加强对人民代表的监督重要性

加强对人民代表的监督^[1]

选民或选举单位对人民代表的监督，是社会主义民主代议制度的关键。我国实行人民代表大会制度，人民代表是否认真、负责地行使权力，关系到人民是否当家作主的问题。因此，加强对人民代表的监督，使他们能依法履行职权，是完善人民代表大会制度，发展社会主义民主的重要环节。

我国《宪法》和《选举法》对代表的监督罢免有以下一些原则和程序规定:各级人民代表应当和原选举单位和选民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求；选民或者选举单位有权随时罢免自己选出的代表。罢免代表，由选民直接选出的，须经各该级人民代表大会过半数的代表通过，在代表大会闭会期间，须经常委会组成人员过半数通过；被罢免的代表可以出席上述会议或者提出书面申诉意见。罢免的决议须报送上一级人民代表大会常委会备案；罢免代表的具体程序，由省、自治区、直辖市人民代表大会常委会规定。

目前，我国法律对人大代表监督的规定没有得到很好的实施。其主要原因:一是法律规定不完善，使一些监督权难以行使。法律对代表监督罢免的原则规定不够具体化，以保证法律的贯彻。法律虽然授权省级人大常委会规定具体监督程序，但实际作出规定的地方并不多。二是认识上存在障碍。也许是由于“专政”年代的影响，监督常常使用在对“坏分子”的身上，使人们至今对“监督”两字存在抵触心理。所以，在实际中只有代表违法犯罪被党纪或法律追究责任后才可能提出罢免。而对一个不负责任、不胜任职务的代表提出罢免是困难的。三是监督意识淡薄，选民和下一级人大对代表的监督和代表接受监督的意识都不强。这一点与人民代表大会制度实际发生的作用有密切关系。由于人民代表大会不能发挥应有的作用，人们对代表在国家政治生活中的作用持怀疑态度，所以对代表的监督也就不很感兴趣。

加强对人民代表的监督，需解决以下问题:

1.在理论上，解决代表与选民或选举单位的关系，也就是解决代表利益归属问题。这个问题面临两种选择:代表是代表所谓的“国家利益”还是仅代表他的选民或选举他的地方的利益。

笔者认为，实际上，并不存在一个什么抽象的“全体人民”的意志和利益。全体人民的意志和利益存在于每个部分或地方的意志和利益之中，每个地方和部门的人民意志和利益糅合在一起，就是全体人民的意志和利益。所以，来自每个地区和部门的代表真实、充分地反映本地区、本部门人民的利益和要求，通过各种不同意志和利益的碰撞、调和，就构成全体人民的意志和利益。这样，对代表应以是否反映自己所代表的那部分人民的意志和要求作为是否履行好代表职责的标准。对选民和选举单位，也以代表是否反映了自己的意见和利益作为对代表实施监督的标准。这样，监督和被监督者的标准都明确，并容易掌握，监督就好实施。这种监督标准会大大增强选民和选举单位对代表的监督热情。让代表对选区和选举单位真正建立起负责关系，向他们报告工作。

但是，主张代表就是反映他的选民或选举单位利益的理论，在我国有一个问题难以解决，即由上一级人民代表大会指派下级人民代表大会选举的代表到底反映谁的意志，怎样实行对他们的监督呢?被指派下级人大选举的代表常常和选民或选举单位没有什么联系，他们不了解选举他的选民和单位的利益和要求，选民和选举单位也不了解代表的活动，因而无法对其实行监督。最终的解决办法是取消上级指派代表的做法，这需要对代表结构做些改革，如不能把人民代表大会作为党政机关领导干部退休的中途站，现任政府官员不再成为人大代表，这样才有可能大大减少或取消上级指派下级人民代表大会选举的代表。

2.实行人民代表大会和人大代表活动的公开化。人民代表大会会议和人大代表活动的公开化，是对代表实行监督的前提条件。就代议机构的性质而论，人大会议及代表的活动没有任何秘密可言，也不应有秘密。在所有国家机关活动中，其活动应是最透明的，也最便于人民群众监督。如果说我国目前人民代表大会活动还不能做到完全公开，只能说是客观条件和技术原因(如旁听受场所限制，公布会议记录受记录技术限制等)，而不能说是活动内容有什么保密可言。所以说人民代表大会活动的公开，只要客观允许，应该是无保留的，没有公开就没有监督。

实行人民代表大会活动公开当前至少可以做以下事情:(1)充分发挥各种新闻媒介的作用，允许记者旁听各种人大会议和采访各位代表。同时，人民代表大会应积极创办自己的刊物报纸，将人民代表大会的各项活动及时充分地反映出来，报刊应向社会公开发行。(2)建立人民代表大会旁听制度。各级人民代表大会应在条件许可范围内设立旁听席。(3)逐步公布会议记录和简报，如不能普遍散发，至少应做到保证索要者的供给。

3.完善具体监督制度。第一，明确罢免范围，罢免不仅限于个别违法乱纪的代表，还应包括不认真履行代表职责、漠视民意、脱离选民的“官僚代表”。第二，健全监督机构。可考虑将各级人大代表资格审查委员会变成常设代表资格审查和监督机关。它们应经常保证同本级人大代表和本级人民代表大会选举的上一级人大代表的联系，了解他们的活动情况；受理选民和其他公民及单位对代表的批评、控告和罢免建议，并将对代表的批评意见转告给代表本人，对控告进行调查，并将调查结果报告本级人民代表大会或常委会，通报控告的选民和选举单位；受理和初步审查经法定程序提出的罢免、撤职案，并向人民代表大会或它的常委会报告审查结果。第三，扩宽监督渠道。选民和选举单位对代表不仅可以采用罢免的方式，还可以借鉴苏联、东欧国家的经验，建立“召回”代表制度，对那些参政议政能力差，不认真履行职责或不当表达甚至违背选民或选举单位利益的代表，把他们“召回”更容易被接受。第四，改变代表视察制度，建立代表向选民或选举单位报告工作、听取群众意见的制度，建立代表接待选民制度。

4.制定人民代表大会代表法。其任务是:第一，明确、具体、系统地规定代表的权利。让代表知道自己的职责是什么，并懂得如何履行自己的职责。第二，规定代表行使权利的程序和物质保障。只有给代表创造行使权利的充分条件，选民或选举单位对代表失职的监督才是合理的。第三，规定对代表监督的内容、范围和方式。特别要对各种监督方式程序加以具体化，使之真正便于实施操作。

【注释】

[1]原载《法制日报》1989年1月2日第3版。