作、各项法律法规的实施、工作人员的勤政廉政情况等都置于有效的监督之下，把权力关进法律和制度的笼子里。

（二）加强监督主体自身建设

“打铁还需自身硬。”加强人大及其常委会的对事监督与对人监督工作，关键要从根本上解决监督主体的自身素质问题，包括为监督主体提供服务保障的人大机关工作人员的能力素质问题，努力提高人大及其常委会的工作水平。

无论是人大代表、常委会组成人员还是工作人员，进入人大系统后，面临的首要任务就是学习和掌握人大及其常委会专业知识、工作制度和工作方法。重点内容应包括三个方面：一是学习政治理论，强化政治意识。人大及其常委会的对事监督与对人监督工作必须紧紧围绕党和国家的工作大局，紧紧围绕党委的工作重心和我国改革发展稳定的重点、难点、热点问题，大力加强和改进对事监督与对人监督工作。二是学习法律知识，强化责任意识。人大及其常委会对事监督与对人监督工作的一个显著特点，就是政治性、政策性、法律性、程序性强。对人大及其常委会组成人员、工作人员，除加强政治学习外，必须加强立法与监督方面的业务培训和学习，提升监督主体和工作人员的责任意识和业务素质。三是坚持走群众路线，树立执政为民的意识，使对事监督与对人监督工作有深厚的群众基础。转变工作作风，采取多种形式，通过多种渠道，广泛听取人民群众的意见和建议，充分反映广大人民群众的意志和愿望，努力形成深入了解民情、广泛集中民智、充分反映民意的工作机制，努力使人大及其常委会的监督工作更加贴近实际，更加符合人民群众的根本利益。

（三）完善对事监督与对人监督的工作制度

人大及其常委会对“一府两院”进行监督必须是在法定的职权以内，依照法定程序开展工作，不能侵犯和代替其他国家机关的职权。做好人大及其常委会的对事监督与对人监督工作必须注重制度建设，规范办事程序。特别是宪法和法律有原则规定而无实施细则的，应根据本地实际情况，逐步完善监督工作制度。

重点是加强六项制度建设：一是在维护国家法制统一的原则下，完善监督的各项法规。从监督事项的启动、调查、审议、表决、处置等各个环节都形成一整套完整的操作规程，使人大及其常委会的对事监督与对人监督工作走向制度化、规范化。二是建立联系制度。不断加强人大常委会及其工作委员会与“一府两院”的联系，并构建人大监督和党内监督等各有关方面监督的综合运作机制，努力形成一个资源共享、协调互动、分工合理、运行高效的监督体系，提高监督的整体效果。三是建立监督公开制度，以公开制约权力。通过各种形式向社会公开人大对事监督与对人监督的内容、方式和过程，争取社会各界的了解、支持和帮助，扩大人大监督的社会效果。四是建立跟踪问效机制，坚持检查的持续性和联动性，切实抓出成效。五是建立健全监督处置机制。强化监督查办工作措施，执行情况与干部任用考核、目标管理相结合，奖惩兑现，有效避免决定、决议和审议意见做出后放任不管的现象发生。六是建立激励和制约机制。促使人大及其常委会积极主动地行使对事监督与对人监督职权，使监督行为符合宪法和法律规定，避免监督的随意性而影响人大对事监督与对人监督的严肃性和权威性。