财政部门对政府预算的监督

财政监督是财政部门的固有职能。财政监督是指财政部门为保障国家财政政策的贯彻落实和财政管理的有序有效，依法对财政运行相关主体的财政财务行为所实施的监控、检查、稽核、制裁、督促和反映等活动的总称。公共财政框架下的财政监督，是一个具有广泛性、多层次、全方位的监督。财政监督作为财政经济活动的重要组成部分，它对强化财政职能，创新财政管理，净化经济环境，规范财政行为，提高财政资金的使用效率，促进依法行政具有十分重要的意义。

一、财政监督的主体与客体

1.财政监督的主体

财政监督的主体是“财政部门”。横向看，同级财政部门的财政监督专职机构和财政业务管理机构是财政监督主体。财政业务管理机构包括预算管理机构、国库管理机构和会计管理机构等方面；纵向看，财政监督主体则是各层级的财政部门及其派出机构。可以说，财政监督主体是财政部门及其派出机构，而非其他部门。

2.财政监督的客体

财政监督客体是“财政运行中的相关主体”。财政是国民收入分配和再分配的中枢环节，涉及对国家、集体和个人三者利益的调节，也涉及对政府与政府、部门与部门、地区与地区利益关系的调节，从而形成多层次、多方面、多组合的财政分配关系。财政分配活动的高度集中性与财政分配关系的广泛社会性，决定了所涉及的“相关主体”范围的广泛性和因素的多样性。具体来讲，作为财政监督客体的“相关主体”既包括党政机关、事业单位、社会团体，也包括国有及国有控股企业、民营企业；既包括本级财政管理的相关机构，也包括循着本级财政的资金流和信息流延伸到下级财政管理的相关机构。财政监督范围与财政监督客体直接相关，即“财政运行中的相关主体的财政财务行为”。财政监督的范围和客体与财政管理的范围和客体是相同的。财政监督的范围主要包括三个方面：一是对财政税收政策、财政管理制度执行情况的监督；二是对财政收支、国有资产管理情况的监督；三是对财务会计管理、中介机构执业质量的监督。财政监督范围的边界不是一成不变的，是由财政分配活动所覆盖的范围决定的，随着财政改革的深化和财政管理的强化，财政监督将适时调整其范围边界。

二、财政监督的内容与方法

不同时期财政监督的方式与方法因财政监督的侧重点不同而有所差异，因财政管理阶段和财政改革进程的不同而不同。但总体上，财政监督的方式与手段要根据财政改革和财政管理的需要，不断调整、丰富、发展和完善。当前财政监督要注重专项检查与日常监管相结合，事前审核、事中监控与事后检查相结合，独立监督与联合监督相结合。

1.财政监督内容

（1）财政收入监督。财政收入监督是指对财政税收收入和财政非税收收入的监督，目的是保证财政收入政策制度的落实和财政收入的应收尽收。财政收入监督的重点是财政税收政策的执行，因为财政税收政策执行正确与否，直接影响着财政宏观调控的效果，以及财政收入的数量与质量。

（2）财政支出监督。财政支出监督是指对部门预算、国库集中支付、政府采购和转移支付等事项，以及专项支出的监督。财政支出监督的主要目的是通过财政资金的安全、规范和有效，来保证财政政策的落实。财政支出监督的重点应该围绕财政政策落实和推进财政制度改革。

（3）会计监督。会计监督主要指对行政事业单位和企业的财务会计活动的合法性、真实性、完整性以及对经济鉴证类社会中介机构执业质量的监督。会计监督是规范我国市场经济秩序的重要手段。

（4）金融监督。金融监督是指对国有商业性金融企业的财务资产，政策性金融业务和政府外债项目实施的监督。金融监督是财政部门履行监管职责，发挥保障国家金融安全和经济安全，促进经济和社会平稳健康发展的作用。

（5）资产监督。资产监督是为了规范行政事业单位资产管理行为，对行政事业单位国有资产管理各环节进行的监督、控制、检查等活动。其目的是维护国有资产安全和完整、提高国有资产使用效益。

（6）财政内部监督。财政内部监督是指财政监督专职机构对财政部门内部各职能机构全面履行职责、内部控制运行，以及对所属单位的财务收支、内部管理等方面的监督检查。财政内部监督在保障国家财政政策贯彻落实，促进财政部门依法理财、科学管理以及促进财政部门廉政建设等方面发挥着重要的作用。

（7）财政绩效监督。财政绩效监督是指以提高财政资金分配与使用绩效为目的，在有效开展财政支出资金合规性监督的基础上，按照绩效管理的要求，运用科学的监督标准和分析方法，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正的评价与监督的活动。财政绩效监督是深化财政监督的重要措施，是加强财政管理、推进财政改革的客观要求。

2.财政监督方式方法

财政监督方式方法主要包括“监控、检查、稽核、制裁、督促和反映”。

（1）监控。监控一般应用于财政管理和监督的事前环节和事中环节，主要是指对财政资金申领、拨付和使用过程的控制，以保证其财政行为按照规范程序运作。

（2）检查。检查是财政监督专职机构的主要工作方式，在检查过程中一般都伴有调查的职能，对于财政监督专职机构而言，检查与调查方式上相似，程序上有所不同。

（3）稽核。稽核也是财政管理和监督事前环节及事中环节经常使用的工作方式，主要表现在对相关事项的申请信息进行查对、审核，对于预算管理机构和国库管理机构，这种方式往往与业务管理的其他方式结合使用，对于财政监督专职机构，这种方式主要体现为日常监管。

