徐元锋
监督司法工作,是人大内务司法工作的重点,也是难点。近年来,中央和省委对人大监督司法工作不断提出新要求,省人大常委会也出台了监督司法工作的规范性文件。以此为契机,研究人大监督司法工作的具体路径,加强监督司法工作实践探索,具有重要意义。
一、人大监督司法工作面临新要求
习近平总书记在中央政治局第21次集体学习时的讲话指出,司法体制改革必须同我国根本政治制度、基本政治制度和经济社会发展水平相适应;法官、检察官有审案判案的权力,也要加强对他们的监督制约,把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位。
2014年9月,省委作出《关于进一步改进和加强人大工作的决定》,对人大加强司法工作的监督进行了专门规定。决定指出,各级法院、检察院要依法接受人大及其常委会的监督,认真做好人代会上的“两院”工作报告,闭会期间将重大事项、重要举措、重点工作等情况及时向人大常委会报告或通报。自觉接受人大及其常委会对审判、检察人员履职情况的监督,认真对待对申诉控告涉法案件的监督,积极开展人大代表旁听庭审活动,着力促进司法公正,维护公平正义。同时,决定对工作评议、满意度测评等监督方式予以肯定。决定要求,各级党委要重视和支持人大及其常委会综合运用视察、执法检查、听取和审议专项报告、开展专题询问、工作评议和满意度测评等多种形式,不断加大监督力度,提高监督实效。
省人大常委会2014年1月通过的《关于进一步加强和改进监督工作的意见》提出∶发挥人大监督的特点和优势,把听取和审议“一府两院”专项工作报告与开展工作评议、述职评议与满意度测评结合起来,把对“事”的监督与对“人”的监督有机统一起来,在听取和审议专项工作报告时,把政府有关主管领导干部工作业绩和存在问题寓于其中,将人大常委会评议意见和满意度测评结果转送组织部门,作为评价、使用干部的参考依据。建立“一府两院”被任命人员定期向人大常委会报告履职情况制度,每年有计划地选择部分被任命人员,通过听取和审议专项工作报告或履职情况报告、开展专项工作评议、述职评议等方式实施监督,促进依法行政、公正司法,切实加强和改进工作。
2015年9月,省十二届人大常委会第十七次会议审议通过了《关于监督司法机关工作的规定》,对人大常委会监督司法工作作出全面系统的规定。
二、人大监督司法工作应当坚持的原则
人大监督司法工作,应当尊重监督规律和司法权运行规律,准确把握监督与干预的界限,严防打着“监督”的幌子干预司法机关依法办案。
总的来讲,人大监督司法工作应当坚持以下原则∶
一是依法监督原则。人大监督司法工作必须在宪法和法律规定的职权范围内进行,做到监督主体、对象、程序和方式都于法有据。在法制不健全和人大监督司法工作需要探索的背景下,依法并不能“死抠”法律条文,而是需要对法律条文作出正当合理的解释,有时可以对法律条文体现的法律精神先行尝试,正所谓“法律只有经过解释才能被适用”。
二是不直接处理案件原则。该原则是明确监督和干预之间界限的关键。所谓“不直接处理案件”,就是采取的监督措施不能直接介入司法机关案件事实的认定、证据的采信、法律的适用和程序的运转,不能对司法机关处理案件构成“干预”。概括起来,就是坚持“三不”原则,即不调阅案卷、不调查取证、不提出具体处理意见(注∶此处的不调阅案卷仅就监督司法个案而言,对类案进行监督不受此限)。需要说明的是,监督并不仅是提意见建议,也可以采取强制性的措施,以增强监督的力度,例如发现人大常委会任命的司法人员办案过程中有违法行为的,可以采取罢免措施。但需要把握强制性的界限,这种强制性不能对司法机关处理案件的“终局性”构成侵害。
三是集体行使职权原则。人大的主要工作方式是集体议事。司法机关每年办理大量案件,且司法办案具有很强的专业性,监督者如果没有相应的法律知识和工作经历,很难进行专业性的监督。人大工作方式的特殊性和司法办案的专业性决定了人大常委会不可能、也没有必要将大量的时间和精力用于监督司法案件上,人大常委会监督司法案件的重点应当是类案和具有重大社会影响的个案。同时,也应当充分发挥人大代表、常委会组成人员和常委会工作机构的作用。常委会工作机构作为人大监督司法工作的具体部门,可以监督一般性的案件。人大代表、常委会组成人员作为人大常委会联系选民的桥梁,也可以将联系选民过程中发现的司法不公和司法腐败案件反映给人大常委会或相关工作机构,要求启动监督程序。
三、人大监督司法工作的路径
一是建立健全工作评议和满意度测评制度。听取和审议司法机关专项工作报告时,可以对专项工作进行评议,也可以进行满意度测评。对司法机关落实评议意见情况、执行决议情况、研究处理审议意见情况可以组织跟踪监督,并可以进行满意度测评。
二是建立健全重要事项报告制度。司法机关对下列案件或事项,应当及时书面报告人大常委会∶贯彻执行宪法、法律、法规、上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的重大措施;拟提请常务委员会审议并作出决议、决定的事项;对省人民代表大会代表采取法律规定的限制人身自由措施或者进行刑事审判的案件;省人民检察院检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定而提请常务委员会决定的事项;省人民检察院发现司法活动中的重大违法事项;省人民代表大会选举及其常务委员会任命的司法人员因涉嫌犯罪被立案侦查或因违纪受到党纪政纪处分的情况;执法、司法过程中发生的重大暴力抗法事件及处理情况;错案和执法过错责任追究情况;承担具有重大社会影响的国家赔偿责任情况;其他应当报告的事项。
三是建立健全重要文件报送制度。司法机关制定的下列文件应当报送人大常委会∶实施司法体制改革的方案;对全省司法机关进行业务指导的文件;管理和考核司法人员的文件;其他需要报送的文件。
四是建立健全对司法不公和司法腐败行为的调查处理制度。人大常委会在监督司法机关办案过程中发现任命的司法人员有违法违纪行为的,可以交由有关机关调查处理,发现需要依法免去、撤销其职务的,按照人员管理的权限和程序办理。人大常委会受理的公民、法人和其他组织对司法机关和司法人员的申诉、控告或者检举,交由司法机关依法处理。有关司法机关应当在规定时间内报告处理情况。
五是建立健全对人大常委会任命的司法人员任职审查和评议制度。司法机关向人大常委会提请任免司法人员,应当在规定时间内向常委会提交有关材料。人大常委会相关工作机构应当对提交的材料进行审查,并向主任会议提出审查意见,由主任会议决定是否提请常委会会议审议。人大常委会任命的省高级人民法院审判委员会委员、省人民检察院检察委员会委员,应当向人大常委会报告履职情况。经主任会议研究,可以对其履职情况进行评议,评议结果通报有干部管理权的相关机关。
六是建立健全办案质量评查制度。对司法机关办理的案件,人大常委会可以要求司法机关开展案件质量评查,司法机关应当在规定时间内报告评查情况和整改情况。
(作者单位:河北省人大常委会内司工委)
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