（4）制裁。制裁是指依据法律法规对相关行为进行的处理处罚，主要由财政监督专职机构实施，也包括预算管理机构、会计管理机构和国库管理机构对违规行为的惩处。

（5）督促。既是一个落实过程，又是一个纠偏过程，落实过程体现在对处理处罚决定的执行，纠偏过程体现在对已发现问题的处理及对一些行业或地区同类问题的警示、纠正等方面。

（6）反映。反映主要是指真实传递、反馈相关信息，政府活动通过财政收支活动渗透到社会再生产的各个环节，联系着社会经济各个领域，财政管理活动在同外界的经济、行政联系中也产生大量信息，财政监督通过日常监管、专项检查或专题调查，对这些信息进行甄别分析，一方面发现问题并及时采取措施加以纠正，另一方面为政府决策、财政管理提供依据。

三、财政监督专职机构及其职责

1.财政监督专职机构体系

新中国建立以来，财政监督专职机构经历了建立和中止的曲折过程。1994年分税制改革以来，我国财政监督专职机构逐步得到恢复和健全。在分税制改革中，国家财政部在各省、自治区（西藏自治区除外）、直辖市、计划单列市建立了财政监察专员办事处，大多数地方财政部门也相继建立了财政监督专职机构。这标志着我国的财政监督专职机构形成了由中央财政监督专职机构和地方财政监督专职机构组成的纵向多层次、横向相关联，既能独立运作，又可协调运行的财政监督专职机构体系。

中央财政监督专职机构，主要包括财政部监督检查局和财政部驻各地财政监察专员办事机构。地方财政监督专职机构，主要指省、市、县等各级财政部门设立的财政监督专职机构。

2.财政部监督检查局的职责

（1）拟订财政监督检查的政策和制度；

（2）监督检查财税法规、政策的执行情况；

（3）监督检查会计信息质量和注册会计师执业质量，依法查处违法违规行为；

（4）检查反映财政收支管理中的重大问题，提出加强财政管理的政策建议；

（5）负责财政部的内部监督检查；

（6）管理财政监察专员办事处业务工作等。

3.财政部驻各地财政监察专员办事处的职责

（1）监督检查有关部门和单位执行国家财税政策、法规的情况；

（2）反映中央财政收支管理中的重大问题，提出加强中央财政管理的相关建议；

（3）实施中央财政收入监管，查处应征不征、越权减免、违规退付或调整中央预算收入等问题；

（4）开展中央预算收入对账、分析工作；

（5）征收、监缴中央财政非税性预算收入；

（6）办理收入退库事项的审查审批；

（7）实施中央财政支出监管；

（8）办理国库管理制度改革中有关试点资金的支付审核、中央财政直接拨付资金的支付审核、有关单位申请中央财政专项补贴（补助资金）的事前审核等事项；

（9）监督检查中央财政支出资金的管理使用情况；

（10）开展中央二级以下预算单位银行账户监管和财务监管工作；

（11）监督检查驻地二级以下预算单位及有关企业的会计信息质量；

（12）监督检查有关会计师事务所及其注册会计师的执业质量；

（13）监督检查驻地中央级金融单位国有资产管理及会计核算等情况。

4.地方财政监督专职机构的职责

（1）代表本级财政部门监督检查本级和下级政府所属的各个部门、各个单位的预算执行情况并对发现的违法违纪行为提出处理意见；

（2）监督检查本级和下级政府所属的各个部门、社会团体、企事业单位的财务收支，以及执行财税法规政策、财务会计制度的情况，并对其违反财经法纪法规的行为和案件进行处理；

（3）监督检查社会经济中介机构执行财税法规、政策和财务及会计制度的情况，并对其违法违纪行为进行处理；

（4）受理违反财税法规、政策和财务以及会计制度的举报事宜，办理对坚持执行财经纪律人员进行打击报复的重点案件；

（5）研究确定财政监督检查的工作规划与强化财政监督检查的措施，提出改进和完善财税法规、政策和财务以及会计制度的意见或建议；

（6）对本级政府的各项国有资产进行监督；

（7）根据授权办理其他有关监督检查的事项；

（8）配合有关部门开展专项工作等。

5.财政业务管理机构及其监督职责

财政业务管理机构主要包括预算管理机构、国库管理机构和会计管理机构等。中央财政业务管理机构和地方财政业务管理机构的监督职责存在一定差异，概括起来，财政业务管理机构承担的职责主要包括以下方面。

（1）对财政税收、财务会计法规制度执行情况进行监督管理；

（2）对下级财政预算实施动态监控；对预算编制、执行情况进行监督管理；

（3）对转移支付资金进行监督管理，对专项资金进行跟踪问效和绩效评价；

（4）指导和监督国库业务，并对国库集中收付进行监督管理；

（5）对政府采购制度的执行情况进行监督管理；

（6）对行政事业单位资产实施监督管理；

（7）对行政事业性收费、政府性基金等非税收支进行监督管理；

（8）对会计工作进行监督管理等。

四、财政部门监督与人大监督的关系

人大监督是最高权力机关的监督。这种监督具有三个特点：一是至上性。各级人大及其常委会的监督与同级其他国家机关、社会组织的监督相比较是最高层次、最具权威的监督，具有强制性和约束力。二是法定性。人大及其常委会审批预算与监督预算的执行，具有法律的规定性和权威性。经过人大及其常委会审查批准的预算和部分调整的方案必须认真执行，不经过法定程序，不得擅自变更。三是规范性。人大审批监督需严格按照法定的程序，并且是一项集体行使职权的行为，只有经过法定的民主程序形成的决议，才具有使政府必须执行的约束力。这些特征决定了人大及其常委会对财政的监督具有宏观性，属于高层次监督。

财政监督是人大监督之下的政府监督。加强财政监督，改进财政管理是人大监督的重要基础和必要补充，有利于更好地落实人大监督的意志，发挥人大监督的作用。